論食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法在我國(guó)的實(shí)施

曾文革，林 婧

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400045)

論食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法在我國(guó)的實(shí)施

曾文革，林 婧

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400045)

我國(guó)實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法有其廣泛的現(xiàn)實(shí)需求，然而由于國(guó)際軟法實(shí)施有別于國(guó)際硬法，具有實(shí)施與否的自決性、實(shí)施路徑與程度的可選性以及對(duì)非政府實(shí)施主體依賴性的特點(diǎn)，故在實(shí)施過程中必須充分根據(jù)其特點(diǎn)并結(jié)合國(guó)情。如今我國(guó)立法者開始意識(shí)到食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法實(shí)施的必要性，初步探索了食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法轉(zhuǎn)化的路徑與程度，逐步明確了食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法轉(zhuǎn)化的范圍與重點(diǎn)。即便如此，食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法在我國(guó)的實(shí)施仍存在諸多困境，例如對(duì)于食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法實(shí)施的重視仍不充分，食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法實(shí)施的行政分工與程序不明，非政府主體未充分發(fā)揮對(duì)食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法實(shí)施的促進(jìn)作用。這需要將實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法提升至國(guó)家戰(zhàn)略的高度，厘清食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法轉(zhuǎn)化的行政分工與程序，鼓勵(lì)非政府主體深度參與食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法實(shí)施，并積極爭(zhēng)取國(guó)際組織與發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于軟法實(shí)施的援助。

食品安全監(jiān)管;國(guó)際軟法;軟法實(shí)施;中國(guó)

一、引言

國(guó)際軟法蕃昌的領(lǐng)域大多匯集了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，具有高度國(guó)際共識(shí)卻又牽涉國(guó)家根本利益，在這些領(lǐng)域，國(guó)際軟法往往能夠發(fā)揮出比國(guó)際硬法更好的效用，食品安全監(jiān)管領(lǐng)域便是其中之一。食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法指的是規(guī)范食品(不涵蓋藥品但包括半成品)生產(chǎn)、加工與流通各環(huán)節(jié)的原則上不存在直接法律約束力(legally binding force)但有一定實(shí)際效力(practical effect)的行為準(zhǔn)則，不局限于食品安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，還包括食品安全監(jiān)管程序與監(jiān)管系統(tǒng)設(shè)計(jì)、監(jiān)管權(quán)配置與監(jiān)管職責(zé)等方面的指南、建議、宣言、行動(dòng)計(jì)劃、備忘錄。它能夠在立法建制方面為食品安全全球治理提供更具體更及時(shí)的指引，在國(guó)際協(xié)作執(zhí)法層面協(xié)調(diào)食品安全行政監(jiān)管權(quán)，并且推進(jìn)食品安全治理主體精神的塑造，對(duì)食品安全文化的推廣起到積極作用。

從根本上來說，國(guó)家實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的動(dòng)力源自實(shí)施軟法所能獲得的收益遠(yuǎn)超成本，這里所指的收益不僅僅指短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)效益，還包括長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)收益以及促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展所帶來的政治收益、環(huán)境收益等等。具體而言，食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法國(guó)內(nèi)實(shí)施的現(xiàn)實(shí)需求在于:第一，食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法本身以國(guó)際社會(huì)集體的先進(jìn)科技為依托，又是各國(guó)先進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的結(jié)晶，其模范性和借鑒意義毋庸置疑。第二，將食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法納入國(guó)內(nèi)法體系所形成的國(guó)內(nèi)、國(guó)際制度共通性，能夠促進(jìn)食品安全互信，有利于國(guó)際食品貿(mào)易與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的健康發(fā)展。第三，實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法能夠降低監(jiān)管立法成本與監(jiān)管合作成本，誘發(fā)國(guó)內(nèi)法制競(jìng)爭(zhēng)，最終完善國(guó)內(nèi)食品安全監(jiān)管體系，向全世界展現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的成就，有益于贏得食品安全國(guó)際法治話語(yǔ)權(quán)。第四，實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法實(shí)乃全球趨勢(shì)，對(duì)其不予回應(yīng)雖不會(huì)引發(fā)直接的制裁，但可能被迫承受某些不利后果——被排擠出相關(guān)市場(chǎng)、損失貿(mào)易利益等。

基于以上理由，食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法在我國(guó)的實(shí)施理應(yīng)成為國(guó)家安全戰(zhàn)略與發(fā)展戰(zhàn)略的重要一環(huán)，但軟法不像國(guó)際硬法那般配備一定的監(jiān)督與懲罰機(jī)制，所以如何實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法才是卓有成效的，需要從食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法在國(guó)內(nèi)實(shí)施的特點(diǎn)來切入。

二、食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法國(guó)內(nèi)實(shí)施的特點(diǎn)

食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的國(guó)內(nèi)實(shí)施同國(guó)際硬法實(shí)施存在共同點(diǎn)，例如無論是國(guó)際硬法或國(guó)際軟法的實(shí)施，自覺遵守都是最主要的途徑，強(qiáng)制性制裁只能作為實(shí)施的補(bǔ)充性保障;又如國(guó)際軟法均可被國(guó)內(nèi)硬法所援引或被轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)硬法，按照各國(guó)國(guó)內(nèi)硬法的實(shí)施方式被執(zhí)行、適用;還如國(guó)際軟法皆可部分通過WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的準(zhǔn)司法方式被適用。但食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法在國(guó)內(nèi)的具體實(shí)施依然有著區(qū)別于國(guó)際硬法的特點(diǎn)。

(一)實(shí)施與否的自決性

食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法國(guó)內(nèi)實(shí)施的首要特點(diǎn)在于國(guó)家對(duì)于實(shí)施與否享有自決權(quán)，并不似國(guó)際硬法實(shí)施一般存在監(jiān)督機(jī)制如報(bào)告、申訴、審議、檢查等，也不存在懲罰機(jī)制如報(bào)復(fù)、反措施、中止權(quán)利、制裁、損害賠償?shù)取?/p>

國(guó)際硬法的實(shí)施多數(shù)設(shè)置了具體的監(jiān)督或懲罰機(jī)制以敦促締約國(guó)履行各項(xiàng)義務(wù)。例如國(guó)際人權(quán)條約實(shí)施采取的締約國(guó)間指控來文程序(interstate communication procedure)、個(gè)人申訴來文程序(individual communication procedure)等;國(guó)際環(huán)境公約以及生物多樣性公約設(shè)立的締約方大會(huì)(COP)有權(quán)決定是否采取警告、中止依條約所享有的權(quán)利與特權(quán)、貿(mào)易制裁以及罰款等懲罰性措施。當(dāng)然，雖然國(guó)際硬法實(shí)施中設(shè)置了監(jiān)督與懲罰機(jī)制，但總體來說仍意在構(gòu)建預(yù)防重于懲罰的非對(duì)抗性機(jī)制。

食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的國(guó)內(nèi)實(shí)施一般不存在類似的監(jiān)督與懲罰機(jī)制，“主要還是在非正式機(jī)制的輔助下，通過國(guó)際社會(huì)參與者的自我約束和自我管理實(shí)現(xiàn)”［1］。這意味著，“在以國(guó)家為主要主體的國(guó)際法律關(guān)系中，國(guó)家意志具有主導(dǎo)地位和決定性作用”［2］，無論是政府間國(guó)際組織或非政府間國(guó)際組織制定的食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法，又無論其內(nèi)容是關(guān)于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及其構(gòu)建與應(yīng)用方法、監(jiān)管程序與監(jiān)管系統(tǒng)設(shè)計(jì)規(guī)范亦或是監(jiān)管權(quán)配置與監(jiān)管職責(zé)規(guī)范，各國(guó)均有權(quán)選擇是否實(shí)施。誠(chéng)然，某些食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法可能通過被國(guó)際硬法所援引而獲得實(shí)施，但是鑒于國(guó)際共識(shí)達(dá)成難度、國(guó)際法義務(wù)主體承受能力以及食品貿(mào)易利益博弈的影響，勢(shì)必?zé)o法將浩如煙海的食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法悉數(shù)視作國(guó)際硬法加以實(shí)施，如若這般，軟法也便失去了其應(yīng)有之意。

因此，食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法實(shí)施與否的抉擇主要還是基于國(guó)家自身對(duì)軟法實(shí)施利弊的權(quán)衡。對(duì)于國(guó)際硬法來說，國(guó)家對(duì)于利弊的權(quán)衡大多表現(xiàn)在國(guó)際硬法的制定階段，而就國(guó)際硬法生效后的實(shí)施，各國(guó)更多的是迫于外在強(qiáng)制力或基于內(nèi)在義務(wù)感、對(duì)他國(guó)報(bào)復(fù)的恐懼感等等;對(duì)于國(guó)際軟法來說，國(guó)家對(duì)于利弊的權(quán)衡則恰恰更多地反映在國(guó)際軟法的實(shí)施階段。

(二)實(shí)施路徑與程度的可選性

對(duì)于食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的國(guó)內(nèi)實(shí)施，挑取怎樣的路徑、實(shí)施至什么程度，國(guó)家也有著充分的選擇權(quán)。各國(guó)實(shí)施國(guó)際規(guī)范的路徑通常有兩種:國(guó)內(nèi)硬法化實(shí)施或國(guó)內(nèi)軟法化實(shí)施。前者指的是由政府在國(guó)內(nèi)硬法中準(zhǔn)用國(guó)際規(guī)范，或?qū)⑵鋬?nèi)容吸納進(jìn)國(guó)內(nèi)硬法;后者指的是由政府在國(guó)內(nèi)硬法中納入軟性條款或出臺(tái)軟法性質(zhì)的規(guī)范對(duì)國(guó)際規(guī)范實(shí)施進(jìn)行指導(dǎo)，又或是由事業(yè)單位、私營(yíng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等私法人通過制定操作指南、管理要求、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范的方式進(jìn)行自我約束，使成員自覺遵守規(guī)約法度。各國(guó)實(shí)施國(guó)際規(guī)范的程度主要可分為兩個(gè)級(jí)別:全數(shù)吸納或部分吸納。

各國(guó)實(shí)施國(guó)際硬法的路徑一般是國(guó)內(nèi)硬法化，只在自動(dòng)國(guó)內(nèi)硬法化或經(jīng)批準(zhǔn)國(guó)內(nèi)硬法化問題上，不同國(guó)家針對(duì)不同條約有所差異，例如美國(guó)在司法實(shí)踐中形成的自動(dòng)執(zhí)行條約與非自動(dòng)執(zhí)行條約機(jī)制。各國(guó)實(shí)施國(guó)際硬法的程度一般是在沒有聲明保留條款的情況下全部實(shí)施。與此相對(duì)的，食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的國(guó)內(nèi)實(shí)施具有很大的彈性。

食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法國(guó)內(nèi)實(shí)施路徑的可選性主要體現(xiàn)在各國(guó)有權(quán)擇取國(guó)內(nèi)硬法化實(shí)施路徑或國(guó)內(nèi)軟法化實(shí)施路徑，再視食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法國(guó)內(nèi)載體的性質(zhì)加以具體執(zhí)行。如若被國(guó)內(nèi)硬法化，則順理成章同硬法的實(shí)施別無二致——遵守(守法)、執(zhí)行(行政執(zhí)法)、適用(司法)［3］。當(dāng)然即便是私法人制定的民間規(guī)范，對(duì)外不具有強(qiáng)制力，但在其單位、行業(yè)內(nèi)部也應(yīng)當(dāng)是有絕對(duì)效力的。所以說，食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的國(guó)內(nèi)實(shí)施路徑由國(guó)家自主選擇，國(guó)內(nèi)私法人的選擇權(quán)則是在遵守國(guó)家法律法規(guī)的前提下行使。

食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法國(guó)內(nèi)實(shí)施程度的可選性主要體現(xiàn)在規(guī)范用語(yǔ)的模糊性上。例如2002年《歐共體第178/2002號(hào)條例——規(guī)定食品法的一般原則和要求、建立歐洲食品安全局與制定食品安全程序》(Laying Down the General Principles and Requirements of Food Law，Establishing the European Food Safety Authority and Laying Down Procedures in matters of Food Safety)第5.3條規(guī)定在制訂食品法時(shí)應(yīng)參考國(guó)際食品法典委員會(huì)(CAC)標(biāo)準(zhǔn);再如印度2006年《食品安全和標(biāo)準(zhǔn)法》(Food Safety and Standards Act，2009 年最新修訂)第16節(jié)“食品安全機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)能”中規(guī)定，食品安全和標(biāo)準(zhǔn)局(FSSAI)應(yīng)著力提升國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)內(nèi)食品標(biāo)準(zhǔn)之間的一致性(consistency);第18節(jié)“施行本法的一般原則”又進(jìn)一步規(guī)定“應(yīng)考慮國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和慣例”?！皡⒖肌薄ⅰ翱紤]”、“一致”這樣含糊的措辭正說明各國(guó)實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的程度沒有被限定，選擇全部實(shí)施還是部分實(shí)施完全取決于各國(guó)自身。

如此在食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法國(guó)內(nèi)實(shí)施過程中給予政府以及食品經(jīng)營(yíng)者充分的選擇權(quán)，使得實(shí)施主體能夠“量體裁衣”，根據(jù)本國(guó)國(guó)情、食品行業(yè)特點(diǎn)、企業(yè)運(yùn)營(yíng)情況選擇適合自己的國(guó)際軟法加以實(shí)施，具有較強(qiáng)的靈活性，在一定范圍內(nèi)能夠產(chǎn)生較穩(wěn)定的影響力。

(三)對(duì)非政府實(shí)施主體的依賴性

食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的國(guó)內(nèi)實(shí)施主體涵蓋了國(guó)內(nèi)法上的食品安全監(jiān)管者(政府以及第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu))、食品經(jīng)營(yíng)者以及食品消費(fèi)者，它們形成了食品安全公共治理的共同參與力量。雖然政府作為主導(dǎo)方，其批準(zhǔn)、引導(dǎo)與提倡對(duì)于食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的國(guó)內(nèi)實(shí)施至關(guān)重要，但由于政府不具備專業(yè)的食品安全技術(shù)背景，又出于立法成本的考量，所以其將食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法國(guó)內(nèi)法化的數(shù)量與程度必定有限。在這樣的情狀下，不應(yīng)忽視了作為“對(duì)傳統(tǒng)命令與控制型規(guī)制的補(bǔ)充與替代”［4］的合作治理。故而相較于國(guó)際硬法的實(shí)施，食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的國(guó)內(nèi)實(shí)施更加依賴第三方協(xié)助監(jiān)管、食品經(jīng)營(yíng)者自律意識(shí)與快速反應(yīng)能力，以及消費(fèi)者參與治理的程度。

一則，許多第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)(專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、同業(yè)自律性組織、社會(huì)公益性組織等)或食品經(jīng)營(yíng)者在參與市場(chǎng)交易中借鑒了食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法，形成了比政府監(jiān)管規(guī)范更高的安全標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)格的檢驗(yàn)措施、更迅捷的事故處理程序等，激發(fā)了食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法與現(xiàn)行食品安全監(jiān)管國(guó)內(nèi)規(guī)范的法制競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)后者的完善是一種激勵(lì)。2010年美國(guó)《食品安全現(xiàn)代化法》(Food Safety Modernization Act of 2010，簡(jiǎn)稱 FSMA)第307(b)(2)節(jié)就提出引入了第三方審核機(jī)制(third party audit)作為加強(qiáng)進(jìn)口食品安全的重要監(jiān)管工具，同時(shí)美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)允許第三方審核機(jī)構(gòu)在實(shí)施審核時(shí)遵照?qǐng)?zhí)行國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)的一些自愿性認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，是為政府主導(dǎo)、第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與的推廣食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的典型。

二則，某些食品消費(fèi)者力量緊密聯(lián)合，通過貨幣、選票支持遵照食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法來生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售的食品，或是直接參與協(xié)助相關(guān)國(guó)內(nèi)規(guī)范的制定，迫使食品安全監(jiān)管者與食品經(jīng)營(yíng)者研判食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的合理性并加以吸收、超越。

總而言之，食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的實(shí)施與否、實(shí)施方式、實(shí)施程度幾乎完全依賴于主權(quán)國(guó)家公法人或私法人的自行抉擇，在國(guó)際層面上基本不存在具有較大威懾力的實(shí)施促進(jìn)機(jī)制，但軟法仍可得國(guó)際硬法援引而實(shí)施，或是在政府自決、食品經(jīng)營(yíng)者自律、食品消費(fèi)者推動(dòng)下被實(shí)施，這是政府與其他社會(huì)實(shí)體為確保食品安全，形成一種技術(shù)、信息等資源共享的利益共同體，并行不悖地以或國(guó)內(nèi)硬法化或國(guó)內(nèi)軟法化的方式來實(shí)現(xiàn)同一個(gè)目的，盡可能擴(kuò)大食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的效力所及范圍。當(dāng)然，針對(duì)食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的不同類型、不同國(guó)家的不同國(guó)情以及軟法實(shí)施困境，還可以分化出多種更為細(xì)致的實(shí)施對(duì)策，這將在下文做進(jìn)一步的闡述。

三、我國(guó)實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的進(jìn)展

雖然食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的國(guó)內(nèi)實(shí)施與否具有自決性，但出于國(guó)家利益和社會(huì)利益的考慮，不管是歐美等發(fā)達(dá)地區(qū)或國(guó)家，還是印度等發(fā)展中國(guó)家，均自覺實(shí)施了食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法，對(duì)符合食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法要求生產(chǎn)和銷售的食品基本放行，只是實(shí)施路徑與程度可能存在國(guó)別差異。對(duì)于我國(guó)來說，2008年的乳業(yè)三聚氰胺事件令我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)與食品貿(mào)易的健康發(fā)展受到極大的負(fù)面沖擊，“不安全食品所造成的消費(fèi)者集體恐慌，導(dǎo)致某類食品銷量銳減或者某個(gè)品牌的食品突然退出市場(chǎng)，進(jìn)而對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成極大負(fù)面影響”［5］，政府監(jiān)管能力也遭到前所未有的質(zhì)疑。社會(huì)各界都期待借助水準(zhǔn)較高、聲譽(yù)良好的食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法來提升我國(guó)食品安全水平，有關(guān)方面也確實(shí)令人欣慰地取得了一系列進(jìn)展。

(一)開始意識(shí)到食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法實(shí)施的必要性

在我國(guó)幅員遼闊且人口眾多、食品安全監(jiān)管壓力巨大的情勢(shì)之下，我國(guó)立法者開始意識(shí)到食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法國(guó)內(nèi)實(shí)施的必要性，具體表現(xiàn)在我國(guó)多部法律法規(guī)以及政策規(guī)劃對(duì)此愈發(fā)頻繁地強(qiáng)調(diào)。

我國(guó)早期立法對(duì)于食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的實(shí)施持“鼓勵(lì)”態(tài)度。1988年《標(biāo)準(zhǔn)化法》中就鼓勵(lì)積極采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)(第4條)，隨后1990年的條文解釋將“國(guó)家鼓勵(lì)”具體化為“政府對(duì)采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品制定必要的鼓勵(lì)政策和提供必要的優(yōu)惠條件”(第4條第4款)。2000年《產(chǎn)品質(zhì)量法》鼓勵(lì)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量達(dá)到并且超過國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)(第6條);國(guó)家根據(jù)國(guó)際通用的質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)推行企業(yè)質(zhì)量體系認(rèn)證制度，參照國(guó)際先進(jìn)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求推行產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證制度(第14條)。

而后推動(dòng)食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法國(guó)內(nèi)實(shí)施的相關(guān)措辭從“鼓勵(lì)”升級(jí)為“應(yīng)當(dāng)”。如2001年《采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第5條、2009年《食品安全法》第23條以及2010年《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第17條均明確了制定食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)參照相關(guān)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或以此為基礎(chǔ)。另有2011年《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確強(qiáng)調(diào)積極轉(zhuǎn)化CAC等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

緊接著我國(guó)對(duì)提升國(guó)內(nèi)法與國(guó)際軟法相符度的要求也愈發(fā)明確。2011年《標(biāo)準(zhǔn)化事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出力爭(zhēng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到和高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)水平的比例超過85%。2012年《國(guó)家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃》中也提到，積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)外食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比研究的國(guó)際合作，建立保障人民群眾健康需要、適應(yīng)我國(guó)國(guó)情并與國(guó)際接軌的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。

這些同食品安全或國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的法律法規(guī)、最新政策，均為我國(guó)吸納食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法奠定了法律基礎(chǔ)，表明了我國(guó)立法者一直關(guān)注著食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的實(shí)施問題，也意識(shí)到實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法是防治食品不安全所致負(fù)外部性的有效途徑，于是漸進(jìn)式地、愈發(fā)細(xì)致地在國(guó)內(nèi)立法中對(duì)實(shí)施意義與方法加以明確。

(二)初步探索了食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法轉(zhuǎn)化的路徑與程度

在食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法轉(zhuǎn)化路徑方面，我國(guó)兼采國(guó)內(nèi)硬法化與國(guó)內(nèi)軟法化兩種路徑，且越來越多的私法人通過制定內(nèi)部規(guī)范對(duì)食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法進(jìn)行國(guó)內(nèi)軟法化。一方面，如今我國(guó)已將一定數(shù)量的食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法轉(zhuǎn)化為了國(guó)內(nèi)硬法，大多是CAC、ISO等較為權(quán)威的國(guó)際組織制定的影響力較大的軟法。例如我國(guó)2004年《食品安全管理體系要求》(SN/T1443.1－2004標(biāo)準(zhǔn))，完整體現(xiàn)了CAC發(fā)布的HACCP體系。另一方面，不少食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法也被轉(zhuǎn)化為了我國(guó)國(guó)內(nèi)軟法:政府進(jìn)行的軟法化如制定以ISO/IEC導(dǎo)則62為基礎(chǔ)的2006年《〈食品安全管理體系認(rèn)證機(jī)構(gòu)通用要求〉應(yīng)用指南》;非政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行的軟法化如中糧新疆屯河股份有限公司于2007年制定的《食品安全管理體系》，主要吸收了ISO22000:2005《食品安全管理體系——食品鏈中各類組織的要求》、ISO9001:2008《質(zhì)量管理體系要求》以及 ISO15161:2001《食品和飲料行業(yè)ISO9001:2000應(yīng)用指南》的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容。

在食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法轉(zhuǎn)化程度方面也從規(guī)定模糊到較為明晰。《標(biāo)準(zhǔn)化法條文解釋》對(duì)“采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行定義，指的是“把國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)內(nèi)容，不同程度地納入我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)”(第4條第3款)。“不同程度”這樣的措辭仍具有很大模糊性。《采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》對(duì)此作了進(jìn)一步細(xì)化，規(guī)定了“我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的程度分為等同采用和修改采用，應(yīng)盡可能等同采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，由于特殊原因必須對(duì)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)加以修改時(shí)，應(yīng)將與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的差異控制在合理的、必要的并且是最小的范圍之內(nèi)”(第2、6條)，還對(duì)“等同采用”和“修改采用”分別下了明確的定義(第12條)，這實(shí)際上就是前文提到的全部吸納與部分吸納。等同采用如2002年《食品生產(chǎn)企業(yè)危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)(HACCP)管理體系認(rèn)證管理規(guī)定》第11條明確指出，HACCP認(rèn)證的依據(jù)包括有關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則或者規(guī)范等;修改采用如2011年《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)——預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》是在參考CAC多個(gè)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)文件、以及國(guó)內(nèi)外管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定的［6］。需要指出的是，早先我國(guó)立法特意強(qiáng)調(diào)實(shí)施已轉(zhuǎn)化為我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)(1992年《產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第6條)，如今在國(guó)內(nèi)法中直接準(zhǔn)用食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的情況已并不少見。

(三)逐步明確了食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法轉(zhuǎn)化的范圍與重點(diǎn)

縱然食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的國(guó)內(nèi)實(shí)施對(duì)非政府主體具有依賴性，但政府機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)地位依然不可動(dòng)搖，它從整體上把握我國(guó)對(duì)于食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法轉(zhuǎn)化的詳細(xì)需求，據(jù)此圈定轉(zhuǎn)化的范圍與重點(diǎn)，設(shè)置面向監(jiān)管相對(duì)人的強(qiáng)制措施或引導(dǎo)暗示。

食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法轉(zhuǎn)化的范圍明顯呈現(xiàn)擴(kuò)大化的趨勢(shì)。起初《標(biāo)準(zhǔn)化法條文解釋》將鼓勵(lì)采用的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的范圍限定為ISO、國(guó)際電工委員會(huì)(IEC)以及ISO認(rèn)可的其他國(guó)際組織制訂的標(biāo)準(zhǔn)(第4條第2款)。至《采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》時(shí)，國(guó)際電信聯(lián)盟(ITU)制定的標(biāo)準(zhǔn)也被納入進(jìn)來(第3條)。

食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法轉(zhuǎn)化的重點(diǎn)已然敲定。軟法類型方面，《采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》規(guī)定優(yōu)先采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)中通用的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)、試驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)(第5條)。軟法內(nèi)容方面，2012年《國(guó)家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃》指出我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的重點(diǎn)在于“食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)、食品包裝材料標(biāo)準(zhǔn)、食品污染物標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)”等，2013年《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目計(jì)劃》中食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)的制定是絕對(duì)主體，2014年《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目計(jì)劃》則將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化劑。這些隨時(shí)更新的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)重點(diǎn)實(shí)際上也是食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法轉(zhuǎn)化的重點(diǎn)，因?yàn)槲覈?guó)急需立法的標(biāo)準(zhǔn)在食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法尤其是CAC標(biāo)準(zhǔn)中基本都能找到較為成熟的規(guī)范。例如2012年《食品中污染物限量》(GB2762－2012)就借鑒了CAC2009年最新修訂的《食品和飼料中污染物和毒素通用標(biāo)準(zhǔn)》(CODEX STAN 193-1995 Codex General Standard for Contaminants and Toxins in Food and Feed)。

四、我國(guó)實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的困境

雖然我國(guó)在實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法上的進(jìn)展有目共睹，但仍有許多困境無法忽視:從觀念上來看，我國(guó)對(duì)于采納食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法重要性與急迫性的認(rèn)識(shí)仍不足夠;從行政體制上來看，我國(guó)國(guó)內(nèi)承擔(dān)食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法實(shí)施的行政體制運(yùn)行狀況尚不理想;從實(shí)施參與主體上來看，非政府主體包括國(guó)際組織尚未充分發(fā)揮對(duì)食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法實(shí)施的促進(jìn)作用。

(一)對(duì)于食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法實(shí)施的重視仍不充分

軟法文件與其他國(guó)際組織的決議等一起共同構(gòu)成了說明現(xiàn)有的國(guó)際法原則規(guī)則或產(chǎn)生新的國(guó)際法原則規(guī)則的重要證據(jù)，它是國(guó)際法淵源的輔助資料。［7］但正由于國(guó)際軟法并不是傳統(tǒng)意義上的國(guó)際法淵源，缺乏法律義務(wù)的來源，以致食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法實(shí)施總體來說并不如國(guó)際硬法實(shí)施那樣受重視，從上文我國(guó)轉(zhuǎn)化食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的范圍與重點(diǎn)即可發(fā)現(xiàn)問題所在。

一是我國(guó)實(shí)施的食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法大多還是食品安全監(jiān)管國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)立法也只對(duì)可供采用的食品安全監(jiān)管國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的范圍作出規(guī)定，對(duì)于指南、建議、宣言、行動(dòng)計(jì)劃、備忘錄等其他形式的食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的轉(zhuǎn)化范圍并未明確，轉(zhuǎn)化率也較低。說明我國(guó)對(duì)實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的重要性已有所認(rèn)識(shí)但仍是不夠。

二是對(duì)WHO、CAC、ISO等國(guó)際組織發(fā)布的食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的實(shí)施相對(duì)普遍，但對(duì)于《GFSI指導(dǎo)文件第六版》等ISO標(biāo)準(zhǔn)以外的私營(yíng)性食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法卻很陌生，遑論實(shí)施。中國(guó)是獲得ISO 22000認(rèn)證數(shù)量最多的國(guó)家［8］，但宣布接受GFSI認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)的中國(guó)企業(yè)還相對(duì)較少，特別缺乏本地的大型食品生產(chǎn)企業(yè);而至2010年止，美國(guó)前20強(qiáng)的零售商和生產(chǎn)商中有17家都通過了GFSI標(biāo)準(zhǔn)體系的認(rèn)證。［9］由此可見，我國(guó)實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法同發(fā)達(dá)國(guó)家還有差距。

(二)食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法實(shí)施的行政分工與程序不明

根據(jù)2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，我國(guó)食品安全行政監(jiān)管體制發(fā)生了較大變動(dòng)，主要由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)與農(nóng)業(yè)部這三大行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相應(yīng)的食品安全監(jiān)管職責(zé)。考察三者的對(duì)外關(guān)系:國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)對(duì)接的國(guó)際組織主要是WHO，前者負(fù)責(zé)起草食品安全監(jiān)督管理的法律法規(guī)草案、參與制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、組織開展國(guó)際組織相關(guān)政策研究和信息分析［10］，后者負(fù)責(zé)組織擬訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)［11］;農(nóng)業(yè)部對(duì)接的國(guó)際組織主要是FAO，組織研究國(guó)際農(nóng)業(yè)政策和發(fā)展動(dòng)態(tài)并提出相關(guān)政策建議［12］。在此基礎(chǔ)上，食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)負(fù)責(zé)審查通過食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(《食品安全法》第23條);另有中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)負(fù)責(zé)代表國(guó)家參加ISO和其他國(guó)際或區(qū)域性標(biāo)準(zhǔn)化組織，簽定并執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化國(guó)際合作協(xié)議等。

如此一來，我國(guó)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)化、執(zhí)行食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的政府機(jī)構(gòu)主要有5個(gè)，它們之間如何分工合作與協(xié)調(diào)并無法律規(guī)定，仍是容易產(chǎn)生各自為政與重復(fù)工作的問題。不僅如此，我國(guó)實(shí)施的食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的篩選、論證、實(shí)際轉(zhuǎn)化的程序并不透明，在此過程中是否充分根據(jù)我國(guó)國(guó)情進(jìn)行了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也猶未可知。

(三)非政府主體未充分發(fā)揮對(duì)食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法實(shí)施的促進(jìn)作用

除政府以外，食品生命周期中其他主體的參與對(duì)于食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法在我國(guó)的實(shí)施也具有重要意義。2014年12月《食品安全法(修訂草案二次審議稿)》增加“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全第一責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)……誠(chéng)信自律”(第4條)的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了食品經(jīng)營(yíng)者及食品行業(yè)協(xié)會(huì)在食品安全監(jiān)管中的作用。

我國(guó)的食品經(jīng)營(yíng)者以及相關(guān)社會(huì)聯(lián)合體通過自我創(chuàng)制、自愿服從的方式進(jìn)行自我管理，雖然存在一定影響力，但權(quán)威性仍有限，尤其是食品消費(fèi)者協(xié)會(huì)等民間團(tuán)體的作用也未得充分發(fā)揮。原因在于長(zhǎng)久以來“我國(guó)采取行政主導(dǎo)型的食品安全監(jiān)督方式，忽視了社會(huì)組織等其他主體參與監(jiān)管的能動(dòng)性和有效性;將強(qiáng)制作為主要的監(jiān)管手段，以罰款取代治理，忽視了行政獎(jiǎng)勵(lì)、聯(lián)合協(xié)作、行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制手段的使用”［13］。加之從古至今，我國(guó)各類事項(xiàng)的管理均過分依賴政府的立法與執(zhí)法，推崇缺乏長(zhǎng)效性的“運(yùn)動(dòng)式”官方治理方式，使得多元化的監(jiān)管參與難以形成，不利于食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法“潛移默化”作用的發(fā)揮。國(guó)外很多行業(yè)協(xié)會(huì)與食品消費(fèi)者協(xié)會(huì)則時(shí)常通過行業(yè)規(guī)范引導(dǎo)本行業(yè)的發(fā)展，甚至影響政府一些政策的出臺(tái)，為國(guó)際軟法的普及做了大量工作。

除此之外，食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的實(shí)施也離不開國(guó)際組織、發(fā)達(dá)國(guó)家的協(xié)助，資金支持、技術(shù)轉(zhuǎn)讓以及專業(yè)培訓(xùn)等方面的外援可以對(duì)中國(guó)實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的能力提升產(chǎn)生助益。目前我國(guó)在食品安全監(jiān)管合作方面同國(guó)際組織、發(fā)達(dá)國(guó)家的溝通交流比較頻繁，對(duì)食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法制定活動(dòng)的參與也漸趨積極，只是在向外借鑒實(shí)施經(jīng)驗(yàn)并爭(zhēng)取援助方面還比較薄弱。

五、我國(guó)實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的對(duì)策

面對(duì)實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的三大困境，我國(guó)應(yīng)當(dāng)矯正軟法可有可無的實(shí)施態(tài)度，在把握軟硬法交互影響的前提下，運(yùn)用好食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法這個(gè)資源來修正、補(bǔ)充國(guó)內(nèi)法，從國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)內(nèi)立法與執(zhí)法以及國(guó)際合作等層面多方位尋求突破該軟法實(shí)施困境的對(duì)策。

(一)將實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法提升至國(guó)家戰(zhàn)略的高度

安全、責(zé)任和健康是食品安全倫理必須具備的基本價(jià)值訴求［14］，食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的國(guó)內(nèi)實(shí)施正是應(yīng)和食品安全倫理、影響我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要舉措，必須從國(guó)家安全戰(zhàn)略和發(fā)展戰(zhàn)略部署，甚至從執(zhí)政能力提升的角度出發(fā)對(duì)其加以考量。

著力實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法能夠提高國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法、外國(guó)法的共通性，由此加深國(guó)與國(guó)之間食品安全監(jiān)管的信賴度，既有利于提升本國(guó)食品的安全性為它國(guó)所承認(rèn)，又有利于以此衡量它國(guó)食品的安全性以避免其損害本國(guó)消費(fèi)者;在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)中，實(shí)施消費(fèi)者高度認(rèn)可的食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法，能夠提振消費(fèi)者對(duì)政府監(jiān)管能力以及食品經(jīng)營(yíng)者誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的信心，也有助于完善國(guó)內(nèi)食品安全監(jiān)管體系，促進(jìn)我國(guó)食品貿(mào)易發(fā)展。保障我國(guó)的安全利益、社會(huì)利益與貿(mào)易利益才是我國(guó)實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的最終目標(biāo)。因此需將實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法提升至國(guó)家戰(zhàn)略的高度。

另外，食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法中有一些專門針對(duì)中國(guó)食品安全的一些建議，其中不乏中肯之言。例如2008年聯(lián)合國(guó)駐華系統(tǒng)出具的《推動(dòng)中國(guó)食品安全》報(bào)告，對(duì)我國(guó)政府在食品安全方面所做之努力同國(guó)際上最佳做法與指引方針進(jìn)行對(duì)比，并從食品安全立法、食品安全管理、檢查和執(zhí)法、貿(mào)易因素、監(jiān)測(cè)和監(jiān)督、信息溝通、國(guó)際合作7個(gè)方面對(duì)中國(guó)的食品安全政策提出建議。據(jù)此，不能將食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的國(guó)內(nèi)實(shí)施視作某些行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的工作甚至可有可無的事項(xiàng)來對(duì)待，一旦確定某些食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法已經(jīng)符合了在我國(guó)實(shí)施的條件，就應(yīng)大膽實(shí)施，促進(jìn)我國(guó)國(guó)內(nèi)規(guī)范與國(guó)際軟法同步發(fā)展。

(二)厘清食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法實(shí)施的行政分工與程序

軟法實(shí)施必須程序化、透明化、規(guī)范化和制度化［15］。面對(duì)食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法甄別過程中分工與程序不明的問題，亟需重塑相應(yīng)的甄別機(jī)制，避免各行政機(jī)構(gòu)職責(zé)重復(fù)。

首先，建議將食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的實(shí)施工作全權(quán)交由食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并提升其工作透明度。該委員會(huì)本就由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營(yíng)養(yǎng)等方面的專家以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的代表組成，完全有能力勝任食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)化工作，而不僅僅局限于審評(píng)職能。鑒于“軟法主要是借助于溝通來實(shí)現(xiàn)實(shí)效的成文形式，訴諸文字與公開必不可少”［16］，故而工作中還應(yīng)邀請(qǐng)食品經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的代表參與甄別工作，對(duì)外展示對(duì)食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的價(jià)值判斷與利弊權(quán)衡，將國(guó)家對(duì)其加以采納的理由公諸于眾。如此才能提高社會(huì)各界對(duì)食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的認(rèn)知，擴(kuò)大食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的影響力。

再者，在食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法轉(zhuǎn)化的具體程序中必須設(shè)立統(tǒng)一、規(guī)范的甄別標(biāo)準(zhǔn)，用以把握實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的路徑與程度。我國(guó)立法當(dāng)中“盡可能等同采用”、“參照”、“以……為基礎(chǔ)”等類似的軟性措辭在立法技術(shù)上已為食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法轉(zhuǎn)化的路徑與程度留有余地，具體實(shí)施是選用國(guó)內(nèi)硬法化還是國(guó)內(nèi)軟法化路徑，不存在絕對(duì)的孰優(yōu)孰劣，只是視軟法的不同類型、內(nèi)容與國(guó)內(nèi)實(shí)際需要而定。監(jiān)管權(quán)配置因涉及國(guó)家主權(quán)，是最難以借鑒食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的部分，需要政府因地制宜，加大改革力度。而食品安全監(jiān)管程序與監(jiān)管系統(tǒng)設(shè)計(jì)、食品安全信息披露、監(jiān)管能力建設(shè)等方面的規(guī)范則可以盡可能同食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法接軌。尤其是我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，同世界先進(jìn)水平仍有較大差距，而風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估又恰恰是WTO和CAC用于制定食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的必要技術(shù)手段，重要性不言而喻，故而在此方面借鑒食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法是極為迫切的，應(yīng)強(qiáng)力推行。與此同時(shí)，還應(yīng)高度關(guān)注食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法所代表的產(chǎn)業(yè)利益是否能為中國(guó)國(guó)情、法律法規(guī)以及安全利益、社會(huì)利益與貿(mào)易利益所容，是否潛在扭曲貿(mào)易的可能，對(duì)私營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)尤為需要加大研究與評(píng)審力度。

(三)鼓勵(lì)非政府主體深度參與食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法實(shí)施

上文已經(jīng)提到，政府以外的主體也能夠?qū)κ称钒踩O(jiān)管國(guó)際軟法國(guó)內(nèi)實(shí)施產(chǎn)生巨大影響。第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、食品經(jīng)營(yíng)者以及消費(fèi)者群體等可以親身參與食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的實(shí)施，還可能無形中對(duì)政府施加壓力，使之運(yùn)用強(qiáng)力的公權(quán)更高效地將食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法。

其中，在市場(chǎng)失靈和消費(fèi)者弱勢(shì)的情況下，第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)與食品行業(yè)協(xié)會(huì)的作用特別需要強(qiáng)化。專門監(jiān)督、強(qiáng)制實(shí)施制度的第三方在收集雙方信息、監(jiān)督雙方行為方面都具有比較優(yōu)勢(shì)，從而構(gòu)成了制度實(shí)施中節(jié)約交易費(fèi)用的一種方式［17］。第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)和食品行業(yè)協(xié)會(huì)通常具備高度的專業(yè)知識(shí)積累與實(shí)務(wù)專長(zhǎng)，在轉(zhuǎn)化、解釋和執(zhí)行食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法方面更是具有諸多便利;且作為非利益直接相關(guān)者，其受到利益左右的可能性相對(duì)低一些。鼓勵(lì)第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)與食品行業(yè)協(xié)會(huì)直接采用水準(zhǔn)更高的國(guó)際軟法作為對(duì)食品經(jīng)營(yíng)者的評(píng)判，不失為提高食品安全水平的便宜之計(jì)。如我國(guó)方圓標(biāo)志認(rèn)證集團(tuán)2012年《〈食品衛(wèi)生技術(shù)規(guī)范〉備案說明》便對(duì)國(guó)際、國(guó)內(nèi)同類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，認(rèn)為2003年CAC《食品衛(wèi)生通則》的要求高于1994年我國(guó)的GB1488－94《食品企業(yè)通用衛(wèi)生規(guī)范》，進(jìn)而申明該公司制定的技術(shù)規(guī)范等同采用CAC標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)然，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)上對(duì)理性人的一般假設(shè)，人的行為模式都是逐利性的，這深刻地反映在軟法制定的內(nèi)容并進(jìn)而傳導(dǎo)到實(shí)施機(jī)制中，不賦予或有損社會(huì)成員利益的軟法是不可能得到他們自愿遵守的［18］。因此，政府可以補(bǔ)償性支付(side payment)鼓勵(lì)延續(xù)當(dāng)前政策［19］，在國(guó)內(nèi)硬法及其相關(guān)政策中明確優(yōu)先采購(gòu)符合國(guó)際軟法的食品，加大對(duì)第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)以及食品經(jīng)營(yíng)者自覺實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的獎(jiǎng)勵(lì)。

(四)積極爭(zhēng)取國(guó)際組織與發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于軟法實(shí)施的援助

食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法國(guó)內(nèi)實(shí)施必然仰賴于我國(guó)的實(shí)施能力，因此積極爭(zhēng)取國(guó)際組織與發(fā)達(dá)國(guó)家在技術(shù)、資金、人員培訓(xùn)方面的援助實(shí)為必要，尤其是在同食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法實(shí)施密切相關(guān)的環(huán)節(jié)，如我國(guó)目前最為薄弱的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫措施執(zhí)行、事故應(yīng)急、軟法實(shí)施能力提升等。

不少食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法本身也提倡國(guó)際組織與發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家施以援手。如2001年《與實(shí)施WTO協(xié)議有關(guān)的問題和關(guān)注的決定》(DecisiononImplementation-RelatedIssuesand Concerns)第3.5、3.6條規(guī)定了國(guó)際組織和金融機(jī)構(gòu)以及發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家有關(guān)動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施的技術(shù)和財(cái)政援助。WHO 2002年《全球食品安全戰(zhàn)略》(WHO Global Strategy for Food Safety:Safer Food for Better Health)也提及WHO將對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供技術(shù)和科技知識(shí)培訓(xùn)，協(xié)助他們獲得用于危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)分析所需的資料。

爭(zhēng)取國(guó)際組織與發(fā)達(dá)國(guó)家支持的主體不僅僅是政府，第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、食品經(jīng)營(yíng)者都應(yīng)同國(guó)際組織和發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛開展信息交流與合作，汲取它們促進(jìn)食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，提高自身的實(shí)施能力。

六、結(jié)論

食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法是食品安全全球治理的有效手段，有其生成之必然，更有實(shí)施之必要。實(shí)施食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法是世界范圍內(nèi)的大勢(shì)所趨，也能夠?qū)ξ覈?guó)安全利益、社會(huì)利益以及貿(mào)易利益的保障產(chǎn)生巨大推進(jìn)作用，必須將其作為國(guó)家安全戰(zhàn)略與發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。

雖然我國(guó)對(duì)食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的實(shí)施已取得一定進(jìn)展，但還是應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識(shí)到:第一，食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法是各國(guó)食品安全訴求上升到國(guó)際層面的折衷產(chǎn)物，我國(guó)須在充分把握其實(shí)施特點(diǎn)、兼顧內(nèi)部國(guó)情與外部環(huán)境的前提下，對(duì)其予以甄選實(shí)施。第二，食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法的實(shí)施不僅僅是國(guó)際軟法到國(guó)內(nèi)規(guī)范的轉(zhuǎn)化，更是我國(guó)一整套法律制度的調(diào)整，涉及戰(zhàn)略部署、立法、行政、社會(huì)參與的方方面面，食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法進(jìn)一步推廣的障礙依舊存在。

面對(duì)國(guó)內(nèi)消費(fèi)者對(duì)于食品安全的迫切需求以及國(guó)際食品貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)的巨大壓力，須循序漸進(jìn)，從國(guó)家戰(zhàn)略的高度把控食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法實(shí)施的具體步驟，明晰參與實(shí)施各主體的職能(功能)，充分論證實(shí)施的路徑與程度，調(diào)動(dòng)食品生命周期中各主體參與實(shí)施的積極性，爭(zhēng)取國(guó)際組織與發(fā)達(dá)國(guó)家的援助，確保食品安全監(jiān)管國(guó)際軟法在我國(guó)的實(shí)施落到實(shí)處，真正有效地提高食品安全監(jiān)管水平和食品貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力，襄助我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，以求掌握食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。

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The Implementation of International Soft Law on Food Safety Supervision in China

ZENG Wen-ge LIN Jing
(Chongqing University，School of Law，Chongqing 400045，China)

The implementation of international soft law on food safety supervision in China has its extensive and practical needs.However，The implementation of international soft law on food safety supervision is different from the international hard law，with the self-determination of implementing or not，an optionality of the path and extent on the implementation，and the dependence on non-government bodies.Therefore，the implementation process must be fully in accordance with their characteristics combined with national conditions.Nowadays，our legislators were becoming aware of the necessity to implement the international soft law on food safety supervision，have been exploring the path and extent on the transformation of international soft law on food safety supervision in China preliminary，as well as have been clarifying the scope and focus of the transformation gradually.Even so，there are still many difficulties in the implementation of international soft law on food safety supervision in China，such as our attention is inadequate to take，the administrative division and procedure for the implementation is unknown，non-governmental bodies don't play a full role in promoting the implementation.It needs to consider the implementation as a national strategic，to clarify the administrative division and procedure for the transformation，to encourage non-governmental bodies to involve in the implementation deeply，and seek international organizations and developed countries'assistance for the implementation actively.

food safety supervision;international soft law;implementation of international soft law;China

K155.5

A

1002－9753(2015)05－00012－09

2014－09－28

2015－04－16

2012年國(guó)家社科基金一般課題“我國(guó)農(nóng)業(yè)貿(mào)易生態(tài)化轉(zhuǎn)型的法律保障研究”(12BFX143);中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資助重慶大學(xué)重大項(xiàng)目“中國(guó)－東盟自由貿(mào)易區(qū)農(nóng)業(yè)貿(mào)易法律問題研究”(0226005201021);重慶大學(xué)2012年“研究生科技創(chuàng)新基金“優(yōu)秀新生科研培育項(xiàng)目”多邊貿(mào)易體制下食品安全爭(zhēng)端的國(guó)際軟法考量”(CDJXS12 08 11 02)。

曾文革(1966－)，男，重慶人，重慶大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，武漢大學(xué)博士后，主要研究方向?yàn)閲?guó)際經(jīng)濟(jì)法、國(guó)際環(huán)境法。

(本文責(zé)編:辛 城)