高職院校隸屬關(guān)系的政策梳理與辦學(xué)影響分析

□湯敏騫

高職院校隸屬關(guān)系的政策梳理與辦學(xué)影響分析

□湯敏騫

高職院校與主管部門的行政隸屬關(guān)系決定著高職院校與其舉辦主體、投資主體和管理主體之間的關(guān)系。法律對(duì)高職院校舉辦主體的規(guī)定為高職院校隸屬關(guān)系的形成提供合法性，政策對(duì)高職院校和舉辦主體的規(guī)范為高職院校的隸屬關(guān)系提供合規(guī)性。不同的隸屬關(guān)系具有各自的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，使高職院校辦學(xué)呈現(xiàn)不同的體制特色。高職院校隸屬關(guān)系總體顯現(xiàn)“條塊分割”的格局特征，對(duì)高等職業(yè)教育的公平與效率產(chǎn)生重要影響。

高職院校；隸屬關(guān)系；條塊分割；教育公平；教育效率

在我國(guó)的行政體系中，公辦高職院校設(shè)立時(shí)和設(shè)立后都有明確的上級(jí)行政主管部門，主管部門與高職院校的關(guān)系是國(guó)家行政體制內(nèi)上級(jí)與下級(jí)的行政隸屬關(guān)系（以下均稱隸屬關(guān)系）。隸屬關(guān)系是決定高職院校與其舉辦主體、投資主體、管理主體之間的關(guān)系，直接影響高職院校的辦學(xué)自主權(quán)、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源、發(fā)展定位和管理權(quán)責(zé)等，最終影響高職院校的綜合辦學(xué)水平和教育質(zhì)量。因此，研究高職院校的隸屬關(guān)系，追溯高職院校隸屬關(guān)系的形成過程，解決影響高職教育持續(xù)快速健康發(fā)展的體制問題，實(shí)屬必要。

一、高職院校隸屬關(guān)系的依據(jù)：法律與政策

（一）國(guó)家制定的有關(guān)高等職業(yè)教育的法律均強(qiáng)調(diào)政府、行業(yè)、企業(yè)等高職院校舉辦主體的作用，為高職院校隸屬關(guān)系的形成提供合法性

1995年9月施行的《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定，高等教育由國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市政府管理，國(guó)務(wù)院教育行政部門主管全國(guó)教育工作，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作，縣級(jí)以上各級(jí)政府其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的教育工作；各級(jí)政府、有關(guān)行政部門以及企業(yè)事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)發(fā)展職業(yè)學(xué)校教育，企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體等舉辦的學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由舉辦者負(fù)責(zé)籌措。該法對(duì)中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）和縣四級(jí)政府及其所屬教育行政部門、其他有關(guān)行政部門舉辦和管理教育的職責(zé)提出法律要求，并明確規(guī)定職業(yè)教育由各級(jí)政府、有關(guān)行政部門以及企業(yè)事業(yè)組織舉辦，打開高等職業(yè)教育隸屬關(guān)系的濫觴。

1996年9月施行的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院教育行政部門負(fù)責(zé)職業(yè)教育工作的統(tǒng)籌管理，國(guó)務(wù)院教育行政部門、勞動(dòng)行政部門和其他有關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)分別負(fù)責(zé)有關(guān)的職業(yè)教育工作，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域職業(yè)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)；縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)舉辦發(fā)揮骨干和示范作用的職業(yè)學(xué)校，政府主管部門、行業(yè)組織和企業(yè)應(yīng)舉辦或者聯(lián)合舉辦職業(yè)學(xué)校。國(guó)家教委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、勞動(dòng)部1998年3 月16日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)＜關(guān)于實(shí)施〈職業(yè)教育法〉加快發(fā)展職業(yè)教育的若干意見＞的通知》（教職［1998］2號(hào)）強(qiáng)調(diào)推進(jìn)辦學(xué)體制和管理體制改革，加強(qiáng)部門分工協(xié)作，落實(shí)縣級(jí)以上地方各級(jí)政府、行業(yè)主管部門、行業(yè)組織、企業(yè)及社會(huì)各方面興辦職業(yè)教育的職責(zé)和義務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)職業(yè)教育法》和上述三部委發(fā)布的相關(guān)文件對(duì)國(guó)務(wù)院及各相關(guān)部門、縣級(jí)以上地方政府的職業(yè)教育管理權(quán)限和縣級(jí)以上地方政府、行業(yè)主管部門和行業(yè)組織、企業(yè)的職業(yè)院校舉辦主體地位作出了明確規(guī)定，明確規(guī)定高等職業(yè)教育和舉辦主體的隸屬關(guān)系。

1999年1月施行的《中華人民共和國(guó)高等教育法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)高等教育事業(yè)，國(guó)務(wù)院教育行政部門主管全國(guó)高等教育工作，國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的高等教育工作，省、自治區(qū)、直轄市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)。該法就我國(guó)中央和省級(jí)政府的高等教育管理權(quán)限劃分適用于高等職業(yè)教育。

（二）國(guó)家歷次發(fā)布的有關(guān)高等職業(yè)教育的政策文件都明確政府、行業(yè)、企業(yè)等高職院校和舉辦主體的規(guī)范，為高職院校的隸屬關(guān)系提供合規(guī)性

政務(wù)院1950年7月28日公布的《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》，規(guī)定全國(guó)高等學(xué)校以中央教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為原則，各大行政區(qū)內(nèi)高校暫由中央教育部委托各大行政區(qū)教育部直接領(lǐng)導(dǎo)，視條件有計(jì)劃有步驟地收歸中央教育部直接領(lǐng)導(dǎo)，我國(guó)自此形成中央集權(quán)的教育管理體制。政務(wù)院1953年5 月29日公布的《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于修訂高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》，要求中央政府的其他部門與高等教育部（1952年底設(shè)立）分工負(fù)責(zé)直接管理全國(guó)高校，中央有關(guān)業(yè)務(wù)部門可委托大區(qū)行政委員會(huì)或者?。ㄊ小⒚褡遄灾螀^(qū)）政府管理某些高等學(xué)校。這一決定為省級(jí)政府的高校管理權(quán)限提供最初的政策依據(jù)。

中共中央、國(guó)務(wù)院1958年9月19日發(fā)布的《關(guān)于教育工作的指示》，要求少數(shù)由中央各業(yè)務(wù)部門管理的學(xué)校下放給所屬企業(yè)直接管理，中央企業(yè)從此獲得授權(quán)成為學(xué)校的管理主體。

中共中央、國(guó)務(wù)院1963年5月21日發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的決定（試行草案）》，提出在中共中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，中央教育部、中央各業(yè)務(wù)部門和省、市、自治區(qū)分工管理高等學(xué)校，省、市、自治區(qū)高教（教育）廳、局直接管理一部分高等學(xué)校，各省、市、自治區(qū)有關(guān)業(yè)務(wù)廳、局協(xié)同高教（教育）廳、局分工管理與本部門業(yè)務(wù)有關(guān)的高等學(xué)校并接受中央有關(guān)業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。規(guī)定我國(guó)高等教育整體實(shí)行中央部門、各地方省級(jí)政府“條塊結(jié)合”的管理體制，省域則實(shí)行“條條”為主的高校管理模式。高校與政府之間就此形成 “條塊分割”的隸屬關(guān)系（“條”指中央政府各部門，“塊”指各地方省級(jí)政府）。

國(guó)務(wù)院1986年3月12日發(fā)布的《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》（國(guó)發(fā)［1986］32號(hào)），規(guī)定國(guó)家教育委員會(huì)（現(xiàn)教育部）、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市政府的高等教育管理職責(zé)，這是現(xiàn)今有效的我國(guó)形成高職院校隸屬關(guān)系問題的主要政策依據(jù)。

國(guó)務(wù)院1986年12月16日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)布＜普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例＞的通知》（國(guó)發(fā)［1986］108號(hào)），規(guī)定高等職業(yè)學(xué)校屬于普通高等學(xué)校，高等職業(yè)學(xué)校主要培養(yǎng)高等專科層次的專門人才。此處對(duì)高等職業(yè)學(xué)校辦學(xué)層次的限制性規(guī)定使高等職業(yè)教育在2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國(guó)發(fā)［2014］19號(hào)）出臺(tái)之前的長(zhǎng)達(dá)28年的時(shí)間里成為以專科為最高層次的“斷頭”教育。

國(guó)務(wù)院1983年4月28日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部、國(guó)家計(jì)委關(guān)于加速發(fā)展高等教育的報(bào)告的通知》（國(guó)發(fā)［1983］76號(hào)），提倡大城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的中等城市和大企業(yè)舉辦高等?？茖W(xué)校和短期職業(yè)大學(xué)。這是我國(guó)政府首次提出除中央、省以下的行政層級(jí)單位舉辦高職院校。中共中央1985 年5月27日發(fā)布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（中發(fā)［1985］12號(hào)）提出大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，積極發(fā)展高等職業(yè)技術(shù)院校；實(shí)行中央、省（自治區(qū)、直轄市）、中心城市三級(jí)辦學(xué)的體制。這是我國(guó)正式提出中心城市政府辦學(xué)體制。國(guó)務(wù)院1991年10月17日發(fā)布的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》（國(guó)發(fā) ［1991］55號(hào)）明確提出：發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的主要責(zé)任在地方，關(guān)鍵在市、縣。國(guó)務(wù)院2002年8月24日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（國(guó)發(fā)［2002］16號(hào)）提出：強(qiáng)化市（地）級(jí)政府統(tǒng)籌職業(yè)教育發(fā)展責(zé)任，市（地）可舉辦綜合性、社區(qū)性的職業(yè)技術(shù)學(xué)院，大型企業(yè)可舉辦職業(yè)技術(shù)學(xué)院。該文件對(duì)中央和地方各級(jí)政府、行業(yè)企業(yè)等職業(yè)教育管理者、舉辦者的職責(zé)、方向提出了全面和清晰的界定。中共中央、國(guó)務(wù)院1999年6月13日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》（中發(fā)［1999］9號(hào)）提出：要大力發(fā)展高等職業(yè)教育，國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)政府發(fā)展高等職業(yè)教育，舉辦綜合性、社區(qū)性的職業(yè)技術(shù)學(xué)院（或職業(yè)學(xué)院）。教育部等七部門2004年9月14日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育工作的若干意見》（教職成［2004］12號(hào)）提出：強(qiáng)化市（地）政府統(tǒng)籌職業(yè)教育的作用，各級(jí)政府要辦好公辦職業(yè)院校，行業(yè)企業(yè)要繼續(xù)辦好職業(yè)學(xué)校，每個(gè)市（地）原則上要重點(diǎn)辦好一所高等職業(yè)技術(shù)院校。

國(guó)務(wù)院1994年7月3日頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于＜中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要＞的實(shí)施意見》（國(guó)發(fā)［1994］39號(hào)）指出：職業(yè)學(xué)校辦學(xué)以社會(huì)各界為主，普通高校以政府辦學(xué)為主；逐步實(shí)行中央和省、自治區(qū)、直轄市兩級(jí)管理，以省級(jí)政府為主的體制，爭(zhēng)取形成以省級(jí)政府辦學(xué)與管理為主的條塊結(jié)合的新體制框架。國(guó)務(wù)院辦公廳1995年7月19日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家教委關(guān)于深化高等教育體制改革若干意見的通知》（國(guó)辦發(fā)［1995］43號(hào)）要求逐步把中央部門學(xué)校轉(zhuǎn)由?。▍^(qū)、市）政府管理或與地方政府共建共管，變條塊分割為條塊有機(jī)結(jié)合。這份文件首次提及省域范圍內(nèi)高等教育管理體制改革問題。國(guó)務(wù)院1998年7月1日發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整撤并部門所屬學(xué)校管理體制的決定》（國(guó)發(fā)［1998］21號(hào)）、國(guó)務(wù)院辦公廳1999年3月16日印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于調(diào)整五個(gè)軍工總公司所屬學(xué)校管理體制實(shí)施意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕24號(hào)）、國(guó)務(wù)院1999年12月22日發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整國(guó)務(wù)院部門（單位）所屬學(xué)校管理體制和布局結(jié)構(gòu)的決定》（國(guó)發(fā)［1999］26號(hào)）部署調(diào)整中央部委高校管理體制，除教育部及少數(shù)部門和單位繼續(xù)管理學(xué)校外，其他部門和單位不再直接管理學(xué)校。

中共中央、國(guó)務(wù)院1993年2月13日印發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（中發(fā) ［1993］3號(hào)）強(qiáng)調(diào)：職業(yè)技術(shù)教育和成人教育主要依靠行業(yè)、企業(yè)、事業(yè)單位辦學(xué)和社會(huì)各方面聯(lián)合辦學(xué)。教育部、國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、勞動(dòng)和社會(huì)保障部2002年12 月2日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)、企業(yè)在職業(yè)教育和培訓(xùn)中作用的意見》，指出國(guó)務(wù)院和省、市（地）三級(jí)行業(yè)主管部門要辦好職業(yè)學(xué)校，培養(yǎng)行業(yè)和企業(yè)實(shí)用人才。教育部2011年6月23日下發(fā)的《教育部關(guān)于充分發(fā)揮行業(yè)指導(dǎo)作用推進(jìn)職業(yè)教育改革發(fā)展的意見》（教職成［2011］6號(hào)）提出支持行業(yè)舉辦職業(yè)教育。

國(guó)務(wù)院2005年10月28日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（國(guó)發(fā)［2005］35號(hào)）提出，發(fā)揮公辦職業(yè)學(xué)校在職業(yè)教育中的主力軍作用，探索以公有制為主導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)明晰、多種所有制并存的辦學(xué)體制。國(guó)務(wù)院2014年5月2日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國(guó)發(fā)［2014］19號(hào)）提出，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌和部門協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)，發(fā)揮企業(yè)重要辦學(xué)主體作用。該文件在現(xiàn)代職業(yè)教育總體的“目標(biāo)任務(wù)”要求中敘及高等職業(yè)教育發(fā)展目標(biāo)時(shí)，使用高等職業(yè)教育概念作為職業(yè)教育在高等層次的名稱，表述為“高等職業(yè)教育規(guī)模占高等教育的一半以上”，并對(duì)概念做了層次區(qū)分，將高等職業(yè)教育細(xì)化為專科層次職業(yè)教育和本科層次職業(yè)教育，分別提出了各層次的發(fā)展目標(biāo)；在“加快構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系”部分?jǐn)⒓案叩嚷殬I(yè)教育發(fā)展要求時(shí)表述為“創(chuàng)新發(fā)展高等職業(yè)教育”，將高等職業(yè)教育分為?？聘叩嚷殬I(yè)院校、本科層次職業(yè)教育以及研究生培養(yǎng)三個(gè)層次，分別規(guī)定各層次的服務(wù)面向和培養(yǎng)方式，完整定義職業(yè)教育的層次結(jié)構(gòu)。該文件以上這些表述通過明確規(guī)定職業(yè)教育的等級(jí)和層次內(nèi)涵——職業(yè)教育包括中等職業(yè)教育和高等職業(yè)教育兩個(gè)等級(jí)，高等職業(yè)教育分為專科層次、本科層次和研究生培養(yǎng)三個(gè)層次，突破既往高等職業(yè)教育僅限于?？茖哟蔚恼摺胺h”。

二、高職院校隸屬關(guān)系的職能：辦學(xué)狀況

省級(jí)教育行政部門舉辦的省屬高職院校，因由教育行政部門直接領(lǐng)導(dǎo)，多能全面貫徹執(zhí)行國(guó)家和省教育政策，優(yōu)先享受國(guó)家和省政策支持，省級(jí)財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)投入保障有力，在省域高職院校中發(fā)揮示范作用，但接受行業(yè)指導(dǎo)和與企業(yè)聯(lián)系不盡緊密，校企合作與工學(xué)結(jié)合需要進(jìn)一步深化。

省級(jí)非教育部門舉辦的行業(yè)高職院校的干部管理和財(cái)政撥款等由主管的省級(jí)行業(yè)部門管理，教育教學(xué)業(yè)務(wù)則由省級(jí)教育行政部門分管。行業(yè)高職院校辦學(xué)具有鮮明的行業(yè)特色，既有開展校企合作、工學(xué)結(jié)合的優(yōu)勢(shì)，也有受非教育因素干預(yù)多而模糊教學(xué)地位等劣勢(shì)。

地市級(jí)政府舉辦的市屬高職院校教育教學(xué)業(yè)務(wù)接受省級(jí)教育行政部門指導(dǎo)。囿于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡和對(duì)高等職業(yè)教育對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所發(fā)揮作用的認(rèn)識(shí)水平不同，不同地市級(jí)政府舉辦的市屬高職院校之間財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入差異巨大。地市級(jí)政府還嚴(yán)格控制著市屬高職院校的機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部管理、教師編制和其他高職院校內(nèi)部事務(wù)，高職院校的辦學(xué)自主權(quán)受到嚴(yán)重削弱。

大型國(guó)有企業(yè)（集團(tuán)）舉辦的企業(yè)高職院校干部管理、資產(chǎn)管理等由主管的大型國(guó)有企業(yè)管理，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源為政府財(cái)政撥款或者主管的大型國(guó)有企業(yè)撥款，教育教學(xué)業(yè)務(wù)則由省級(jí)教育行政部門分管。企業(yè)高職院校辦學(xué)具有開展校企合作、工學(xué)結(jié)合的天然優(yōu)勢(shì)，也有辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不穩(wěn)定等劣勢(shì)。

據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，2009年全國(guó)獨(dú)立設(shè)置的高職院校共有1215所，其中不同隸屬關(guān)系的高職院校舉辦情況分別為：省級(jí)政府、地市級(jí)政府和行業(yè)企業(yè)舉辦合稱為公辦，其中省級(jí)政府舉辦367所，占比30.4%，地市級(jí)政府舉辦399所，占比33.1%，行業(yè)企業(yè)舉辦155所，占比12.8%；民辦286所，占比23.7%［1］。另據(jù)交通運(yùn)輸部統(tǒng)計(jì)，交通運(yùn)輸廳（委）5所隸屬交通大型企業(yè)，合計(jì)占比79%，7所隸屬地方教育部門，占比21%［2］。有研究綜合分析教育部等機(jī)構(gòu)公布的2005-2010年全國(guó)高等教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)指出，高等職業(yè)教育的舉辦者中31.29%是地方教育部門，68.71%是地方非教育部門［3］。國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金教育學(xué)重點(diǎn)課題 “《職業(yè)教育法》修訂的實(shí)證研究”研究人員對(duì)全國(guó)30個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的120所高職院校書記和校長(zhǎng)進(jìn)行為期一個(gè)月的調(diào)研，收集的近200條書面建議中關(guān)于管理體制方面的建議約占30%，調(diào)研對(duì)象一致認(rèn)為 “管理體制是高等職業(yè)教育面臨的最大體制性障礙，高職院校的發(fā)展必須突破管理體制障礙”［4］。以上數(shù)據(jù)和調(diào)研表明，我國(guó)高職院校隸屬關(guān)系已經(jīng)形成“條塊分割”的局面，高等職業(yè)教育管理體制上的“條塊分割”嚴(yán)重阻礙政府與高職院校形成良性關(guān)系。

三、高職院校隸屬關(guān)系的特征：“條塊分割”

1996年頒布的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》規(guī)定我國(guó)高等職業(yè)教育實(shí)行“條塊結(jié)合，以塊為主”的三級(jí)多元管理體制，將對(duì)高等職業(yè)教育進(jìn)行管理的政府部門分布在中央、省、地（市）三個(gè)行政層級(jí)，以行政隸屬關(guān)系為主線，各級(jí)政府都設(shè)置教育行政部門、人力資源和社會(huì)保障部門以及部分行業(yè)部門三種機(jī)構(gòu)參與高職教育管理，其中教育行政部門負(fù)責(zé)綜合管理高職教育和直接管理部分高職院校，人力資源和社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)綜合管理職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定①，行業(yè)部門負(fù)責(zé)管理與其業(yè)務(wù)相關(guān)的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定以及直接管理自辦的高職院校。高職院校的舉辦主體則包括各級(jí)教育行政部門、人力資源和社會(huì)保障部門以及部分行業(yè)部門、地市級(jí)政府、大型國(guó)有企業(yè)（集團(tuán)）等，舉辦主體的行政層級(jí)決定高職院校的行政層級(jí)，高職院校因其隸屬關(guān)系不同而被劃入省屬高職院校、市屬高職院校，政府辦高職院校、企業(yè)辦高職院校，中央企業(yè)辦高職院校以及省屬企業(yè)辦高職院校等分類體系之中。

目前高等職業(yè)教育發(fā)展的體制性特征集中表現(xiàn)為“條塊分割”，本質(zhì)是管理權(quán)力的部門分割、管理部門的職能分割。一方面，“條塊分割”的高等職業(yè)教育管理體制通過省級(jí)教育行政部門、其他業(yè)務(wù)部門和地方政府分割履行各自的職能，從不同政策領(lǐng)域發(fā)力，分工合作，齊抓共管，對(duì)高職院校的發(fā)展產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用，推進(jìn)各種隸屬關(guān)系的高職院校持續(xù)發(fā)展。另一方面，“條塊分割”的高等職業(yè)教育管理體制在運(yùn)行中，各管理部門出臺(tái)相關(guān)政策難以跳出部門視野，多從各自職能出發(fā)，“大職教觀”的理念缺乏行政組織的現(xiàn)實(shí)架構(gòu)支撐，實(shí)踐中出現(xiàn)學(xué)歷證書教育和職業(yè)資格證書教育難以溝通、按照隸屬關(guān)系分配政府財(cái)政撥款等制度“瓶頸”，使高職院校的發(fā)展難以順暢協(xié)調(diào)?？梢?，高職院?！皸l塊分割”的隸屬關(guān)系格局已成為影響高職院校辦學(xué)的重要因素。

四、高職院校隸屬關(guān)系的影響：公平與效率

高職院校“條塊分割”的隸屬關(guān)系格局對(duì)高職院校的辦學(xué)影響可從高等職業(yè)教育公平與高等職業(yè)教育效率視角進(jìn)行考察。

高等職業(yè)教育公平從層次上分為起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平。本文所研究的高等職業(yè)教育公平主要是指高職院校在教育資源配置上達(dá)到辦學(xué)能力和辦學(xué)條件公平，屬于過程公平。高等職業(yè)教育公平從方向上分為橫向公平和縱向公平。橫向公平是對(duì)相同能力的人給予相同的對(duì)待［5］。高等職業(yè)教育的橫向公平是指相對(duì)于普通本科高校及其它高等教育層次而言，高職院校因辦學(xué)能力、辦學(xué)條件相當(dāng)，大致處在相同或者相近的發(fā)展水平，應(yīng)平等地享有政府支持，政府應(yīng)給予同等的保障性經(jīng)費(fèi)投入和政策對(duì)待。縱向公平是對(duì)不同能力的人給予不同對(duì)待［6］。高等職業(yè)教育的縱向公平是對(duì)具有不同辦學(xué)能力、辦學(xué)條件的高職院校，政府給予不同的經(jīng)費(fèi)投入和政策支持，對(duì)經(jīng)濟(jì)后進(jìn)地區(qū)政府舉辦的薄弱高職院校除所屬地市級(jí)財(cái)政部門按要求撥付保障性經(jīng)費(fèi)投入以外，省級(jí)政府可設(shè)立扶持性經(jīng)費(fèi)投入予以專項(xiàng)支持，使其達(dá)到與優(yōu)勢(shì)高職院校同等或者接近同等的發(fā)展能力。

高等職業(yè)教育效率是指高等職業(yè)教育投入與產(chǎn)出之比率，分為外部效率和內(nèi)部效率。高等職業(yè)教育外部效率是指高等職業(yè)教育系統(tǒng)消耗的社會(huì)資源與高等職業(yè)教育產(chǎn)出之比率，反映高等職業(yè)教育對(duì)技術(shù)技能人才市場(chǎng)的滿足情況和對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用。高等職業(yè)教育內(nèi)部效率是指高等職業(yè)教育組織內(nèi)部配置的辦學(xué)資源與組織產(chǎn)出之比率，目的是從配置到某個(gè)機(jī)構(gòu)（如學(xué)?；蛘甙嗉?jí)）的資源中獲得最大利益［7］，衡量的是辦學(xué)資源的使用效率。本文所研究的高等職業(yè)教育效率主要是指高等職業(yè)教育內(nèi)部效率，以個(gè)體的高職院校為分析單位，研究高職院校內(nèi)部的人力、財(cái)力、物力資源投入與高職院校直接產(chǎn)出的比例關(guān)系。綜合張少輝（2010）［8］、秦澄（2011）［9］、陳云和黃煥宗（2011）［10］等學(xué)者的研究，本文采用高職院校的教職工數(shù)和專任教師人數(shù)（人力）、生均財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入（財(cái)力）、生均設(shè)備（生均紙質(zhì)圖書冊(cè)數(shù)、生均教學(xué)儀器設(shè)備值等物力）等作為測(cè)度高等職業(yè)教育投入的指標(biāo)，采用在校生數(shù)（反映人才培養(yǎng)成果）、畢業(yè)生年度就業(yè)率（反映人才培養(yǎng)水平）、年度省級(jí)以上科研基金項(xiàng)目（反映科學(xué)研究能力）、獲得全國(guó)職業(yè)院校技能大賽獎(jiǎng)勵(lì)和質(zhì)量工程項(xiàng)目（精品課程、教學(xué)團(tuán)隊(duì)等反映人才培養(yǎng)質(zhì)量）等作為測(cè)度高等職業(yè)教育產(chǎn)出的指標(biāo)，對(duì)省域高職院校的內(nèi)部效率進(jìn)行測(cè)度和比較，發(fā)現(xiàn)省域高職院校內(nèi)部效率的一般趨勢(shì)并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

通過以上研究，我們獲得以下兩點(diǎn)啟示。

一是對(duì)促進(jìn)高等職業(yè)教育公平的啟示。高職院校因主要面向區(qū)域、產(chǎn)業(yè)，根據(jù)區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要培養(yǎng)人才，故而拋開我國(guó)省域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)實(shí)情況，單就同一省域內(nèi)部而言，針對(duì)不同隸屬關(guān)系的高職院校因主管部門不同而形成不同辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源，因高職院校獲得的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入不同的實(shí)際狀況，高職院校的統(tǒng)籌管理部門——省級(jí)政府應(yīng)制定切合高等職業(yè)教育發(fā)展需要和實(shí)際可行的高職院校生均經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)，核算撥付高職院校保障性經(jīng)費(fèi)投入，要求財(cái)政部門、高職院校的主管部門切實(shí)執(zhí)行并進(jìn)行檢查考核，以保障高職院校之間的橫向公平。另一方面，省級(jí)政府應(yīng)根據(jù)不同隸屬關(guān)系的高職院校之間辦學(xué)經(jīng)費(fèi)存在差距的實(shí)際情況，從提升和保持省域高職院校具有同等辦學(xué)能力，使高職院校培養(yǎng)人才的數(shù)量和質(zhì)量能夠滿足區(qū)域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的目標(biāo)出發(fā)，制定差異性辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入政策，祛弱保強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)高職院校之間的縱向公平。

二是對(duì)提升高等職業(yè)教育效率的啟示。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明：高投入一般能帶來高產(chǎn)出。管理學(xué)的研究顯示：同樣的投入可能導(dǎo)致低效率、無效率甚至負(fù)效率等。首先，本文前述學(xué)者的相關(guān)研究表明，能在高等職業(yè)教育發(fā)展中，獲得較高教育資源投入的國(guó)家級(jí)、省級(jí)示范性高職院校具有相對(duì)較高的人才培養(yǎng)效果、科研產(chǎn)出和社會(huì)服務(wù)成果，辦學(xué)條件較差的高職院校則產(chǎn)出也較少。其次，高職院校存在教育資源無效損耗現(xiàn)象，即同樣的教育資源投入并未形成相應(yīng)的產(chǎn)出，應(yīng)理解為教育資源在使用過程中低效或者無效浪費(fèi)。教育部統(tǒng)計(jì)表明：全國(guó)高職院校教學(xué)儀器設(shè)備20%以上閑置，部分昂貴的設(shè)備利用率不到15%。再次，政府對(duì)高職院校的財(cái)政投入總量嚴(yán)重不足，表現(xiàn)之一是高職教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)占高等教育經(jīng)費(fèi)總額的比例過少；二是高職教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)與本科教育經(jīng)費(fèi)相比畸低；三是高職教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)與發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)形成極大反差［11］［12］。如此投入水平勢(shì)必減少高職院校的教育產(chǎn)出，從總體上抑制以至于降低高職院校的內(nèi)部效率，難以保障高職院校教育質(zhì)量。高等職業(yè)教育作為主要面向社會(huì)中低收入階層家庭子女，直接為區(qū)域、產(chǎn)業(yè)提供技術(shù)技能人才的教育類型，具有較強(qiáng)的公益性，政府應(yīng)加大財(cái)政投入力度，支持高職院校實(shí)施“高等性”教育，提高高職院校對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率。高職院校的主管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)高職院校資源利用情況的檢查，建立高職院校資源使用監(jiān)督考核機(jī)制，高職院校自身應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部管理，采取措施消滅設(shè)備閑置率，提高資源使用效率，使高職院校達(dá)到較高的內(nèi)部效率，綜合提升辦學(xué)能力。

注釋：

①根據(jù)教育部等六部門2014年6月16日印發(fā)的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃 （2014-2020年）》（教發(fā)［2014］6號(hào)）所作的“根據(jù)高等學(xué)校設(shè)置制度規(guī)定，將符合條件的技師學(xué)院納入高等學(xué)校序列”的規(guī)定，人力資源和社會(huì)保障部門直接管理的部分技師學(xué)院將被視為高等職業(yè)教育性質(zhì)的高等學(xué)校，納入現(xiàn)代職業(yè)教育體系。

［1］教育部．獨(dú)立設(shè)置的高職院校由1999年的474所增加至2009年的1215所［J］．職業(yè)技術(shù)教育，2010（36）：20．

［2］張延華．充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì) 促進(jìn)交通高職教育發(fā)展［J］．中國(guó)高等教育，2010（21）：49．

［3］李運(yùn)萍．高等職業(yè)教育資源配置狀況及其發(fā)展對(duì)策［J］．職業(yè)技術(shù)教育，2012（31）：44-49．

［4］佛朝暉，邢暉．轉(zhuǎn)型期高職院校發(fā)展的政策期待——基于對(duì)120名高職院校書記、校長(zhǎng)的調(diào)研分析［J］．職業(yè)技術(shù)教育，2013（1）：16-19．

［5］［6］［7］［美］理查德.A.金，等．教育財(cái)政——效率、公平與績(jī)效（第三版）［M］．曹淑江，等譯．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010：64，293，334．

［8］張少輝．基于DEA的山東省高等職業(yè)教育發(fā)展效率評(píng)價(jià)研究［J］．中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育，2010（34）：67-71．

［9］秦澄．高等職業(yè)教育投入產(chǎn)出因素的主成分研究——基于江蘇省高等職業(yè)院校的數(shù)據(jù)分析［J］．會(huì)計(jì)之友，2011（6上）：95-100．

［10］陳云，黃煥宗．基于DEA方法的高職院校效率評(píng)價(jià)研究——以福建省示范性高職院校為樣本［J］．宿州學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（11）：76-80．

［11］韓永強(qiáng)．職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入及其國(guó)際比較［J］．職業(yè)技術(shù)教育，2014（28）：48-54.

［12］李建忠，孫誠(chéng)．歐美職業(yè)教育投入模式及對(duì)我國(guó)的啟示［J］．中國(guó)高教研究，2014（8）：96-101．

責(zé)任編輯宋慶梅

湯敏騫（1969-），男，華中科技大學(xué)博士生，河南職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，研究方向?yàn)楦叩嚷殬I(yè)教育管理。

2014年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究專項(xiàng)任務(wù)項(xiàng)目（工程科技人才培養(yǎng)研究）一般項(xiàng)目“高職院校舉辦體制改革研究——以河南省高職院校為例”（編號(hào)：14JDGC007），主持人：袁偉。

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1001-7518（2015）07-0052-05