年末財政集中撥款成因及對策分析

陳翠梅

中圖分類號：F810.2 文獻標識碼：A

摘要：近年來，隨著地方財政收入的逐年增長，地方政府充分發(fā)揮財政杠桿的作用，財政撥款也隨之“水漲船高”。本文以國庫統(tǒng)計分析收支數(shù)據(jù)為基礎，通過分析近年來山西省部分地市的財政撥款規(guī)律，結合我國預算編制和執(zhí)行機制的設計，探討年末集中撥款這一現(xiàn)象的成因，對如何強化地方預算管理，合理匹配財政收支，提高財政資金運用效率做了初步探討。

關鍵詞：財政資金；集中撥款；預算

財政撥款是政府經(jīng)濟職能的集中體現(xiàn)，是政府存在的經(jīng)濟基礎，其規(guī)模和內容反映著政府活動的規(guī)模和范圍，也反映著財政在經(jīng)濟和社會生活中的地位和作用。為分析近年來的財政撥款規(guī)律，探討年末集中撥款的原因，本文以山西省朔州市、臨汾市、晉城市、運城市為代表，整理了國庫支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)（以國庫支出數(shù)據(jù)為準），通過編制分析圖表，對如何強化地方財政預算管理，合理匹配財政收支，提高資金運用效率，做了初步探討。

一、近年來地方財政撥款現(xiàn)狀

（一）地方財政撥款呈季節(jié)性波動特點。以山西省朔州市為例，圖1為2011-2013年間朔州市逐月?lián)芸钋闆r圖表。從該圖表可以看出，2011-2013年連續(xù)三個年度，財政預算撥款的走勢，均呈現(xiàn)明顯的季節(jié)性波動特點，季度初月財政撥款增長平穩(wěn)，而到季度末月，則規(guī)模大、峰值高，財政撥款達到本季度最高點；同時，第四季度撥款規(guī)模要大于前三季度的平均數(shù)，即每季季末為撥款最高點，四季度12月份則到達全年頂峰，縱觀全年逐月?lián)芸顢?shù)據(jù)，12月份為全年撥款最高的月份。

圖1 山西省朔州市2011-2013年間逐月?lián)芸钋闆r

（二）12月份為全年財政撥款占比最大月份。以山西省臨汾市為例，采集2009至2013年12月份國庫統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從表1看出，該市12月份一般預算撥款和撥款合計數(shù)占全年撥款數(shù)據(jù)近三分之一，最低也占到近五分之一，12月份為全年財政撥款占比最大的月份。

（三）就12月單月月度看，上、中、下旬預算撥款逐漸走高。以山西省晉城市為例， 12月預算撥款逐旬走高趨勢明顯，下旬達到峰值，下旬財政撥款金額約為整月財政撥款的60%。

從以上幾個地市的財政撥款分析圖表可以看出，地方財政預算撥款無論從規(guī)模上還是從撥款時間安排上，都不同程度存在著年末集中撥款現(xiàn)象。表現(xiàn)為，年初財政撥款“閘門”較緊，年中適當放開，撥款平穩(wěn)增長，年末“閘門”基本放開，財政撥款短時間呈現(xiàn)快速增長，達到全年最高值。財政撥款呈現(xiàn)的這種非常規(guī)的“前緊后松”現(xiàn)象，引發(fā)了以下兩個方面的問題：

1、降低了財政資金的使用效率。國庫集中支付制度改革以后，財政資金應該按照審批后的部門預算，及時足額撥付到相關預算單位或相關項目。但這種集中撥付現(xiàn)象，改變了財政資金正常的撥款順序和時間安排，單位用款時，款不能及時到賬或者僅有部分到賬，從而影響到單位業(yè)務的正常開展或項目的順利實施。同時，這種年末集中撥款現(xiàn)象，往往極易導致預算單位突擊花錢，只考慮在當年將預算撥款資金全部花完而不考慮預算資金的用途和效果，形成了預算資金的浪費，大大降低了財政資金的使用效益。

2、加大了財政資金面臨的風險。年末集中撥款，會導致各用款單位形成一種不良風氣，即不管需不需資金、用不用款，年末都為想方設法，千方百計申請資金。而年底又往往是各供應商、農(nóng)民工、項目結算的最后期限，相關審批職能部門要保證資金當年到位，時間緊，任務大，難免會省略有關審核程序，放松有關監(jiān)督職責，客觀上會增加財政資金撥付風險，誤撥、錯撥現(xiàn)象頻發(fā)，不可避免地加大了財政資金風險。如2013年12月份，晉城市澤州縣支庫僅因賬號戶名不符等原因退回的撥款就90余筆金額500余萬元。

二、成因分析

（一）“以收定支和收入考核壓力”的習慣做法是每年12月份集中撥款現(xiàn)象產(chǎn)生的原因之一?，F(xiàn)行各地財政實行的預算可以說都是“粗”預算，即預算單位每年給財政部門報一個包含工資和經(jīng)費在內的預算，財政匯總經(jīng)人大批準后，再由財政按時間進度分次、分批撥付，也就是月初撥入，月中使用，下月再撥入，再使用。而財政部門在前三季度、甚至是11月份以前，對全年財政收入的完成情況都“心中無底”，這樣，按照前緊后松的習慣做法，前半年的撥款能緊則緊，盡量避免出現(xiàn)到年底時“無米下鍋”的尷尬局面。另一方面，按照現(xiàn)行《預算法》規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字?！边@事實上是一種以收定支、收支掛鉤的財政體制。受收入限制，各級財政向下級下達專項指標比較遲。以晉城城區(qū)財政2013年為例，全年下達（教育、醫(yī)療、新農(nóng)村建設等）專項指標41926萬元，其中12000萬元專項指標在12月下達。?？钕逻_遲，實際撥付自然早不了。以上這種情況下，財政撥款的均衡撥款就無法實現(xiàn)，十二月份集中撥款的現(xiàn)象就不可避免地會發(fā)生。

（二）預算審批的滯后是每年12月份集中撥款現(xiàn)象產(chǎn)生的又一原因?，F(xiàn)行《預算法》第十條規(guī)定：“預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。”這一規(guī)定雖然使預算年度和納稅年度的規(guī)定相一致，但是由于預算年度與全國人民代表大會的會期不合，導致當年預算不能及時提交人大審批，使得每年前幾個月的預算處于一種虛化的狀態(tài)。針對這一情況，目前的做法是，預算年度開始后，各級政府預算草案在本級人民代表大會批準前，本級政府可以先按照上一年同期的預算支出數(shù)額安排支出。而“上一年同期的預算支出數(shù)額”是指上一年度同期預算安排用于各部門、各單位正常運轉的人員經(jīng)費、業(yè)務經(jīng)費等必需的支出數(shù)額，而新增項目大都是在預算批復下達后才開始支出，這樣就造成了一些資金支出的延后。實踐中，由于資金到位還需要一個過程，新增項目支出很容易拖到下半年才能得到執(zhí)行。另一方面，凡是納入預算的財政支出，需要經(jīng)過人大的審議通過，而超預算增長支出則無須經(jīng)人大審議，這意味著每年財政的超收收入，政府在使用上具有更大的自由裁量權。

（三）預算編制和執(zhí)行機制的設計是導致每年12月份集中撥款現(xiàn)象產(chǎn)生的再一個原因。目前雖然財政預算的編制是“零基預算”，但在編制財政預算時上年的收支情況仍是重要參考，只是根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況的預測，增加一定的比例，如果上年的預算資金執(zhí)行不完，下一年的預算額度將會核減。加上，地方財政部門編制預算時一般會對收入做保守估計，因此收入預算的執(zhí)行進度往往快于計劃進度，而撥款預算的執(zhí)行進度則往往滯后于預算計劃和收入進度，年內進度前慢后快，很不均衡，特別是一些項目撥款、專項撥款臨近年底才集中下達，造成資金的集中撥付和滯留。這樣也造成了“年初不敢撥，年末集中撥”、“年初不敢花，年末突擊花”現(xiàn)象出現(xiàn)。

（四）多方利益驅動成為年末集中撥款的又一原因。首先銀行業(yè)金融機構相繼邁入了市場化軌道，銀行機構的種類在增加，存款市場的競爭更加激烈，甚至達到白熱化的程度。各銀行業(yè)機構在將社會公眾資金吸納完畢后，開始將目標瞄準財政資金這塊大蛋糕。為了將財政資金拉到本機構名下，一些銀行機構不惜違規(guī)為財政部門開立賬戶，通過多方關系，想方設法吸納財政資金。這樣，每到年末，特別是12月份，財政部門就會將大量的財政資金轉存到商業(yè)銀行，這里邊，既有財政部門不想使國庫庫存冒得太高的主觀因素，又有商業(yè)銀行公關因素。其次不合理的績效考核觀對預算單位的預算管理起了“負激勵”作用。預算管理及績效考核機制長期以來“只問花錢不問效果”，衡量一項預算執(zhí)行是否良好，主要不是看這項預算是否以最小的投入換取了最大的收益，而是預算撥付的資金是否在規(guī)定的期限，規(guī)定的項目內全部花完。預算花不完，不僅證明預算執(zhí)行者可能沒有完全完成自己的任務，也意味著來年預算編制時預算資金要相應縮水。這樣也人為造成年末集中撥付。

三、政策建議

（一）強化對預算編制過程的控制，提高部門預算編制科學化水平。細化基本支出和項目支出預算編制，完善基本支出預算管理辦法，建立健全預算管理基礎信息數(shù)據(jù)庫，提高部門預算的準確率。對基本支出，按照規(guī)定標準核實打足，不留缺口。對項目支出，繼續(xù)加強事前論證和規(guī)劃工作，嚴格按照預算項目、用途和規(guī)定程序辦理資金撥款，嚴禁超預算、超進度撥款，切實提高項目預算編制的科學性和準確性。從體制上杜絕地方財政年末集中撥款、突擊花錢現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）規(guī)范撥付程序，對專項資金實行限時辦結制度。

財政預算安排的資金，基本支出按照年度均衡性原則撥付，項目支出結合項目實施進度撥付。上級專項資金，財政部門在收到上級補助文件后抓緊鑒定和落實，并積極主動通知各預算單位辦理撥款手續(xù)。壓縮三公“經(jīng)費”，優(yōu)先保障教育、科技、社保、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等民生投入，加強資金調度，確保重點資金第一時間到位，特別是涉及抗旱救災、民生、三農(nóng)項目的，實行限時辦結制，隨到隨辦、特事特辦，優(yōu)先撥款。

（三）強化監(jiān)測通報，提高預算支出效率。

加強預算支出動態(tài)監(jiān)控，建立政府、人大、人民銀行國庫部門預算撥款監(jiān)測通報機制，即：人民銀行國庫部門和財政部門定期將預算撥款情況通報給同級政府、人大部門，便于其及時掌握各政府部門預算撥款的進度是否均衡，督促各部門按順序、按進度對資金的撥付，避免出現(xiàn)違規(guī)開支、集中撥款和超預算行為，確保預算支出快中求穩(wěn)、均衡支出，做到“無預算不支出、有預算不超支，超預算不撥款”提高預算支出執(zhí)行效率。

（四）推進預算公開、加強人民銀行的國庫監(jiān)督。

扎實推進預算公開，擴大預算的公開性和透明度，增強普通公眾對預算制定執(zhí)行和監(jiān)督，逐步規(guī)范預算單位的集中撥款行為。一方面經(jīng)理國庫業(yè)務是國家賦予人民銀行的一項重要職責，在實現(xiàn)國家預算收支任務中發(fā)揮著“執(zhí)行、促進、監(jiān)督、反饋”的作用。因而在解決財政年終集中撥款時，人民銀行國庫部門應當發(fā)揮關鍵作用。加強國庫資金的管理能力，包括國庫收支庫存規(guī)模、結構變化的分析，對基礎設施建設、民生工程以及可持續(xù)發(fā)展等重點方向國庫資金使用情況的統(tǒng)計分析，把握在新的宏觀經(jīng)濟形勢之下國庫資金收支的變化，加強國庫現(xiàn)金流量、存量的預測與分析，及時反饋用款人的需求，將國庫資金使用到最需要的地方。另一方面進一步明確財政部門、人民銀行國庫部門等職能部門的權利與義務。加快相關法律法規(guī)修訂工作，如修訂《預算法》、《國家金庫條例》及其實施細則、預算會計制度、《國庫收入管理辦法》、《收入退庫管理辦法》、《財政資金撥款管理辦法》等，確?；鶎友胄袊鴰觳块T在履行監(jiān)管職能時做到有法可依，充分發(fā)揮基層央行的監(jiān)督管理職能。