“省統(tǒng)管”對刑事執(zhí)行檢察工作的影響與對策

●江蘇省人民檢察院課題組/文

“省統(tǒng)管”對刑事執(zhí)行檢察工作的影響與對策

●江蘇省人民檢察院課題組*課題組負責人：葉正剛，江蘇省人民檢察院［210024］。課題組成員：劉文，常州市天目湖地區(qū)人民檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪辦公室主任；李成光，江蘇省人民檢察院監(jiān)所處助理檢察員；尉延峰，南京市鐘山地區(qū)人民檢察院綜合處副處長；夏玉山，鎮(zhèn)江市金山地區(qū)人民檢察院駐鎮(zhèn)江市看守所檢察室副主任。/文

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化司法體制改革作出了全面部署。其中完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理（下簡稱“省統(tǒng)管”）等四項改革，是司法體制改革的基礎(chǔ)性、制度性措施，具有牽一發(fā)動全身的作用。本文試通過分析現(xiàn)行檢察體制引發(fā)刑事執(zhí)行檢察工作的諸多弊端，聯(lián)系本省的實際情況，研究比較“省統(tǒng)管”的各種可能性設(shè)想，并綜合以上分析與論證，提出根據(jù)“省統(tǒng)管”建立新型刑事執(zhí)行檢察工作體制的具體思路,以供上級領(lǐng)導(dǎo)決策參考［1］。

一、刑事執(zhí)行檢察機構(gòu)現(xiàn)狀

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國刑事執(zhí)行檢察機構(gòu)形成了自己獨特的體制保障，不僅在各級人民檢察院設(shè)有獨立的刑事執(zhí)行檢察部門，而且在各個監(jiān)獄、看守所也都設(shè)立了檢察室或派出檢察院，但仍存在以下問題：

第一，級別比較低。監(jiān)獄的級別普遍比派出院或檢察室高。以江蘇省為例，2013年以前共有4個派出院，只有一個副處級建制派出院，其他3個都是正科級建制。

第二，信息很滯后。派出院一般由市級檢察院派出，而監(jiān)獄一般都是省司法廳直屬的正處級單位，遇到問題可以直接向省廳匯報。由于派駐檢察院規(guī)格與監(jiān)獄不對等，導(dǎo)致派駐檢察院在日常工作中，與監(jiān)獄相比，往往處于“慢三步”的被動狀態(tài)。

第三，保障不獨立。一般派出檢察院財政不獨立，所撥經(jīng)費只夠維持日常工作運轉(zhuǎn)，由于經(jīng)費緊張，辦公經(jīng)費不足部分還得依靠監(jiān)獄的支持來解決?？词厮鶛z察室也面臨同樣的問題，一些福利和交通補貼等要靠看守所解決。據(jù)調(diào)查：90.6%刑事執(zhí)行檢察干警認為，駐刑事執(zhí)行檢察機關(guān)仍在場所、交通、福利、水電、住房、接待等方面有賴于所在監(jiān)獄或看守所。

第四，素質(zhì)難匹配。突出表現(xiàn)為年紀輕、文化高、身體好的干警都分配到反貪、公訴、偵監(jiān)等主要業(yè)務(wù)部門去了，而“老、弱、病”的干警就很自然地“充實”到刑事執(zhí)行等其他部門了。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計表明：45歲以上的監(jiān)獄干警在各年齡段中人數(shù)是最少的，占被調(diào)查數(shù)的25.1%（見表一）；而刑事執(zhí)行檢察干警的年齡結(jié)構(gòu)卻正好相反，45歲以上的刑事執(zhí)行檢察干警在各年齡段中人數(shù)是最多的，占被調(diào)查數(shù)的43.9%（見表二）。

（表一）

（表二）

第五，監(jiān)督不到位。讓級別低的派駐檢察室去監(jiān)督級別高的監(jiān)獄，既不符合國際慣例，更不符合我國的國情。調(diào)查統(tǒng)計顯示：刑事執(zhí)行檢察干警認為因為級別低而在監(jiān)督時，建議常不被重視的有186名，占51.67%；履行監(jiān)督常受阻撓的有133名，占36.94%；約見刑事執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)溝通情況困難的有79名，占21.94%；開展工作沒有院領(lǐng)導(dǎo)出面難辦的有177名，占49.17%。認為要提高檢察室級別的有297名，占82.5%，這已成為絕大多數(shù)刑事執(zhí)行檢察干警的呼聲。

第六，力量難整合。派出院作為一個基層檢察院，是“麻雀雖小，五臟俱全”，既有監(jiān)獄檢察監(jiān)督、辦理各類案件的職能，又有行政管理的職能，如政工、文秘、行裝、調(diào)研、檢委辦、宣傳教育、案件管理、控告申訴、紀檢監(jiān)察、信息技術(shù)等等。因此，這就決定了派出院不可能將大部分的檢察人員投入檢察監(jiān)督的一線——監(jiān)獄去使用。

第七，待遇比較低。派出院由于受基層院職級比例

的限制，長期以來，派出院內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責人和普通干警雖然享受市級機關(guān)公務(wù)員的工資待遇，但是不享受市檢察院干警的職級待遇，一般為科員級，即使是科室負責人（檢察室主任或科長），職級也很難上調(diào)到副科級，更不說是正科級了。檢察干警與監(jiān)獄同樣工齡的一般干警相比，經(jīng)濟收入要明顯低于監(jiān)獄的一般干警［2］。

二、“省統(tǒng)管”的體制設(shè)想

由于沒有任何現(xiàn)成的實例可參考，下面試聯(lián)系本省的一些實際，對“省統(tǒng)管”體制安排作一些可能性設(shè)想。

（一）維持現(xiàn)狀

即所有刑事執(zhí)行檢察派出院和檢察室維持現(xiàn)有體制格局，所有檢察官統(tǒng)一由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）院提名、管理并按法定程序任免；檢察院的辦公經(jīng)費、辦案經(jīng)費和人員經(jīng)費，由省級政府財政部門統(tǒng)一下?lián)艿脚沙鲈夯驒z察室所在地的縣（縣級市）、市政府財政部門，然后劃到檢察院的賬戶，院里再統(tǒng)一調(diào)配發(fā)放到派出院或檢察室。

（二）院處合一

主要是地級市的院處合一，這種模式的優(yōu)勢在于：首先，有利于優(yōu)化內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人力資源配置；其次，有利于派出院干警的輪崗交流和人員素質(zhì)的提高，派出它的檢察院根據(jù)派出院的申請，視情可將人員作適當調(diào)整，因而人員交流輪崗問題可迎刃而解。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，73.9%的刑事執(zhí)行檢察干警認為刑事執(zhí)行派出檢察院與派出其的檢察院刑事執(zhí)行檢察處應(yīng)當院處合一或是平行關(guān)系。

但是，由于沒有統(tǒng)一的模式，各地的院處合一的機構(gòu)設(shè)置也是五花八門，從江蘇省檢察機關(guān)院處合一的情況看，問題也是十分突出的，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.級別不同，職權(quán)卻一致。江蘇省目前共有5個刑事執(zhí)行檢察派出院（見表）。同樣是派出院，級別卻有副局級、正處級、副處級和正科職4個檔次；雖然5個派出院的級別不同，但卻都是行使縣一級人民檢察院的職權(quán)。

1 2 3 4 5鐘山地區(qū)院金山地區(qū)院天目湖地區(qū)院洪澤湖地區(qū)院大中地區(qū)院副局級正處級正科職正科職副處級核定編制50 30 23 15 15現(xiàn)有干警43 31 22 12 15檢察室數(shù)21 5個2個1個1個關(guān)押點數(shù)22 5個10個1個1個押犯人數(shù)40000人左右12000人左右15000人左右3000人左右2000人左右序號　名稱　級別

2.院吸收處，上下難聯(lián)系。如：南京市鐘山地區(qū)人民檢察院與市人民檢察院刑事執(zhí)行檢察處合并，副檢察長兼任市刑事執(zhí)行檢察處處長，實際上形成了市院刑事執(zhí)行檢察處級別比派出院級別低的局面。從對上聯(lián)系看，省院刑事執(zhí)行檢察處如何對口聯(lián)系？如果發(fā)通知是否要先通知派出院，再由派出院通知刑事執(zhí)行檢察處，還是同時發(fā)2份通知。

3.處吸收院，院變檢察室。如：原來宿遷市洪澤湖地區(qū)人民檢察院有干警12人，院處合一后，駐監(jiān)獄干警迅速銳減為5人，盡管仍掛派出院的牌子，但干警總數(shù)僅相當于一個檢察室的編制了。

4.管轄各異，內(nèi)容不統(tǒng)一。院處合一后，有的派出院管轄監(jiān)獄、看守所、社區(qū)矯正等，工作涵蓋所有刑事執(zhí)行檢察內(nèi)容，而有的派出院管轄十分單一。

（三）處室升局（這里的“處室”僅僅是指?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）院的刑事執(zhí)行檢察處）

是指?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）院的刑事執(zhí)行檢察處升格為廳局級規(guī)格，直接向省內(nèi)各個監(jiān)獄和看守所派駐檢察室，級別分為處、科級規(guī)格，與監(jiān)獄、看守所相對應(yīng)。

這一模式能夠有效解決現(xiàn)行檢察體制下存在的刑事執(zhí)行檢察級別低、信息慢、保障差等問題，缺點是刑事執(zhí)行檢察處僅僅管工作，對各個派駐檢察室的人財物，以及對刑事執(zhí)行檢察干警的晉級、晉職以及獎懲等都沒有決定權(quán)。

（四）劃片設(shè)院

就是以某種限制條件作為劃分根據(jù)，由省級檢察院直接派出檢察院，正廳局級編制，直接向片區(qū)內(nèi)監(jiān)獄和看守所派駐檢察室，級別分為副廳局、處、科級等規(guī)格，與監(jiān)獄、看守所相對應(yīng)。

劃分形式可以分為以下2種：一是按照地域和經(jīng)濟狀況設(shè)立派出檢察院。二是按照監(jiān)獄規(guī)模和布局設(shè)立派出檢察院。

（五）設(shè)立分院

由省級檢察院派出刑事執(zhí)行檢察分院，正廳局級編制，由該院直接向?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）內(nèi)的所有監(jiān)獄和看守所派駐檢察室，級別分為副廳局、處、科級等規(guī)格，與監(jiān)獄、看守所相對應(yīng)。

（六）混合設(shè)置

即設(shè)立分院后，全省監(jiān)獄均由分院統(tǒng)一派駐檢察室；地市級、縣區(qū)級檢察院相應(yīng)設(shè)立刑事執(zhí)行檢察處、刑事執(zhí)行檢察科，承擔駐所檢察和社區(qū)矯正檢察任務(wù)，派駐看守所檢察室也維持現(xiàn)有模式不變，均接受分院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)（分院承擔省院刑事執(zhí)行檢察處職能）。

三、“省統(tǒng)管”解決對策

實行檢察機關(guān)人財物“省統(tǒng)管”對于刑事執(zhí)行檢察工作具有十分深遠的意義，但是一些現(xiàn)實問題需要認真研究，并加以妥善解決。

（一）確立機構(gòu)設(shè)置原則

派出檢察院和檢察室是人民檢察院在監(jiān)管場所開展法律監(jiān)督工作的派出機構(gòu)，代表人民檢察院依法對監(jiān)獄、看守所等執(zhí)行刑罰和監(jiān)管活動實施法律監(jiān)督。是刑事執(zhí)行檢察工作的重要基礎(chǔ)，因此，這些機構(gòu)的設(shè)置，必須嚴格遵循合法性、合理性、對等性等原則。

第一，確立符合憲法法律原則。在《憲法》框架內(nèi)，修改《人民檢察院組織法》，出臺相關(guān)決定為司法改革提供法律上的依據(jù)支撐。

第二，確立監(jiān)督級別對等原則。監(jiān)獄檢察派出機構(gòu)設(shè)置的規(guī)格應(yīng)與所轄監(jiān)獄的級別相同或略高，監(jiān)獄檢察派出機構(gòu)也不應(yīng)低于處級。

第三，確立機構(gòu)統(tǒng)一派出原則。按照“省統(tǒng)管”和最高檢《意見》的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)該由地市以上的檢察院統(tǒng)一向刑事執(zhí)行派出監(jiān)督機構(gòu)。

（二）強化檢察官的作用

長期以來，刑事執(zhí)行檢察工作與其他檢察業(yè)務(wù)一樣，“采用了承辦人、部門負責人、分管檢察長(檢察長)逐級審批的制度，這種案件管理方式否定了檢察官在辦案中的主體地位，將檢察官的主體地位客體化，無法調(diào)動檢察官的主觀能動性，造成了重復(fù)勞動、效率低下、資源浪費和責任不清，甚至出現(xiàn)了冤假錯案的后果”［3］。因此，依據(jù)主辦檢察官的思路，對刑事執(zhí)行檢察工作進行分工，主辦檢察官應(yīng)當具有獨立的事務(wù)權(quán)，并直接對檢察長或主管副檢察長負責。

（三）促進派駐檢察干警交流

對派出檢察院的干警，可根據(jù)職級，確定輪換期限，實行輪換制。讓派出檢察院的干警能走出去，其他檢察院的干警能走進來，并對監(jiān)獄檢察干警的職級、經(jīng)濟待遇上實行傾斜政策，增強監(jiān)獄檢察工作的吸引力。在實行輪換制時，注重干部隊伍的相對穩(wěn)定和工作連續(xù)性，充分發(fā)揮監(jiān)獄檢察干警的積極性、創(chuàng)造性，不斷增強監(jiān)獄檢察隊伍的活力，使派出檢察院始終保持一支政治素質(zhì)好、法律知識全、監(jiān)督業(yè)務(wù)精的干部隊伍，更好地履行法律監(jiān)督職能［4］。

（四）加強監(jiān)督制約機制

1.刑事執(zhí)行派出機構(gòu)要接受人大的監(jiān)督。人大對刑事執(zhí)行檢察派出機構(gòu)的監(jiān)督可以采取三種主要形式：一是由人大組織到刑事執(zhí)行檢察派出機構(gòu)視察；二是由檢察機關(guān)邀請人大代表或聘請人大代表作為人民監(jiān)督員，到刑事執(zhí)行檢察派出機構(gòu)視察；通過直接接受檢舉、控告，對刑事執(zhí)行檢察派出機構(gòu)進行監(jiān)督。

2.刑事執(zhí)行派出機構(gòu)要接受社會的監(jiān)督。一是要加強檢務(wù)公開。在監(jiān)管場所顯著位置和派駐檢察室辦公區(qū)設(shè)置“檢務(wù)公開欄”，印發(fā)《檢務(wù)公開手冊》，依法公開派駐檢察室的工作職責、依據(jù)、程序和人員等情況，設(shè)置檢察官信箱，發(fā)放派駐檢察室聯(lián)系卡、派駐檢察官約見卡等形式，保障社會公眾知情權(quán)、參與權(quán)和表達意見權(quán)利。二是要在刑事執(zhí)行聘請檢風監(jiān)督員，對檢察干警的執(zhí)法活動實行近距離監(jiān)督。通過走出去、請進來、召開座談會等形式，廣泛征求意見，自覺接受監(jiān)督。三是要增加刑事執(zhí)行檢察工作的透明度，歡迎來自社會團體、新聞媒體，以及服刑人員和家屬的監(jiān)督。

3.刑事執(zhí)行派出機構(gòu)要接受內(nèi)部的監(jiān)督。一方面，檢察機關(guān)的紀檢監(jiān)察部門根據(jù)最高檢《意見》的規(guī)定，加強對刑事執(zhí)行檢察干警的職業(yè)道德建設(shè)和紀律作風建設(shè)的監(jiān)督。派駐檢察人員要嚴格遵守檢察紀律和廉政規(guī)定，不得接受被監(jiān)管人及其親屬的吃請和禮品、禮金，不得利用職權(quán)干預(yù)監(jiān)管單位的正常管理活動，不得在監(jiān)管單位報銷費用、領(lǐng)取補貼等。

注釋：

［1］為了解當前刑事執(zhí)行檢察工作的有關(guān)情況，課題組圍繞基本情況、監(jiān)督體制、內(nèi)容、方式、效果與關(guān)系等方面，分別設(shè)計了針對刑事執(zhí)行檢察干警、監(jiān)獄、看守所警察的問卷，按照一個監(jiān)獄、看守所隨意抽取當天在崗的若干名警察的方法，確定監(jiān)獄、看守所警察的調(diào)查對象；而刑事執(zhí)行檢察干警則當天在崗的全部參與。共獲得有效刑事執(zhí)行警察問卷966份，有效刑事執(zhí)行檢察干警問卷360份。本文除特別說明的數(shù)據(jù)外，有關(guān)數(shù)據(jù)都來自本課題問卷調(diào)查中獲取的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

［2］參見劉文著：《見證跨世紀的監(jiān)獄檢察》，珠海出版社2010年版，第440－446頁。

［3］參見鄒建華、遠桂寶：《檢察監(jiān)督制度邏輯中垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的理性回歸》，載《檢察研究》2013年第4期第20頁。

［4］參見劉文著：《見證跨世紀的監(jiān)獄檢察》，珠海出版社2010年版，第199頁。