我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀、績效與創(chuàng)新路徑

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀、績效與創(chuàng)新路徑

賀衛(wèi)華

(中共河南省委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)部， 鄭州 451000)

摘要：針對我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀，探討了其創(chuàng)新路徑。產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村土地制度的核心，其完善與否直接關(guān)系到農(nóng)村土地資源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的合理配置。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的完善程度可以通過其實(shí)施績效來衡量。現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷的由績效超顯到績效耗散說明對現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革創(chuàng)新具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)緊迫性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度；績效；創(chuàng)新；產(chǎn)權(quán)制度改革

收稿日期：2014-12-10 2015-03-10

作者簡介：賀衛(wèi)華(1975-)，男，河南平輿人，副教授，碩士，主要研究方向為“三農(nóng)”問題。

文章編號：1671-6906(2015)02-0053-06

中圖分類號：F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI:10.3969/j.issn.1671-6906.2015.02.012

Abstract：As for actuality of the rural land property rights system in China, this paper discusses the innovation path. Property right system is the core of the rural land system, its perfect or not directly relates to the reasonable allocation of rural land resources and agricultural production factors. The perfect degree of the rural land property rights system can be measured through the implementation of performance. Performance of the current rural land property rights system are from the super show to the performance of dissipation shows to reform the current rural land property right system innovation has very strong realistic urgency.

基金項目：河南省軟科學(xué)研究計劃項目(132400410204)；河南省高等學(xué)校科技創(chuàng)新人才計劃資助項目

作為一種誘致性的制度變遷，家庭承包制對我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)有目共睹，但是耗散的制度租金、不斷下降的激勵水平、制度容量與制度環(huán)境的矛盾，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的績效影響也越來越大。因此，需要根據(jù)制度自身的發(fā)展規(guī)律對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革和創(chuàng)新。

1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度及其確立、變遷

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村土地制度的核心。現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是土地改革運(yùn)動和農(nóng)村土地集體化運(yùn)動以后農(nóng)村土地制度的又一次革命性制度變遷。與前兩次政府強(qiáng)制性的制度變遷不同，這一次土地制度變遷源于集體農(nóng)業(yè)的失敗、農(nóng)業(yè)剩余難以維持簡單再生產(chǎn)條件下的生存誘導(dǎo)[1]，它經(jīng)歷了一個確立和發(fā)展的過程。

1.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)涵

我國理論界對“產(chǎn)權(quán)”問題的關(guān)注始于上世紀(jì)80年代中期，但由于研究目的、研究領(lǐng)域和研究方法的不同，不同學(xué)者對產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵的理解也各不相同，并賦予產(chǎn)權(quán)不同的含義。因此，對產(chǎn)權(quán)作出統(tǒng)一而精準(zhǔn)的定義是比較困難的，因為不同的學(xué)者總是根據(jù)自己特定的研究需要和理解來定義產(chǎn)權(quán)的。要準(zhǔn)確地定義產(chǎn)權(quán)，就要在“產(chǎn)權(quán)”之前加上一些特殊的條件，如農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。

所謂農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，是農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)利的總和，這種財產(chǎn)權(quán)利是以土地的使用權(quán)為核心、以所有權(quán)為基礎(chǔ)、以土地的其他相關(guān)權(quán)利為補(bǔ)充的土地權(quán)利束，包括所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、規(guī)劃權(quán)和管理權(quán)等。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是指構(gòu)建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系的制度安排，它是關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能分割、界定及歸屬的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的總和[2]。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村土地制度的核心，根據(jù)馬克思使用“制度”概念的內(nèi)涵，“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度”既包括人們占有和使用土地所形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也包括人們以土地為媒介結(jié)成的法權(quán)關(guān)系。

由此可見，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度屬于生產(chǎn)關(guān)系的范疇，歸根結(jié)底取決于生產(chǎn)力水平的高低并反作用于生產(chǎn)力。根據(jù)馬克思關(guān)于生產(chǎn)關(guān)系變遷的規(guī)律理論，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度也應(yīng)隨著生產(chǎn)力的發(fā)展不斷變遷，這樣才能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，并推動生產(chǎn)力水平不斷提升。

1.2現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的確立與完善

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革的特點(diǎn)是實(shí)踐發(fā)展和理論創(chuàng)新同時推進(jìn)。建國以來，我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度先后經(jīng)歷了農(nóng)民土地所有制的產(chǎn)權(quán)制度、集體所有集體經(jīng)營的產(chǎn)權(quán)制度、集體所有家庭承包經(jīng)營的產(chǎn)權(quán)制度三次大規(guī)模的調(diào)整?，F(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度主要是圍繞著“集體所有、家庭承包經(jīng)營”不斷確立和完善的。

第一階段是現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的確立階段(1978-1983年)。1978年安徽省鳳陽縣小崗村開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并于當(dāng)年取得了農(nóng)業(yè)大豐收。1979年黨的十一屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》初步肯定了鳳陽縣小崗村“包產(chǎn)到戶”的做法，允許交通不便和邊遠(yuǎn)地區(qū)的家庭搞包產(chǎn)到戶。1980年上半年，鄧小平同志正式表態(tài)支持這種“包產(chǎn)到戶”的做法。他說：“農(nóng)村改革放寬以后，一些適宜搞包產(chǎn)到戶的地方搞了包產(chǎn)到戶……有的同志擔(dān)心，這樣搞會不會影響集體經(jīng)濟(jì)，我看這種擔(dān)心是不必要的?！盵3]在1982年中央一號文件肯定包產(chǎn)到戶、包干到戶制度的基礎(chǔ)上，1983年中央一號文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》從理論上說明了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在中國實(shí)踐中的新發(fā)展”，標(biāo)志著集體所有、家庭承包經(jīng)營產(chǎn)權(quán)制度在我國的確立。

第二階段是現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的穩(wěn)定和深化階段(1984-1999年)。從1984年到1991年，中央共發(fā)出了三個“一號文件”來解決“三農(nóng)”問題。1993年召開的全國人大八屆一次會議將“家庭承包經(jīng)營”作為一項基本經(jīng)濟(jì)制度寫入修正后的憲法，把家庭承包經(jīng)營這種產(chǎn)權(quán)制度以根本大法的形式穩(wěn)定下來，并賦予農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。在此背景下，中央又在1993年、1997年、1998年及1999年連續(xù)四次提到農(nóng)村土地的承包期限問題，并明確提出 1999年以后農(nóng)村土地承包期再延長30年。至此，家庭承包經(jīng)營的產(chǎn)權(quán)制度安排得到了進(jìn)一步的深化，這一產(chǎn)權(quán)制度安排在保護(hù)廣大農(nóng)戶根本利益的同時，又最大限度地調(diào)動了農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性。

第三階段是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的完善階段(2000年至今)。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的縱深化發(fā)展，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度也進(jìn)一步法制化。2002年我國頒布的《土地承包法》第二條規(guī)定：“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！贝撕?，從2004年到2014年間，中央連續(xù)發(fā)布了11個關(guān)于“三農(nóng)”問題的“一號文件”，把全面深化農(nóng)村改革，調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，解決農(nóng)民增收問題，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路作為全黨工作的重要戰(zhàn)略部署，從而在法律和政策上進(jìn)一步完善了我國家庭承包經(jīng)營的土地產(chǎn)權(quán)制度。

2現(xiàn)行法律對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)定及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)狀態(tài)

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度作為一種上層建筑，必須通過法律制度進(jìn)行規(guī)范。因此，農(nóng)村土地法律制度是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)。

2.1現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的基本法律政策框架

我國的相關(guān)法律都對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了明確規(guī)定?！稇椃ā芬?guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。” 《民法》第七十四條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有。”《物權(quán)法》第一百二十四條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營制度。”《土地承包法》第二條明確指出：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。”由此可見，我國法律對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)定是非常明確的，那就是農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體，農(nóng)戶擁有土地的使用權(quán)。這是我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度——集體承包制的法律基礎(chǔ)。

1984年中央一號文件明確規(guī)定：“鼓勵土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交由集體統(tǒng)一安排，也可以……由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包?！?987年中央政治局發(fā)布的《把農(nóng)村改革引向深入》指出：“在京、津、滬郊區(qū)、蘇南地區(qū)和珠江三角洲，可分別選擇一兩個縣，有計劃地興辦具有適度規(guī)模的家庭農(nóng)場或合作農(nóng)場，也可以組織其他形式的專業(yè)承包，以便探索土地集約經(jīng)營的經(jīng)驗?！?993年黨的十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決議》提出：“在堅持土地集體所有的前提下，延長土地承包期，允許繼承開發(fā)性生產(chǎn)項目的承包經(jīng)營權(quán)，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓?！?001年中共中央發(fā)布的《關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定》指出，農(nóng)戶是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體，土地流轉(zhuǎn)必須堅持的原則是“自愿、依法、有償”。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”2008年召開的中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”2012年黨的十八大提出，堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。2013年黨的十八屆三中全會提出，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。由上述法律和行政法規(guī)以及政策可以看出，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度——家庭承包制已經(jīng)趨于完善，在堅持家庭承包制的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶可以轉(zhuǎn)讓承包土地的使用權(quán)，即經(jīng)營權(quán)。這些規(guī)定的直接目標(biāo)是在保證農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán)的同時，保護(hù)農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)，使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利不受侵犯；間接目標(biāo)是引導(dǎo)農(nóng)戶合理配置土地資源，集約利用土地，提高土地的利用效率。

2.2現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的運(yùn)行狀態(tài)

通過對現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度法律規(guī)范的梳理，可以較為明晰地對其產(chǎn)權(quán)狀態(tài)做出判定。

2.2.1所有權(quán)主體虛位

雖然我國《憲法》《民法通則》和《土地管理法》等法律都規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但對農(nóng)民集體的含義和范圍規(guī)定模糊不清。土地所有權(quán)主體模糊導(dǎo)致所有權(quán)的虛置。比如，依照法律規(guī)定，國有土地可以實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓制度，而集體土地的轉(zhuǎn)讓則必須先由國家“依法”實(shí)行征用，將其變?yōu)閲型恋睾笤龠M(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，土地轉(zhuǎn)讓的巨額收入流進(jìn)國庫，成為財政收入。這使村民小組、村委會、鄉(xiāng)政府，甚至一些集體經(jīng)濟(jì)組織都成為集體土地的實(shí)際支配者，行使著所有人的權(quán)利。由此導(dǎo)致的嚴(yán)重后果是，村干部和鄉(xiāng)干部成了農(nóng)村集體土地的實(shí)際支配者和最大受益者，集體土地所有權(quán)實(shí)際已被虛化，鄉(xiāng)村干部“尋租”成為一種較為突出的現(xiàn)象。

2.2.2土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺

從我國現(xiàn)行法律規(guī)定及其運(yùn)作來看，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一種受到嚴(yán)格限制的所有權(quán)，國家對其用途、流轉(zhuǎn)、處置有嚴(yán)格的管制。但是，與國有土地所有權(quán)受到完全保護(hù)相比，集體土地所有權(quán)在法律上只是受到相對保護(hù)。另外，從所有權(quán)的權(quán)能構(gòu)成看，農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能也相對殘缺，因為農(nóng)村土地的法律所有權(quán)與實(shí)際所有權(quán)完全不一致。按照法律規(guī)定，農(nóng)村土地的所有者是農(nóng)民集體，但由于農(nóng)民集體的范圍模糊，農(nóng)民無法行使所有權(quán)職能，客觀上造成國家(中央政府)成為農(nóng)村土地所有權(quán)的真正主體，各級政府，包括鄉(xiāng)、村、組集體只是這個所有權(quán)主體的代理人。在實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中，各級政府行使了本應(yīng)該由農(nóng)村集體行使的所有者職能。更為重要的是，由于歷史和現(xiàn)實(shí)等多方面原因，我國法律缺少對農(nóng)村土地的各種權(quán)利內(nèi)涵、相應(yīng)的權(quán)利主體以及不同權(quán)利和權(quán)利主體間界限的嚴(yán)格界定，導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)行中農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界限不清、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明、權(quán)利得不到保護(hù)，直接后果是農(nóng)民缺少穩(wěn)定、獨(dú)立、完整和受法律保護(hù)的土地產(chǎn)權(quán)，造成農(nóng)戶對土地的經(jīng)營權(quán)不能自主，承包權(quán)不夠穩(wěn)定，收益權(quán)缺乏保障，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.2.3農(nóng)地承包合同性質(zhì)不明

關(guān)于農(nóng)地承包合同的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界一直存有爭議，概括起來主要有兩種觀點(diǎn)。一種是行政合同說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)民通過與政府簽訂行政合同獲取土地的承包經(jīng)營權(quán)，即土地的使用權(quán)，其實(shí)質(zhì)是以行政合同代替計劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政命令或指令性計劃。這種行政合同關(guān)系主體的地位也是不平等的，國家在農(nóng)業(yè)管理領(lǐng)域占主導(dǎo)地位，而農(nóng)戶則處于被管理和被指導(dǎo)的地位。另一種是民事合同說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村土地承包合同和其他企業(yè)承包經(jīng)營合同一樣，是平等主體之間簽訂的有償、諾成、雙務(wù)合同，合同雙方在權(quán)利和義務(wù)上是平等的，不存在主導(dǎo)與被主導(dǎo)的關(guān)系。這兩種觀點(diǎn)都有相關(guān)的法律支持，這也是理論上一直存有爭議的主要原因。筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地承包合同由于行政與民事關(guān)系不分，合同雙方權(quán)利和義務(wù)不明。目前，農(nóng)村土地承包合同已不限于發(fā)包人與承包人之間的民事權(quán)利義務(wù)，失去了合同固有的含義，成為地方政府和鄉(xiāng)村干部對農(nóng)民進(jìn)行全方位治理的工具。

2.2.4農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流動性弱

產(chǎn)權(quán)流動性的強(qiáng)弱決定著土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，而土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程又決定著新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。搞好土地流轉(zhuǎn)有利于土地的節(jié)約集約利用，有利于改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，有利于把農(nóng)民從土地上解放出來，變成工人和自由職業(yè)者[4]。因此，要推動規(guī)模流轉(zhuǎn)，必須增強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的流動性?，F(xiàn)階段，雖然我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但我國農(nóng)村并未形成合理有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，流轉(zhuǎn)中介組織少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)。有些地方盡管建立了流轉(zhuǎn)中介組織，但真正按市場經(jīng)濟(jì)法則對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行運(yùn)作的并不多，總體上缺乏網(wǎng)絡(luò)狀、多功能的中介服務(wù)體系[5]。另外，流轉(zhuǎn)客體有限，流轉(zhuǎn)性質(zhì)不明確和流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范等，必然會影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，致使土地資源配置效率低下。

3我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的績效評價

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的績效主要是指現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)。作為一種誘致性的制度變遷，家庭承包制對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)有目共睹，但是由于制度租金的逐漸耗散和激勵水平的不斷下降，加之制度容量與制度環(huán)境之間存在的矛盾，在很大程度上影響著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的績效。因此，根據(jù)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的運(yùn)行狀況及制度自身發(fā)展的規(guī)律，不斷進(jìn)行改革和創(chuàng)新，才能激發(fā)其潛力，保持制度的生機(jī)和活力。對現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度績效進(jìn)行評價，準(zhǔn)確把握改革創(chuàng)新的時點(diǎn)，是改革能否取得成功的關(guān)鍵。

3.1現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度績效超顯階段(1979-1984年)

1979-1984年的6年間，家庭承包制的土地產(chǎn)權(quán)激勵效應(yīng)是比較明顯的。這6年間，我國農(nóng)業(yè)GDP年均增長達(dá)到7.7%，在1982年和1984年更是超過了10%，這與人民公社制度下的2.9%形成了鮮明的對比。從糧食產(chǎn)量看，這一階段，糧食產(chǎn)量增長33.6%，年均增長4.95%。從收入指數(shù)看，農(nóng)民人均純收入在6年內(nèi)增長1.34倍，年均增長15.26%，而同期的全國人均GDP增長7.8%，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入只有6.1%的增長幅度。林毅夫的實(shí)證分析也表明，在此期間，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，與肥料和資本等因素投入對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的45.79%的貢獻(xiàn)率相比較而言，制度變遷以高達(dá)46.89%的貢獻(xiàn)率而成為中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)績效的主要解釋變量[6]。由此可以看出，家庭承包制產(chǎn)生了明顯的制度激勵，其效果是農(nóng)業(yè)產(chǎn)生出了新的增量積累。這一階段的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度績效之所以超速顯現(xiàn)，原因在于農(nóng)民擁有了完全的土地產(chǎn)權(quán)排他性，政府也保證了這種排他性的充分執(zhí)行，農(nóng)村土地資源的利用效率得到了較大的提高?！敖粔驀业模糇慵w的，剩下的都是自己的”，是農(nóng)民擁有完整剩余享益權(quán)的充分證明。另外，這一時期國家確立了符合農(nóng)村實(shí)際的政策基調(diào)——讓農(nóng)民“休養(yǎng)生息”，基層政權(quán)規(guī)模也沒有膨脹，農(nóng)民擁有相對固定的土地剩余控制權(quán)，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)排他性與人民公社時期相比可謂空前提高。這一時期的土地產(chǎn)權(quán)排他性之所以能被充分地執(zhí)行，就在于所有利益主體，包括地方政府、村組干部、農(nóng)民甚至城市居民，都不是舊體制下的既得利益者，他們都或多或少地從新土地制度的確立中獲得了額外收益。因此，這次農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷屬于典型的“帕累托改進(jìn)”。

3.2現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度績效耗散階段(1985年至今)

任何一項制度都是有生命周期的，都會經(jīng)歷由績效凸顯到績效耗散的變化過程。作為一種制度安排，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在其發(fā)展后期就出現(xiàn)了后勁不足問題，土地產(chǎn)權(quán)制度的績效也隨之降低。資料顯示，1985-1994年10年內(nèi)全國糧食出現(xiàn)4次下降，1985年下降6.9%，1988年、1991年和1994年分別下降2.2%、2.5%和2.5%。1995年糧食缺口2 000萬噸，占當(dāng)年糧食產(chǎn)量的4%。1985-2003年的19年間，農(nóng)民人均純收入只增長了1.35倍，年均增幅只有4.6%；而同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長了2.61倍，年均增長近7%。2004年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為15.2%，而2013年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重僅有10%。尤其是1984-1989 年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均增長率僅為 2.12%。因此，可以說，家庭承包制的效率在短暫的高速增長后出現(xiàn)了明顯的下降。隨之而來的疑問是，同樣的制度為什么會從1985年之后出現(xiàn)低效率運(yùn)行？筆者認(rèn)為，其主要原因就在于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)排他性程度降低，同時又沒能被很好地執(zhí)行。從1984年開始，我國改革的重心已經(jīng)從農(nóng)村轉(zhuǎn)向了城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心也從農(nóng)村轉(zhuǎn)向了城市。在發(fā)展戰(zhàn)略上，國家又一次實(shí)施工業(yè)和城市“雙優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，國家憑借其實(shí)際擁有的農(nóng)村土地最終產(chǎn)權(quán)，通過征收和征用等方式，隨意侵犯土地集體所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，而且還通過其擁有的行政權(quán)力，干預(yù)農(nóng)民的土地使用權(quán)。其表現(xiàn)是，村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)所有者和合同的發(fā)包方，通過農(nóng)村土地的承包合同，任意決定剩余索取權(quán)與合約控制權(quán)、剩余享益權(quán)與合約享益權(quán)的比例等。

由此我們可以得出結(jié)論，制度的激勵效應(yīng)是顯而易見的(通過上述家庭承包制實(shí)施以后農(nóng)業(yè)新的增量積累可以看出)，但同樣的制度安排在不同時期其績效是有差別的(從家庭承包制的績效凸顯到績效耗散可以證實(shí))。從這個判斷出發(fā)，根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展的不同階段，對現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行引致性變革和完善，以適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，就顯得尤為必要。

4我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革創(chuàng)新路徑

從現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度變遷的相關(guān)理論看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和創(chuàng)新必須以優(yōu)化土地資源配置、加快推進(jìn)農(nóng)村土地市場化進(jìn)程、提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入和確立農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位為目標(biāo)。

4.1完善立法，明確界定農(nóng)村土地所有權(quán)主體范圍，賦予農(nóng)村土地所有者以法人資格

現(xiàn)行法律規(guī)定不明確導(dǎo)致的農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體模糊，是目前優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、推進(jìn)農(nóng)村土地市場化進(jìn)程的重要制度障礙。為此，應(yīng)當(dāng)通過完善相關(guān)立法，明確規(guī)定農(nóng)村集體土地屬于哪一級集體所有，徹底解決集體土地所有權(quán)主體模糊和虛位問題。當(dāng)前，各地應(yīng)在堅持土地集體所有制的前提下，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，運(yùn)用現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和方法，積極培育農(nóng)村土地所有權(quán)主體代表，合理劃分國家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會和村民小組對農(nóng)村土地的所有權(quán)邊界[7]。根據(jù)目前農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)狀況及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把村級農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)所有者。這是因為村級農(nóng)民集體有比較完善的基層組織——村民委員會，能夠獨(dú)立行使職權(quán)，也能夠代表農(nóng)民意愿，是農(nóng)村集體土地所有者的最佳人選。

但值得注意的是，村民委員會作為農(nóng)村集體土地的所有者，并不是一定要行使土地所有者的職能。在實(shí)際運(yùn)行過程中，可以在村民委員會之外，設(shè)立一個具有獨(dú)立法人資格的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，使該組織代表全體村民行使集體土地所有權(quán)職能，對土地的利用方式、分配制度、承包規(guī)則以及土地利用的變動包括出租、入股聯(lián)營等作出決策。

4.2規(guī)范農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的界限，建立合理的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體確定后，應(yīng)當(dāng)以法律的形式賦予農(nóng)民集體真正的土地所有權(quán)，使農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地的所有者，擁有所有權(quán)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)四項權(quán)能。為了避免土地征用行為對農(nóng)民利益的侵害，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范國家對集體土地的征用行為，在法律上明確規(guī)定國家除公共利益征用農(nóng)村土地外，城鎮(zhèn)發(fā)展、房地產(chǎn)交易、旅游開發(fā)等等需要集體所有的土地時，應(yīng)當(dāng)以征購的方式獲得，并比照土地交易市場的產(chǎn)權(quán)交易價格，對農(nóng)民進(jìn)行合理的補(bǔ)償。這不僅有利于實(shí)現(xiàn)國家和集體之間的利益均衡，防止政府濫用行政權(quán)力，而且有利于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，防止耕地大規(guī)模流失。同時，在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，應(yīng)當(dāng)將土地產(chǎn)權(quán)的的各項權(quán)能與所有權(quán)主體進(jìn)行分離，讓農(nóng)民擁有完整的土地使用權(quán)(包括占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和有限的處置權(quán))，在不改變土地集體所有的前提下，農(nóng)民可以對土地使用權(quán)出售、交換、繼承、抵押和擔(dān)保。集體只保留對土地的終極所有權(quán)(處分權(quán))，并通過一定的收益權(quán)來體現(xiàn)(收取地租)。

4.3明確土地承包合同的性質(zhì)，將土地使用權(quán)物權(quán)化

為了解決因承包合同性質(zhì)不明確造成的侵害農(nóng)民合法權(quán)益問題，應(yīng)當(dāng)在法律上明確規(guī)定農(nóng)村土地承包合同為民事合同，合同雙方當(dāng)事人之間是一種完全平等的民事關(guān)系。這樣，就可以使鄉(xiāng)村干部和政府無法利用在土地承包合同中的優(yōu)勢地位對農(nóng)民進(jìn)行控制。另外，在農(nóng)民集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程中，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)物權(quán)的設(shè)定，保障承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化。國家相關(guān)法律應(yīng)明確規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，使其法定化，而不是由當(dāng)事人雙方約定，如確認(rèn)承包經(jīng)營人依法享有承包土地的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和產(chǎn)品處置權(quán)，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營等。

4.4創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度

一種經(jīng)濟(jì)體制是否有效率，取決于產(chǎn)權(quán)是不是能夠順暢地從低效率領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到高效率領(lǐng)域[8]。因此，流轉(zhuǎn)順暢與否是衡量產(chǎn)權(quán)效率的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是市場交易的基礎(chǔ)，也是資源有效配置的保障?！斑€權(quán)賦能”的最終目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地在更大的范圍內(nèi)自由順暢流轉(zhuǎn)，充分保障農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)權(quán)益，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)。一是大力培育農(nóng)村土地使用權(quán)市場。通過培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，而不是通過行政命令的方式，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村土地的調(diào)整和優(yōu)化重組。二是明確農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的主體地位。農(nóng)戶作為農(nóng)村土地的承包人，在不違背國家法律和社會公共利益的基礎(chǔ)上，可以自主決定土地經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰、何時流轉(zhuǎn)以及以何種方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)等，并由市場決定流轉(zhuǎn)價格，讓農(nóng)民真正成為土地流轉(zhuǎn)的決策者，這對穩(wěn)定和完善土地承包權(quán)，保護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)和長期收益權(quán)具有重要的意義。另外，明確農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的主體地位，還必須尊重農(nóng)民的意愿，由農(nóng)民自主決定制度變革的推進(jìn)，政府權(quán)力應(yīng)逐漸退出來[2]。三是實(shí)行土地流轉(zhuǎn)方式市場化。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，建立合理的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，在流轉(zhuǎn)中按照市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，尊重土地使用權(quán)的市場屬性，在確保農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)不受侵害的前提下，建立健全土地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)機(jī)制、管理機(jī)制、利益機(jī)制和風(fēng)險機(jī)制。

5結(jié)語

根據(jù)馬克思生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展理論，必然要對不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的制度進(jìn)行變革，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度也不例外。然而，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，關(guān)系到我國未來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。因此，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革過程中要規(guī)范程序，創(chuàng)新路徑，穩(wěn)步有序地向前推進(jìn)。

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(責(zé)任編輯：張同學(xué))

The Present Situation of Our Rural Land Property Rights System,

Performance and Innovation Path

HE Wei-hua

(Department of Economics, Party School of the CPC Henan Provincial Committee, Zhengzhou 451000, China)

Key words:the rural land property rights system; performance; innovation; property rights system reform