環(huán)境治理中政府間利益博弈與機制設計

關華+齊衛(wèi)娜

摘 要：在環(huán)境治理中，中央政府和地方政府作為“經(jīng)濟人”為爭取自身利益最大化展開競爭博弈，效用目標差異是導致其競爭的根本原因。為實現(xiàn)雙方互利共贏的帕累托最優(yōu)，應設計相應的激勵機制以實現(xiàn)地方政府從競爭走向合作，實現(xiàn)地方利益與區(qū)域利益的統(tǒng)一，經(jīng)濟增長和環(huán)境協(xié)調(diào)一致，促進社會可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞： 環(huán)境治理;利益博弈;機制設計

中圖分類號：F22 ? ?文獻標識碼： A ? ?文章編號：1003-7217（2015）01-0100-05

一、引言

隨著全球化以及區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的加快，我國區(qū)域性環(huán)境污染問題日趨明顯，大氣污染物排放集中，重污染天氣在區(qū)域內(nèi)大范圍同時出現(xiàn)，呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征。區(qū)域整體環(huán)境質(zhì)量的惡化嚴重威脅公眾健康，影響環(huán)境安全。由于污染物的擴散控制難度大，以及生態(tài)環(huán)境越來越明顯的一體化特征，單一地方政府常常無法解決復雜的區(qū)域性環(huán)境問題 ，因此，作為環(huán)境保護有效形式的環(huán)境治理跨域合作受到普遍關注。

跨行政區(qū)域環(huán)境治理是指區(qū)域內(nèi)地方為解決區(qū)域性大氣污染問題，打破行政區(qū)域的界限，運用組織和制度資源對區(qū)域整體利益達成共識，各地方政府從區(qū)域整體需要出發(fā)，共同規(guī)劃和實施污染控制方案，統(tǒng)籌安排，互相監(jiān)督，互相協(xié)調(diào)，最終達到控制污染，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的目的。但是，在現(xiàn)實經(jīng)濟社會發(fā)展中，不同地區(qū)之間有時會共享一些資源，環(huán)境資源作為公共物品，具有有非競爭性和非排他性特征，使其價值不能正確地反映價格，當某一地區(qū)對環(huán)境污染進行治理，會使其他地區(qū)享受該環(huán)境治理帶來的效益，出現(xiàn)“搭便車”，產(chǎn)生環(huán)境的外部不經(jīng)濟性，導致市場失靈，進而產(chǎn)生環(huán)境問題。目前我國解決環(huán)境問題的主要途徑仍然是以政府為主導，而某一地區(qū)污染源涉及跨界影響時，傳統(tǒng)屬地環(huán)境管理體系往往難以滿足區(qū)域大氣污染控制需求。因此，應加強政府間交流與合作 ，加強對環(huán)境事務的有效干預，實現(xiàn)環(huán)境問題的外部性內(nèi)在化?；诖?，本文運用博弈論的理論工具，從動態(tài)的、客觀的角度分析跨區(qū)域環(huán)境治理中“中央政府-地方政府”及“地方政府-地方政府”間的利益博弈過程和理性決策，為政府間交流與合作提出相關建議，為實現(xiàn)政府間激勵機制提供依據(jù)。

二、環(huán)境治理中政府間利益分歧與博弈關系

環(huán)境的公共物品屬性使得環(huán)境污染跨域治理具有典型的外部性，這是由于政府間收益與其付出的成本不一致造成的。信息不對稱、博弈結果的不確定性以及行政決策權過于模糊，使得環(huán)境污染跨域治理越來越復雜?，F(xiàn)實中，跨行政區(qū)環(huán)境污染治理涉及政府間的利益博弈。長期以來，我國實行財政分權體制，中央與地方政府環(huán)境保護管理實行垂直領導，中央統(tǒng)一制定環(huán)境標準、設定環(huán)境管理目標，地方各級政府負責本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境污染治理。由于二者目標函數(shù)不一致，會導致地方政府更加注重地方經(jīng)濟快速發(fā)展，忽略環(huán)境治理。在地方政府間，自利動機會使地方政府采取搭便車的投機行為，選擇自身利益最大化不合作狀態(tài)，從而導致“公地悲劇”，陷入“囚徒困境”，使得地方政府間合作成為難以實現(xiàn)的理想狀態(tài)^[1]。

（一）權力分化：博弈關系的前提條件

在我國，從中央-地方政府關系看，國家結構形式?jīng)Q定了中央政府的主導地位，與地方政府形成“領導支配-服從執(zhí)行”關系。一方面中央與地方間權力不對等，中央承擔著指導和協(xié)調(diào)解決各地方、各部門以及跨區(qū)域、跨流域重大環(huán)境問題的職責，地方所承擔的職責以輔助性為主;另一方面中央在環(huán)境跨域管理過程中調(diào)控乏力，在政策規(guī)劃、實施以及協(xié)調(diào)相關機構過程中，難以充分發(fā)揮地方政府的自主性，導致地方積極性不高。

財經(jīng)理論與實踐（雙月刊）2015年第1期2015年第1期（總第193期）關 華，齊衛(wèi)娜：環(huán)境治理中政府間利益博弈與機制設計

（二）主體分化：博弈關系形成

中央政府作為環(huán)境的宏觀管理者，目標取向是經(jīng)濟、社會、環(huán)境的整體發(fā)展與相互協(xié)調(diào)，考慮的是整個社會的全局利益和長遠利益。地方政府對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染進行治理，并接受中央政府的監(jiān)督和制約。地方政府作為“經(jīng)濟人”決策時，為避免己方的效用損失，會采取機會主義的行為，以實現(xiàn)自身效用最大化，從而導致邊界環(huán)境糾紛頻繁以及跨域環(huán)境公共事務治理失靈。我國長期存在的區(qū)域封鎖、地方保護主義以及區(qū)域壁壘都可以看作是地方政府在政治博弈中做出最優(yōu)反應的必然后果^[2]。這種行為主體分化形成的利益博弈包含兩組關系：一是中央政府與地方政府之間的博弈競爭，是不平等主體間的博弈，稱為縱向競爭;一是參與人是平等主體的政府間的競爭博弈，稱為橫向競爭。（如圖1）。

圖1 利益主體博弈模型

注：實線表示不平等主體間博弈關系，虛線表示平等主體間博弈關系。

（三）利益分化：地方政府自利動機

在財政分權體制和以GDP為主要考核指標的政績考核機制下，這種自利性帶來的影響與結果是地方政府更加注重本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的短期利益，獲得更多的財政收入與政治晉升機會是地方官員的目標函數(shù)。地方政府為保護環(huán)境，需關閉重污染企業(yè)，要求企業(yè)采用新技術新工藝以減少污染，政府還需增加公共性投資以達到既定的減排標準，這無疑將增加企業(yè)生產(chǎn)成本，降低收益，進而減少地方生產(chǎn)總值。地方政府作為理性人，會根據(jù)成本與收益原則追求自身效用或利益最大化，選擇對自己有利的最優(yōu)策略，對環(huán)境污染治理等涉及全局或其他地區(qū)利益的事則漠不關心^[3]。

三、環(huán)境污染治理中央-地方利益博弈模型

（一）模型設定及說明

在環(huán)境跨域治理中，中央-地方各自的多個競爭策略構成策略集。地方政府的占優(yōu)策略是無論中央政府采取何種策略都屬于地方政府最佳選擇的競爭策略，但是這種最佳選擇常常導致不理想的結果?；谧陨硇в米畲蠡睦硇赃x擇，地方政府的占優(yōu)策略是選擇不治理，由此將導致區(qū)域生態(tài)環(huán)境的惡化以及經(jīng)濟發(fā)展的不可持續(xù)。本文僅就中央-地方、地方-地方間如何利用所掌握的信息進行決策、這種決策的均衡問題以及主體間的博弈機理進行探討。根據(jù)博弈理論確定博弈的幾個要素^[4]：

1.對弈者。這是一個博弈中的決策主體。本文將對弈者設定為中央政府A、地方政府B1和地方政府B2。中央政府與地方政府間博弈競爭，中央-地方政府間博弈表示為N={A，B1};地方政府間博弈競爭表示為N={B1，B2}，N為虛擬參與人。

2.戰(zhàn)略。對弈者在給定信息集情況下的行動規(guī)則，一般用si表示第i個對弈人的一個特定戰(zhàn)略，Si={si}表示第i個對弈人所有可選擇的戰(zhàn)略集合^[3]。 政府間環(huán)境治理博弈中，中央政府的戰(zhàn)略選擇為Si={檢查，不檢查}，地方政府的戰(zhàn)略選擇為Si={治理，不治理}。戰(zhàn)略規(guī)定對弈者何時選擇何種行動。

3.支付。特定的戰(zhàn)略組合下對弈者得到的效用水平。支付不但取決于自己的戰(zhàn)略選擇，還取決于其他對弈人的戰(zhàn)略選擇 ，我們用Ui表示第i個對弈者的支付，u={u1，…ui…un}為n個對弈人的支付組合。所有參與人戰(zhàn)略選擇的函數(shù)為Ui=Ui{s1…si…sn}^[3]。

（二）中央-地方政府競爭的博弈分析

在對待環(huán)境的問題上，地方政府和中央政府目標函數(shù)不一致。對中央政府來說，任何地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的惡化都意味著國家整體環(huán)境質(zhì)量的下降。而地方政府為片面追求GDP，在面臨發(fā)展經(jīng)濟和環(huán)境保護的兩難選擇時往往會忽視民生與和諧，犧牲環(huán)境。在中央-地方政府博弈過程中，地方政府擁有私人信息，稱為“代理人”，而中央政府不擁有私人信息，稱為“委托人”。在我國當前分權的治理體制下，中央政府將任務層層分解，通過行政逐級發(fā)包的方式，將經(jīng)濟管理權限和行政管理權限下放到地方，構成典型的委托-代理關系^[5]。委托-代理理論試圖解決在信息不對稱的條件下，如何使地方政府能夠按照中央政府的利益來行動，或者中央政府怎樣根據(jù)觀測和收集到的有關信息對地方政府進行獎懲，以激勵地方政府選擇對中央政府有利的行動。以下建立一個中央政府與地方政府間的博弈模型，并做如下假設：

（1）中央政府對地方政府環(huán)境污染治理的檢查成本為Ca;

（2）地方政府環(huán)境治理成本為Cb，Cb=f（Q，G，P2），

此為增函數(shù)，Q表示污染物治理量，G表示污染治理投資，P2表示第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重;（3）地方政府不按照中央政府的利益行動，選擇不治理時將受到的處罰D;（4）地方政府治理時收益為π;地方政府不治理、中央政府不檢查時的收益為ω，π

根據(jù)以上假設，中央-地方政府博弈矩陣見表1。

表1 環(huán)境污染治理中中央與地方政府間的博弈矩陣

地方政府中央政府

治理

不治理

檢查

σ-Ca，π-Cb，D-ca，-D

不檢查

σ，π-Cb

0，ω

第一種情況：在θ給定的的情況下，假定θ為地方政府治理的概率，α為中央政府檢查的概率，中央政府檢查（α=1） 和不檢查（α=0）的期望收益分別為：μa（1，θ）=（σ-Ca）θ+（D-Ca）（1-θ）=D-Ca+（σ-D）θ;μa（0，θ）=σθ+0（1-θ）。解μa（1，θ）=μa（0，θ）得納什均衡解θ′=（D-Ca）/D，θ′表示如果地方政府治理的概率等于（D-Ca）/D， 檢查和不檢查的效果是一致的;如果地方政府治理的概率大于（D-Ca）/D， 中央政府的最優(yōu)選擇是不檢查;如果地方政府治理的概率小于（D-Ca）/D ，中央政府的最優(yōu)選擇是檢查。

第二種情況：在ɑ給定的情況下，地方政府選擇治理（θ=1）和不治理（θ=0）的期望收益分別為：μb（α，1）=（π-Cb）α+（π-Cb）（1-α）=π-Cb;μb（α，0）=-Dα+ω（1-α）=-（ω+d）α+ω。解μb（α，1）=μb（α，0）得納什均衡解α′=（ω+Cb-π）/（ω+D）。α′表示如果中央政府檢查的概率等于（ω+Cb-π）/（ω+D），地方政府隨機選擇治理或不治理;如果中央政府檢查的概率小于（ω+Cb-π）/（ω+D），地方政府的最優(yōu)選擇是不治理;如果中央政府檢查的概率大于 （ω+Cb-π）/（ω+D），地方政府的最優(yōu)選擇是治理。因此，此時的混合戰(zhàn)略納什均衡是α′=（ω+Cb-π）/（ω+D），θ′=（D-Ca）/D。表明地方政府以（D-Ca）/D的概率治理，中央以（ω+Cb-π）/（ω+D）的概率檢查。

從均衡結果可知，地方政府治理的概率與中央政府的監(jiān)管成本成反比的關系，與中央政府對地方政府的處罰成正比，雙方的博弈均衡解為（不檢查，不治理）。擁有占優(yōu)策略的地方政府擁有明顯的優(yōu)勢，處于競爭中的主動地位。中央政府監(jiān)管成本越高，地方政府越可能采取不治理策略;處罰越大，地方政府治理的概率就越大。表明在不完全信息的條件下，環(huán)境污染治理在中央政府與地方政府間是一個典型的“囚徒困境”。

（三）地方政府間競爭的博弈分析

地方政府作為“經(jīng)濟人”“理性人”博弈過程中都遵循占優(yōu)策略，即不論政府B1（B2）采取什么樣的策略，政府B1（B2）所選擇的都是唯一最佳的策略。地方政府B1和地方政府B2是兩個同質(zhì)政府，各自都是理性行為主體，將總投資預算用于公共性投資將使環(huán)境污染得以改善，用于生產(chǎn)性投資則增加污染物排放，產(chǎn)生環(huán)境污染。假定B1進行生產(chǎn)性投資排放污染物，會使政府B1受益，B2受損;政府B1進行公共性投資能讓雙方受益。用F表示公共性投資行為，代表具有正外部性的公共產(chǎn)品;P表示生產(chǎn)性投資，代表具有負外部性的生產(chǎn)行為。

1.假設政府B1和政府B2的投資的收益函數(shù)分別取如下柯布-道格拉斯形式：

Ub1=（FB1+γFB2）α（PB1-φPB2）β （1）

Ub2=（FB1+γFB2）α（PB2-φPB1）β （2）

其中0<α，β，γ，φ<1;α+β<1，假設政府B1和政府B2的投資總預算為H。

B1（B2）進行公共性投資給B2（B1）帶來的正外部性參數(shù)用γ表示，B1（B2）用于生產(chǎn)性投資給B2（B1）帶來的負外部性參數(shù)用φ表示。

2.政府B1與政府B2之間不合作。

地方政府作為理性主體最大化自身利益，則政府B1的決策可以表示為：

MaxUb1=（FB1+γFB2）α（PB1-φPB2）β

s.tFB1+PB1≤H

FB1≥0

PB1≥0（3）

地方政府B2的決策可表示為：

MaxUb2=（FB1+γFB2）α（PB2-φPB2）β

s.tFB2+PB2≤H

FB2≥0

PB2≥0（4）

由一階條件可得地方政府B1和地方政府B2的反應函數(shù)分別為：

FB1=α-αφα+βH+αφ-βγα+βFB2 （5）

FB2=α-αφα+βH+αφ-βγα+βFB1 ?（6）

由（5）（6）式可得

F′B1=F′B2=α-αφβ+βγ+α-αφH（7）

將（7）式代入（3）（4）可得得到政府B1和政府B2的均衡收益為：

U′B1=U′B2=[α-αφβ+βγ+α-αφH（1+γ）]α

[β-βφβ+βγ+α-αφH（1-φ）]β（8）

3.政府B1和政府B2合作。

中央政府作為決策機構，激勵政府B1和政府B2合作，追求各地區(qū)總收益的最大化目標，即為：

MaxUB1，B2=UB1+UB2

s.tFB1+PB1=H

FB2+PB2=H

FB1，PB1≥0

FB2，PB2≥0（9）

由于政府B1和政府B2合作，整個區(qū)域內(nèi)不存在正負外部性，所以γ=0，φ=0求解由式（10）和式（11）組成的最優(yōu)化問題，得到：

F′B1=F′B2=αα+βH（10）

將（10）式代入（8）式得：

U′B1=U′B2=[αα+βH]α+β

以上兩種情況的討論可以看出：同質(zhì)地方政府B1和 B2在不合作的情況下進行平等博弈，納什均衡條件下（式7、8）的均衡結果是（生產(chǎn)性投資，生產(chǎn)性投資），基于個體理性地方政府B1與B2按照自身利益最大化作出的決策將導致公共性投資不足而生產(chǎn)性投資過度。不合作情況下用于公共性投資比例會少于合作決策時的最佳投資比例，只有在整體理性支配下，資源配置才可以達到帕累托最優(yōu)，使社會福利最大。這也進一步說明，地方政府間競爭與博弈的后果常常會導致邊界環(huán)境糾紛頻繁以及環(huán)境跨域治理失靈的結果。

四、跨域環(huán)境治理的制度設計

地方政府在發(fā)展經(jīng)濟時，出于自身需要，為實現(xiàn)本區(qū)域居民福利最大化、促進本地經(jīng)濟充分發(fā)展，往往會制定更符合本地利益的政策。由此形成的地方政府之間的競爭，既有正面的意義，同時也帶來了負面影響，比如前述地方政府環(huán)境治理中投資不積極問題等。因此，有必要重新審視和合理干預地方政府的競爭行為，通過有效的制度設計，建立起科學合理的激勵約束機制，引導地方政府在環(huán)境治理中協(xié)調(diào)一致，形成合力，以實現(xiàn)地方和整體利益整合的最大化^[6]。

（一）尋找利益重合空間

環(huán)境跨域治理博弈中，尋找利益重合空間是激勵制度設計的基本出發(fā)點。激勵的關鍵是要使中央-地方以及地方政府間能夠同時從博弈中獲益，這就要求二者的利益空間能夠在一定程度上重合。本文認為，只有建立一系列政府間公共品的產(chǎn)權及交易制度，才能使激勵機制發(fā)揮其應有的效果。在環(huán)境保護領域排污權交易制度就是科斯理論的一個具體運用。激勵和利益補償機制是政府間合作共識的達成和順利執(zhí)行的重要保障^[6]。在目前行政分割的現(xiàn)實和保護地方利益的背景下，在區(qū)域磋商時應使各方利益平衡，分配方式應綜合考慮當前社會發(fā)展階段、生產(chǎn)力水平、企業(yè)的實際承受能力、環(huán)保意識、政府行政管理和服務水平以及市場發(fā)育程度等。政府干預并不一定是解決“市場失靈”的惟一辦法。政府可以發(fā)揮市場基礎性作用，以定價出售的方式合理地將權利分配給各個主體，也可采用公開拍賣以及特定條件下無償分配等多種方式相結合的辦法，這樣做既不損害現(xiàn)有主體利益，又能保護未來進入交易市場的主體的利益。

（二）形成科學合理的地方政府績效評估考核機制

為減少地方政府無序競爭引致的環(huán)境治理投入不足等問題，從中央政府層面，應構建一套以綠色 GDP為指向的，納入資源節(jié)約和環(huán)境保護一些重要指標的，科學、規(guī)范、可量化的地方政府績效考核體系。這些考核內(nèi)容，其指向不僅僅限于某一行政區(qū)域，還要包括周圍相鄰行政區(qū)域的資源環(huán)境質(zhì)量。要完善和強化績效考核的激勵機制，嚴格獎罰措施，嚴格結果兌現(xiàn)。要完善和強化績效考核的監(jiān)督體系，將考核的全過程都置于社會監(jiān)督之下，保證客觀公正。通過這一措施，引導和約束地方政府增強區(qū)域環(huán)境治理合作意識，減少壟斷割據(jù)和地方保護主義等不良行為^[7]。從地方政府層面看，在科學合理的績效評估考核機制下，要發(fā)揮環(huán)境保護利益主體意識，將自身的努力更加平等地分配到經(jīng)濟增長和公共服務兩個方面，避免對區(qū)域環(huán)境投資方面采取單方面競爭策略，以有效整合地方政府間利益，克服因環(huán)境治理外部性導致的地方政府在環(huán)境治理中的搭便車行為。

（三）構建地方政府合作平臺

由前述分析可知，地方政府合作時的環(huán)保收益比不合作時多。因此，為促進地方政府間的自愿主動協(xié)調(diào)合作，在地方政府之間發(fā)展共生關系，應創(chuàng)建地方政府合作平臺，協(xié)調(diào)地方在環(huán)境治理中的利益矛盾，從而走出“公用地災難”和“囚徒困境”，促進整個區(qū)域收益最大化。這個平臺應包括：簽訂區(qū)域環(huán)保合作協(xié)議、制定區(qū)域環(huán)保規(guī)劃、實施區(qū)域或流域生態(tài)補償機制、實施區(qū)域環(huán)保聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機制、區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動機制等。但是這些合作的持續(xù)性都較差，以短期為主，在資金保障、人員配備等方面都缺乏制度化的保障。因此，地方政府之間還應該建立一種在環(huán)境治理中主動自愿協(xié)調(diào)合作的長期機制，實現(xiàn)地方政府間的長期良性互動。針對目前環(huán)境跨域治理中存在的問題，這種機制既應該包括直接與環(huán)境跨域治理有關的環(huán)境信息共享機制、環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法機制、區(qū)域生態(tài)補償機制、環(huán)境基礎設施共建共享機制，也應包括區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作機制、監(jiān)督約束機制等保障支持性機制^[8]。

（四）強化地方政府參與環(huán)境規(guī)劃機制

地方政府作為利益主體，如果能夠參與國家層面的環(huán)保規(guī)劃制定，就可以及時、充分地了解國家的政策意圖和方向，進而主動調(diào)整修正自己的行為。從我國看，現(xiàn)階段實行的是自上而下的環(huán)境管理體制：中央政府明確政策方向并制定總體的制度框架，地方政府負責執(zhí)行。在這種體制下，地方政府參與環(huán)境保護屬于被動執(zhí)行的角色，主動性、積極性必然受到限制^[9]。當前我國環(huán)境污染防治規(guī)劃資金不到位，也在一定程度、從一個側面反映了地方政府對環(huán)境規(guī)劃的不認同。建議在制定環(huán)境保護規(guī)劃時，要盡可能擴大參與范圍，特別是要積極廣泛地聽取各級地方政府的意見，對地方政府利益主體的主觀意愿和有關建議進行收集、研究，以確保環(huán)保規(guī)劃制定的科學性、合理性和可操作性。

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（責任編輯：王鐵軍）

The Game of Interest Between the Government and the

Mechanism Design in Environmental Governance

GUAN Hua1，2，QI Weina2

（1. Department of Management & Economics， Tianjin University，Tianjin 300072， China;

2. Institute of Business Administration， Hebei University of Economics and Business，Hebei，Shijiazhuang 050061，China）

Abstract：In environmental governance，the central government and the local government acted as an "economic man" for the maximization of their own interests to compete in the game. Utility goal difference is the fundamental cause of its competition. In order to achieve a win-win as the Pareto optimum， we design a corresponding incentive mechanism to realize the local government from competition to cooperation， the unity of local interests and regional interests， coordination of economic growth and the environment， and promote the sustainable development of society.

Key words：Environmental governance; Game of interest; Mechanism design