賦予權(quán)限 理順權(quán)責(zé) 釋放活力——青島西海岸新區(qū)的改革探索實踐

● 徐全征

（作者系青島市黃島區(qū)委組織部常務(wù)副部長、區(qū)編辦主任）

2014年6月，國務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立青島西海岸新區(qū)。西海岸新區(qū)位于膠州灣西岸，陸域面積約2096平方公里，海域面積約5000平方公里，以海洋經(jīng)濟發(fā)展為主題，包括青島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、前灣保稅港區(qū)、董家口循環(huán)經(jīng)濟區(qū)、中德生態(tài)園、古鎮(zhèn)口軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)等九大功能區(qū)。為促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、加速經(jīng)濟發(fā)展，新區(qū)進行了一系列的改革探索，通過賦予權(quán)限、解決發(fā)展瓶頸、理順關(guān)系，發(fā)揮功能區(qū)主體主導(dǎo)作用，集聚重點項目、高端產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新要素，承接國家賦予新區(qū)的“五大定位”。

一、下放兩類事權(quán)，解決功能區(qū)權(quán)限不足的問題

在開發(fā)建設(shè)初期，功能區(qū)最需要的是與項目建設(shè)相關(guān)的審批權(quán)和能調(diào)動干事創(chuàng)業(yè)積極性的干部人事管理權(quán)。為使功能區(qū)對外能定得了事、對內(nèi)能管得住人，新區(qū)出臺《關(guān)于明確黃島區(qū)（西海岸新區(qū)）功能區(qū)管理權(quán)限的意見（試行）》、《黃島區(qū)（西海岸新區(qū)）功能區(qū)干部人事管理暫行辦法》和《關(guān)于進一步激勵干部干事創(chuàng)業(yè)的辦法》，將與項目建設(shè)相關(guān)的經(jīng)濟管理權(quán)限以及干部人事管理權(quán)限，賦予各大功能區(qū)行使，最大限度地釋放功能區(qū)的發(fā)展活力。

（一）下放行政審批權(quán)限

1.賦權(quán)內(nèi)容。包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投資管理、規(guī)劃建設(shè)、土地管理、建設(shè)管理、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)7個方面的69項管理權(quán)限。在賦權(quán)范圍上，堅持能放盡放的原則，除跨區(qū)域、全局性、戰(zhàn)略性重大經(jīng)濟事項由新區(qū)統(tǒng)籌外，其他涉及項目建設(shè)的經(jīng)濟管理權(quán)限原則上全部賦予各功能區(qū)。以建設(shè)管理為例，各功能區(qū)可以行使從施工許可到竣工驗收備案、城市綠化建設(shè)和管理、戶外廣告設(shè)置、人防工程和設(shè)施等基本建設(shè)方面的所有權(quán)限。

2.賦權(quán)方式。賦予功能區(qū)經(jīng)濟管理權(quán)限主要采用委托方式進行。涉及行政審批事項的，由區(qū)相關(guān)職能部門與功能區(qū)簽訂委托協(xié)議，刻制“行政審批專用章”。各功能區(qū)以委托部門的名義行使行政審批管理權(quán)，并對行政審批過程中產(chǎn)生的過錯及行政結(jié)果承擔(dān)全部責(zé)任。對在各功能區(qū)設(shè)有派出機構(gòu)或派駐人員的部門，由派出機構(gòu)或派駐人員延伸辦理行政審批事項，派出機構(gòu)或派駐人員以本部門名義行使權(quán)力，審批工作接受所在功能區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)和管理。

3.執(zhí)法監(jiān)督。為解決功能區(qū)執(zhí)法權(quán)限不足的問題，新區(qū)籌建區(qū)綜合行政執(zhí)法局，在功能區(qū)所轄鎮(zhèn)街設(shè)立執(zhí)法中隊，負(fù)責(zé)功能區(qū)范圍內(nèi)的綜合執(zhí)法任務(wù)。功能區(qū)內(nèi)的專業(yè)執(zhí)法，以相關(guān)職能部門為主，功能區(qū)配合。

（二）下放干部人事管理權(quán)限

改革前，干部人事管理一直由區(qū)統(tǒng)籌，功能區(qū)人員大部分從各部門抽調(diào)，由新區(qū)統(tǒng)一調(diào)度。在運行過程中，功能區(qū)缺少抓手，難以調(diào)動干部的積極性。為解決這一問題，新區(qū)將處級及以下干部任免權(quán)限賦予各功能區(qū)，實現(xiàn)機構(gòu)編制、人員調(diào)配、干部任免、人員考核、工資管理、黨員管理、檔案管理7個方面自主管理。

功能區(qū)干部在功能區(qū)內(nèi)推薦、考察和討論研究。其中，處級干部任免實行事前報告、事后備案，由新區(qū)按程序統(tǒng)一上報主管部門審批。

在人員考核方面，功能區(qū)人員工資由功能區(qū)發(fā)放，各功能區(qū)設(shè)立專門工資賬戶，相關(guān)費用按財政列支渠道統(tǒng)一撥付，并按規(guī)定繳納社會保險等。

功能區(qū)按規(guī)定成立黨組織，黨員組織關(guān)系轉(zhuǎn)到功能區(qū)，由功能區(qū)黨組織負(fù)責(zé)黨員的日常管理。

功能區(qū)人員日?？己擞伤诠δ軈^(qū)負(fù)責(zé)，功能區(qū)內(nèi)鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔使用、干部考察時，要征求功能區(qū)意見。

二、破解兩大瓶頸，解決權(quán)限支撐不強的問題

功能區(qū)在行使經(jīng)濟管理權(quán)限時，必然涉及財政資金的使用和土地指標(biāo)的分配等問題。為解決功能區(qū)資金和土地兩大因素制約，保障功能區(qū)各項權(quán)限落到實處，新區(qū)在統(tǒng)一的財政和土地管理體制下，進一步理順了與功能區(qū)的財政和土地管理關(guān)系，優(yōu)先保障功能區(qū)資金和用地需求。

（一）實行財政預(yù)算管理，支持功能區(qū)市場化融資

新區(qū)財政收支實行統(tǒng)一管理，對功能區(qū)實行預(yù)算管理，設(shè)立專項補助資金，主要用于功能區(qū)基本支出、專項業(yè)務(wù)費以及規(guī)劃設(shè)計類專項資金支出。功能區(qū)主要負(fù)責(zé)招商引資和開發(fā)建設(shè)，社會事務(wù)及公共支出由區(qū)本級和所在鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)。支持功能區(qū)采取“管委+平臺公司”的開發(fā)模式推進區(qū)域開發(fā)，并根據(jù)區(qū)域內(nèi)財政收入、招商引資績效等予以適當(dāng)獎勵，實現(xiàn)了?；九c增活力的有機結(jié)合。

（二）優(yōu)先保障用地需求，提高功能區(qū)用地審批效能

市區(qū)兩級在土地指標(biāo)分配時，優(yōu)先保障新區(qū)各功能區(qū)需求，對重點功能區(qū)建設(shè)用地實行單列，并預(yù)留部分用地指標(biāo)，由新區(qū)根據(jù)功能區(qū)開發(fā)建設(shè)情況統(tǒng)籌安排、切塊使用。同時，為加快用地審批、保障項目建設(shè)，市政府向新區(qū)下放市級國土資源行政審批權(quán)限，新區(qū)也將建設(shè)項目用地預(yù)審、建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時用地審批、農(nóng)業(yè)項目設(shè)施農(nóng)用地審批等權(quán)限委托給各功能區(qū)行使。

三、理順三方關(guān)系，解決權(quán)限運行不暢的問題

為解決權(quán)限運行不暢的問題，新區(qū)出臺《關(guān)于黃島區(qū)（西海岸新區(qū)）與各大功能區(qū)、鎮(zhèn)街運行機制的實施意見》，理順新區(qū)與功能區(qū)、新區(qū)與鎮(zhèn)街、功能區(qū)與鎮(zhèn)街三個方面的關(guān)系，明確新區(qū)、功能區(qū)、鎮(zhèn)街的權(quán)限范圍和運行機制，保障各個層面在制度框架下正確合理用權(quán)。

（一）理順新區(qū)與功能區(qū)的關(guān)系

新區(qū)對各大功能區(qū)的規(guī)劃布局、管理體制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財稅體制、干部使用等重大事項實行統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，通過建立重大事項請示報告、重大項目統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、財政預(yù)算管理、督查考核等制度，實施新區(qū)對各大功能區(qū)的統(tǒng)籌管理。各功能區(qū)在新區(qū)統(tǒng)籌下，享有市區(qū)兩級賦予的經(jīng)濟管理權(quán)限，對規(guī)劃范圍內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展具有主導(dǎo)權(quán)。

（二）理順新區(qū)與鎮(zhèn)街的關(guān)系

新區(qū)對鎮(zhèn)街實行分類管理，各大功能區(qū)覆蓋范圍內(nèi)的鎮(zhèn)街實行經(jīng)濟與社會事務(wù)分開管理，鎮(zhèn)街主要承擔(dān)功能區(qū)服務(wù)保障職能和社會管理職能。對無功能區(qū)覆蓋的鎮(zhèn)街實行直接管理，鎮(zhèn)街承擔(dān)區(qū)域內(nèi)全部的經(jīng)濟社會管理權(quán)限。

（三）理順功能區(qū)與鎮(zhèn)街的關(guān)系

功能區(qū)實行扁平化管理，綜合設(shè)置經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、投資促進工作機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展，功能區(qū)的社會事務(wù)由街鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。鎮(zhèn)街黨（工）委書記可兼任功能區(qū)黨工委委員或黨組成員，促進功能區(qū)與鎮(zhèn)街協(xié)同發(fā)展。

注：壓題圖為青島西海岸新區(qū)城市新貌，俞方平攝影。