黑龍江省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)研究

龍江發(fā)展智庫(kù)

黑龍江省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)研究

歐陽(yáng)懷東，寧逵，楊帆

構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求，是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要，是鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的需要，對(duì)于新形勢(shì)下全面深化農(nóng)村改革具有重要的全局意義。

一、我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革最新進(jìn)程

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度具有調(diào)解農(nóng)村各經(jīng)營(yíng)主體間財(cái)產(chǎn)和權(quán)利關(guān)系的作用。我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革是集體經(jīng)濟(jì)組織在堅(jiān)持農(nóng)民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產(chǎn)折股量化到人，由農(nóng)民共同共有的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民按份共有的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民變股民，按份享受集體資產(chǎn)收益。

我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革始于20世紀(jì)90年代的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),雖然起步較早，但進(jìn)展不快。進(jìn)入新世紀(jì)后,隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，山東、浙江、江蘇等多地密集提出農(nóng)村集體資產(chǎn)改革意見，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程加速，目前，全國(guó)有14個(gè)省份下發(fā)了指導(dǎo)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的文件，27個(gè)省份開展了改革試點(diǎn)，2.4萬(wàn)個(gè)村完成了改革[1]。

近幾年，各地在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方面積極探索和實(shí)踐，總結(jié)了很多寶貴經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造性地建立了多種產(chǎn)權(quán)制度改革模式，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度創(chuàng)新方面，有成都溫江農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資模式，貴州鳳岡“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”“三資轉(zhuǎn)換”模式。在農(nóng)村集體林權(quán)制度創(chuàng)新方面，有福建省集體林權(quán)制度“四權(quán)”(山林所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán))落實(shí)模式，姜堰市集體林權(quán)制度改革“均股均利”模式。在農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)股份制創(chuàng)新方面，有重慶市沙坪壩區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革模式[2]。

二、國(guó)內(nèi)外產(chǎn)權(quán)制度改革的重要啟示

(一)國(guó)內(nèi)相關(guān)研究的啟示

國(guó)內(nèi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革研究主要集中在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度內(nèi)涵與功能作用，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的方向重點(diǎn)、變化動(dòng)因與階段特征，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變遷與中國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)之間的關(guān)系等方面。比較有代表性的課題報(bào)告有北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院“土地制度改革”綜合課題組完成的《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度新一輪改革：理論與實(shí)踐》[3]。

該課題報(bào)告給我們的重要啟示是：中國(guó)產(chǎn)權(quán)改革是以公有權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、市場(chǎng)的建立，逐漸把其中的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、最后轉(zhuǎn)讓權(quán)重新界定到個(gè)人。從歷史角度看，這條道路促進(jìn)了城市資源的流動(dòng)、配置和使用，保障了資源能夠得到高效率的利用，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)富的積累奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

(二)國(guó)外相關(guān)研究的啟示

國(guó)外相關(guān)研究主要集中在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度方面?？偨Y(jié)美國(guó)、俄羅斯、印度、日本農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷規(guī)律，大致呈現(xiàn)出以下特征：第一，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷有沿著排他性方向運(yùn)動(dòng)的趨勢(shì)。第二，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)有實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的客觀發(fā)展要求。第三，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不是絕對(duì)的，必須在法律和政策范圍內(nèi)活動(dòng)。第四，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的成功，離不開一場(chǎng)必要的商業(yè)變革[4]。

三、黑龍江省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展與現(xiàn)狀

黑龍江省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，始于2011年的方正縣和阿城區(qū)國(guó)家級(jí)首批試點(diǎn)農(nóng)村土地確權(quán)登記。2012年，國(guó)家進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，北安、海倫和克山被列為第二批國(guó)家級(jí)試點(diǎn)單位。2013年底，我省又確定了訥河、樺川、慶安、五常和綏濱5個(gè)縣市開展省級(jí)試點(diǎn)。2014年，全省在抓好方正縣等5個(gè)國(guó)家級(jí)和訥河市等5個(gè)省級(jí)試點(diǎn)縣(市、區(qū))的基礎(chǔ)上，又在13個(gè)市(地)各選擇1個(gè)縣(市、區(qū))確定1個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))開展了土地確權(quán)登記試點(diǎn)工作。東寧縣申報(bào)為2014年“實(shí)施整縣推進(jìn)”國(guó)家級(jí)試點(diǎn)縣。哈爾濱市在市委、市政府的高度關(guān)注下，所轄各縣(市、區(qū))全面啟動(dòng)確權(quán)登記工作，實(shí)施整市推進(jìn)。2014年，全省試點(diǎn)縣(市、區(qū))已達(dá)到40多個(gè)。作為國(guó)家級(jí)試點(diǎn)的方正縣農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作已基本結(jié)束，把農(nóng)戶承包地塊、面積、空間位置和權(quán)屬證書全面落實(shí)到戶，已核發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證2.5萬(wàn)戶，占總戶數(shù)的90%。作為國(guó)家級(jí)試點(diǎn)的阿城區(qū)已探索出培訓(xùn)鎮(zhèn)街后備干部開展外業(yè)實(shí)測(cè)、專業(yè)公司建立數(shù)據(jù)庫(kù)和管理平臺(tái)的技術(shù)路線，有效降低了確權(quán)登記工作成本，大大提高了工作效率，現(xiàn)已完成1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，正在向其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)。作為國(guó)家級(jí)試點(diǎn)的北安、海倫和克山均已完成1個(gè)村確權(quán)登記試點(diǎn)，正在向整鄉(xiāng)試點(diǎn)推進(jìn)。作為省級(jí)試點(diǎn)的訥河、樺川、慶安、五常和綏濱5個(gè)縣(市)均已完成1個(gè)村的試點(diǎn)任務(wù)。13個(gè)市(地)的1個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))試點(diǎn)工作已全面啟動(dòng)。哈爾濱市已有180個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1 524個(gè)行政村開展了土地登記工作，分別占鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村總數(shù)的94.7%和81.9%。東寧縣在2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個(gè)村先試先行，已完成4 706畝耕地的調(diào)查摸底、四至邊界、面積實(shí)測(cè)等工作。省農(nóng)委也同步制發(fā)了《全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作操作規(guī)程》和《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作的通知》，擬定了《全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)若干問題的答復(fù)(征求意見稿)》。

四、加速推進(jìn)黑龍江省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的整體構(gòu)思

(一)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革思路與目標(biāo)

1.改革思路

在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，以“還權(quán)賦能”為核心，以股權(quán)配置、股權(quán)界定、股權(quán)流轉(zhuǎn)為突破口，進(jìn)一步明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)資源權(quán)屬明晰化、配置機(jī)制市場(chǎng)化、產(chǎn)權(quán)要素資本化、管理監(jiān)督規(guī)范化，逐步建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的集體資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高服務(wù)保障功能和管理水平，為促進(jìn)農(nóng)民增收、加快城鎮(zhèn)化步伐、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供制度保障。

2.改革目標(biāo)

構(gòu)建“歸屬明確，權(quán)責(zé)明確，保護(hù)嚴(yán)格，流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。明晰社區(qū)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)各項(xiàng)權(quán)能的歸屬，理順集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)、所屬企業(yè)、社員的關(guān)系，形成按“產(chǎn)權(quán)規(guī)則”運(yùn)行的制度規(guī)范；界定新一代社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的職能和作用，進(jìn)一步探索出適合不同條件、不同發(fā)展階段社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式，確立集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體的地位以及保護(hù)農(nóng)民利益的長(zhǎng)效機(jī)制，最終全面建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和集體資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)制。

(二)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施步驟

1.第一步：開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、林權(quán)、村集體各類資產(chǎn)、資源產(chǎn)權(quán)和其他應(yīng)該明確的產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、登記、頒(換)證工作。

2.第二步：建立完善農(nóng)村資產(chǎn)、資源產(chǎn)權(quán)規(guī)范化、制度化、長(zhǎng)效化管理監(jiān)督機(jī)制。嚴(yán)格耕地使用，建立完善保護(hù)機(jī)制；推行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“三資”(資金、資產(chǎn)、資源)委托代理，完善管理機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。

3.第三步：培育和建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)、林權(quán)的流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素市場(chǎng)化、資本化進(jìn)程，激活盤活農(nóng)村生產(chǎn)要素，促進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)、資源優(yōu)化配置和農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的進(jìn)一步完善。

五、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革重點(diǎn)任務(wù)與對(duì)策建議

1.農(nóng)村集體土地所有權(quán)改革

探索建立集體經(jīng)濟(jì)組織和集體成員共同管理集體所有土地的體制機(jī)制，處理好集體經(jīng)濟(jì)組織和集體成員之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

2.農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度改革

探索建立集體建設(shè)用地使用、調(diào)換、互換等體制機(jī)制，激活用好農(nóng)村集體建設(shè)用地。

3.農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)制度改革

開展對(duì)農(nóng)戶和村鄉(xiāng)辦企業(yè)合法建房登記造冊(cè)工作，建立健全房屋登記管理制度，核發(fā)房屋所有權(quán)證，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)房屋同證、同權(quán)。

4.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度改革。

開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，支持引導(dǎo)農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，支持土地向農(nóng)村特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)，帶動(dòng)土地利用向規(guī)模、集約、高效方向發(fā)展，做大做強(qiáng)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

5.農(nóng)村集體林權(quán)制度改革

探索建立林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)新機(jī)制，加快開展林權(quán)抵押貸款工作，大力推進(jìn)農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社建設(shè)，探索林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策和模式，全面落實(shí)林木采伐、林權(quán)流轉(zhuǎn)、森林保險(xiǎn)、投資融資、產(chǎn)業(yè)扶持等配套政策，保護(hù)林業(yè)資源，促進(jìn)林農(nóng)增收、林業(yè)增效。

6.農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革

明確管護(hù)主體，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，確保工程安全運(yùn)行和效益發(fā)揮。對(duì)農(nóng)村集體所有的庫(kù)容10萬(wàn)立方米以下的塘庫(kù)及其附屬設(shè)施，小型及其以下的引水、提水(含機(jī)電提灌站、水輪泵站)工程及其附屬設(shè)施，小水池、小水窖、小機(jī)井，小(微)型飲水安全工程和煙水配套工程等工程，可以采取拍賣、流轉(zhuǎn)等方式，明晰所有權(quán)，明確水權(quán)和土地使用權(quán)，并進(jìn)行確權(quán)和頒證。

7.農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)股份制改革

在堅(jiān)持集體資產(chǎn)歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員“共同所有”的前提下，嚴(yán)格按照制定方案、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)界定、股權(quán)管理、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、收益分配、監(jiān)督管理的程序，實(shí)現(xiàn)向集體經(jīng)濟(jì)組織成員“按份共有”。[5]

(二)對(duì)策建議

1.明確集體經(jīng)濟(jì)組織功能定位

創(chuàng)建一種既保持社區(qū)集體資產(chǎn)統(tǒng)一完整、按份占有，又使社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織與每個(gè)社區(qū)成員具有“看得見，摸得著”利益紐帶關(guān)系的產(chǎn)權(quán)制度，建立起能夠真正體現(xiàn)社區(qū)成員意志的決策機(jī)制，社員參與的民主監(jiān)督機(jī)制和能人有權(quán)有責(zé)的執(zhí)行管理機(jī)制[6]。

2.確立集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位

創(chuàng)造條件，抓住時(shí)機(jī)，及早給農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織(包括專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、股份合作制企業(yè)等)以合作社法人地位。

3.加強(qiáng)對(duì)集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督和管理

建議在民主理財(cái)小組的基礎(chǔ)上吸收其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員，按照民主程序組建集體資產(chǎn)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)管理監(jiān)督，確保集體資產(chǎn)的保值增值。盡快制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)改革意見，指導(dǎo)各地的改革實(shí)踐。

4.協(xié)調(diào)公共利益與農(nóng)民個(gè)人利益的關(guān)系

可將一定比例的股份分紅界定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員最基本的社會(huì)保障，既解決超過(guò)國(guó)家規(guī)定勞動(dòng)年限的集體經(jīng)濟(jì)組織務(wù)農(nóng)退休成員的社會(huì)養(yǎng)老問題，也有利于解決已經(jīng)轉(zhuǎn)居、轉(zhuǎn)工的原集體經(jīng)濟(jì)組織成員退休后退休費(fèi)偏低的保障問題，同時(shí)也照顧到自謀職業(yè)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本生活保障[7]。

5.構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)

成立市、縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村設(shè)立流轉(zhuǎn)服務(wù)站，配備流轉(zhuǎn)信息員，初步建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。將農(nóng)村土地、房屋、農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)、增減掛鉤項(xiàng)目指標(biāo)等9類產(chǎn)權(quán)納入交易范圍。搭建起社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村、農(nóng)村資源向資本轉(zhuǎn)變的制度性平臺(tái)，逐步形成城鄉(xiāng)一體、開放規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

積極探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化、集體資產(chǎn)股份化、農(nóng)村資源資本化“三化”模式，多渠道增加農(nóng)民收入。推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化，由農(nóng)民自愿以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股成立合作社，合作社統(tǒng)一對(duì)外流轉(zhuǎn)土地，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)[8]。

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(本文系2014年黑龍江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)研究課題(20140107)研究成果。作者歐陽(yáng)懷東系黑龍江省經(jīng)濟(jì)研究所研究員)

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