深化檢察改革視角下檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范與完善

孫雪麗++王偉

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行的辦案體制是檢察人員承辦，辦案部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定， 屬于典型的“上命下從”、“審定分離”。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部按照行政機(jī)構(gòu)的人員結(jié)構(gòu)進(jìn)行檢力資源配置，行政級(jí)別較高的人員，享有司法權(quán)行使上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)，從而使司法權(quán)最終體現(xiàn)為長(zhǎng)官意志，上述問(wèn)題被稱為“司法行政化”。司法行政化的實(shí)質(zhì)就是司法人治化、司法非規(guī)則化。 眾所周知，司法權(quán)是一種判斷性的權(quán)力，而判斷的本質(zhì)特征就是自主性，司法官應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立判斷的主體而非“傳聲筒”。 因此，“去行政化”一直是檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)關(guān)注的改革議題之一。修改后的刑訴法賦予檢察機(jī)關(guān)更多的訴訟監(jiān)督職能，進(jìn)而也對(duì)檢察機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量、效率和檢察官素質(zhì)都提出了更高要求，對(duì)“去行政化”的要求更為迫切，因此，高檢院順勢(shì)而為提出了以突出檢察官辦案主體地位為核心的檢察官辦案責(zé)任制改革方案，試行主任檢察官責(zé)任制改革， 該制度具有明顯區(qū)別于行政管理職能而遵循檢察職能規(guī)律的特點(diǎn)，有助于在辦案過(guò)程中減少審批環(huán)節(jié)，凸顯了檢察官的獨(dú)立性和主體地位，為新一輪檢察改革、特別是有關(guān)檢察組織的改革提出了新思路。

一、明確檢察官主體地位，完善檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制

建立檢察官辦案責(zé)任制，依法賦予主任檢察官執(zhí)法辦案相應(yīng)的決定權(quán)，實(shí)現(xiàn)檢察官權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一，有利于增強(qiáng)主任檢察官辦案的獨(dú)立性、責(zé)任心，強(qiáng)化檢察職業(yè)特點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，要明確幾個(gè)重要問(wèn)題：

（一）明確檢察官的主體地位

正確理解檢察官辦案責(zé)任制改革與我國(guó)《憲法》、《人民檢察院組織法》規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)之間并不存在矛盾，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是一個(gè)抽象主體，各項(xiàng)檢察權(quán)的運(yùn)行需要由檢察官個(gè)體來(lái)完成。特別是在十八屆三中全會(huì)公報(bào)又一次強(qiáng)調(diào)要確保獨(dú)立行使檢察權(quán)的語(yǔ)境下，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度機(jī)制構(gòu)建、檢察官精神信仰 等三個(gè)層面正確理解“檢察官依法獨(dú)立行使檢察權(quán)”和“檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)”之間的關(guān)系，必須明確檢察權(quán)所具有的司法權(quán)屬性要求檢察官在執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中不能以檢察一體化抹煞檢察官的獨(dú)立性。 必須進(jìn)一步明確檢察官在履行具體檢察職能過(guò)程中所享有的相對(duì)獨(dú)立的主體地位，依法賦予主任檢察官對(duì)于案件處理的決定權(quán)，淡化案件審批環(huán)節(jié)的行政色彩，培養(yǎng)檢察官獨(dú)立辦案的責(zé)任意識(shí)，使“辦理案件”、“作出處理決定”、“責(zé)任承擔(dān)”三者有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。

（二）明確不同主體的具體權(quán)限

應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法、合理放權(quán)與加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)相統(tǒng)一的原則，根據(jù)審查批捕、公訴、職務(wù)犯罪偵查等不同特點(diǎn)和要求，在法律規(guī)定的框架內(nèi)，合理下放權(quán)限，明確相應(yīng)責(zé)任。以某直轄市公訴部門開(kāi)展檢察官辦案責(zé)任制的改革方案為例，進(jìn)一步提高了放權(quán)力度，通過(guò)細(xì)化權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)，有效解決權(quán)力之間界限不清的問(wèn)題，在主管檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)、部門負(fù)責(zé)人、主任檢察官之間構(gòu)建起新型權(quán)力結(jié)構(gòu)：第一，對(duì)于主任檢察官，在原有主訴檢察官17項(xiàng)權(quán)力的基礎(chǔ)上，又增加了20項(xiàng)職權(quán)。 值得注意的是，在主任檢察官與檢察長(zhǎng)權(quán)力界限不明的情況下，除去法律明確規(guī)定必須由檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)行使的權(quán)力外，一并統(tǒng)一授權(quán)由主任檢察官行使，從而消除了權(quán)力的“模糊地帶”。第二，部門負(fù)責(zé)人享有案件的分配權(quán)、審核權(quán)、辦理權(quán) ，以及行政管理權(quán)。第三，主管檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)享有重要事項(xiàng)的決定權(quán)，如決定回避權(quán)、強(qiáng)制措施和強(qiáng)制偵查措施的決定權(quán)、案件的終局性決定權(quán)、重要案件中重要事項(xiàng)的決定權(quán)、重要的法律監(jiān)督權(quán)、重要犯罪線索的移送權(quán)、二審程序的特別權(quán)力。

（三）合理確定錯(cuò)案責(zé)任分擔(dān)

理論上講，冤假錯(cuò)案的責(zé)任分擔(dān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)辦案人員對(duì)冤假錯(cuò)案形成的影響力大小，合理區(qū)分其責(zé)任的大小，并適當(dāng)區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接辦案人員責(zé)任。 但是，在以往“承辦人——辦案組（隊(duì)）——部門負(fù)責(zé)人——主管檢察長(zhǎng)——檢察長(zhǎng)——檢察委員會(huì)”的多環(huán)節(jié)、“流水線式”的案件審批機(jī)制下，錯(cuò)案的責(zé)任追究是一大難題，結(jié)果往往是“集體責(zé)任制名義之下的實(shí)質(zhì)無(wú)責(zé)任”。實(shí)行主任檢察官責(zé)任制以后，這種“結(jié)果客觀存在，責(zé)任無(wú)人承擔(dān)”的局面得以改觀，第一，本著“誰(shuí)決定，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，主任檢察官、主管檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)對(duì)各自依職權(quán)作出的決定負(fù)責(zé)。第二，本著“誰(shuí)改變，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)于主管檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)改變案件事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)定意見(jiàn)，以及由此產(chǎn)生的決定，主任檢察官不承擔(dān)責(zé)任。第三，因主任檢察官的意見(jiàn)未被采納而造成錯(cuò)案的，主任檢察官不承擔(dān)責(zé)任。第四，主任檢察官在辦理案件過(guò)程中有徇私舞弊、濫用職權(quán)等故意行為或重大過(guò)失造成錯(cuò)案的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

二、規(guī)范內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)行人員分類管理

近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量不斷增加，有的省級(jí)院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)達(dá)到40多個(gè)，有的基層院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)達(dá)到20多個(gè)，由此導(dǎo)致一線辦案力量嚴(yán)重不足，“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)空心化”、“辦案職能碎片化”現(xiàn)象比較明顯，基層院“一人科”、“兩人科”的情況比較常見(jiàn)，因此，如何整合辦案力量、規(guī)范內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置成為一大難題。相對(duì)于法院的合議庭而言，檢察機(jī)關(guān)缺少基本辦案組織和單元，基本上是以行政機(jī)構(gòu)設(shè)置為單位，司法屬性不明顯，亟待解決。

（一）規(guī)范主任檢察官辦公室的設(shè)置

在此次檢察官辦案責(zé)任制改革的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)逐步轉(zhuǎn)變行政管理模式，探索建立類似于法院合議庭的檢察機(jī)關(guān)辦案組織模式，如前述的主任檢察官制度，取消二級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，整合基層院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。主任檢察官在職能定位上是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部具有較高業(yè)務(wù)能力的專業(yè)人才，其性質(zhì)是一種執(zhí)法崗位和能力席位。在基本辦案組織形式方面，應(yīng)當(dāng)建立“主任檢察官+其他檢察官+檢察輔助人員”的主任檢察官辦公室，具體設(shè)置上應(yīng)當(dāng)按照以下標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別對(duì)待，做好適度分權(quán)、規(guī)范授權(quán)、強(qiáng)化責(zé)任和職業(yè)保障：一是職責(zé)有別。根據(jù)偵查、公訴、偵查監(jiān)督等不同的職責(zé)來(lái)設(shè)立，大體上分為三類，即刑事檢察職能、偵查職能、訴訟監(jiān)督職能。二是審級(jí)有別。充分考慮基層檢察院、地市級(jí)檢察院、省級(jí)檢察院、高檢院在受理案件的類型、主要職責(zé)的不同，在放權(quán)的方式與范圍上加以區(qū)分。三是案件類型有別。應(yīng)當(dāng)區(qū)分一般案件和重大案件，根據(jù)案件的復(fù)雜程度對(duì)于終局性裁量權(quán)的歸屬有所區(qū)別。

（二）同步推進(jìn)檢察人員分類管理

為了確保改革的成效，還應(yīng)當(dāng)同步推進(jìn)檢察人員分類管理，即將全體檢察人員按照檢察官、檢察輔助人員、檢察行政人員科學(xué)分類，建立權(quán)責(zé)明確、協(xié)作緊密、制約有力、運(yùn)行高效的辦案組織。這一構(gòu)想其實(shí)早在1998年就已經(jīng)正式提出，但由于種種主客觀原因，一直沒(méi)有實(shí)質(zhì)進(jìn)展，這次檢察官責(zé)任制改革實(shí)際上為檢察機(jī)關(guān)探索建立以職位為核心的管理模式，建立和完善主任檢察官及其輔助人員分類管理制度，最終形成“以檢察官為主體、以辦案為核心”的司法化機(jī)制體系，提供了難得的歷史機(jī)遇。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)探索健全體現(xiàn)專業(yè)性的職務(wù)序列，健全書(shū)記員和專業(yè)技術(shù)人員等司法輔助人員管理制度：一是實(shí)行有別于公務(wù)員的檢察官專業(yè)職務(wù)序列， 對(duì)檢察官采取統(tǒng)一招錄、集中培訓(xùn)、基層任職、逐級(jí)遴選、有序流動(dòng)的原則，規(guī)范檢察官職業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。二是選拔律師、法學(xué)專家等專業(yè)法律人才擔(dān)任司法官，拓寬檢察官選人途徑，避免“同質(zhì)化”傾向。三是合理測(cè)算出檢察官和檢察輔助人員，包括書(shū)記員、專業(yè)技術(shù)人員、司法警察等職數(shù)比例。

三、完善內(nèi)部監(jiān)控模式，改革檢委會(huì)工作機(jī)制

（一）強(qiáng)化檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)控機(jī)制

現(xiàn)有檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)控模式是建立在原有逐級(jí)審批制辦案模式基礎(chǔ)上的，為了適應(yīng)檢察官辦案責(zé)任制改革，檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)控模式也應(yīng)當(dāng)做相應(yīng)地調(diào)整。同時(shí)，在向檢察官“放權(quán)”后，必然要求強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制，以確保檢察權(quán)依法獨(dú)立公正行使，因此，必須要根據(jù)調(diào)整后的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和辦案組織的職責(zé)及業(yè)務(wù)特點(diǎn)，確定執(zhí)法辦案流程及工作規(guī)范，完善各辦案組之間、執(zhí)法辦案各環(huán)節(jié)之間的監(jiān)督制約機(jī)制。為保障公正執(zhí)法，對(duì)主任檢察官的工作應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有效監(jiān)督制約：一是檢察長(zhǎng)的監(jiān)督。檢察長(zhǎng)、主管檢察長(zhǎng)有權(quán)隨時(shí)檢查主任檢察官的辦案工作，了解辦理案件的進(jìn)度和對(duì)有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行處理的情況。檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)適時(shí)對(duì)主任檢察官出庭支持公訴的案件進(jìn)行跟庭考察，部門負(fù)責(zé)人可以進(jìn)行協(xié)助。二是相關(guān)部門的監(jiān)督。嚴(yán)格落實(shí)案件管理制度，加強(qiáng)流程管理和節(jié)點(diǎn)控制，以案件分流、受理、立案、批捕、起訴等環(huán)節(jié)為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。嚴(yán)格落實(shí)紀(jì)律檢查各項(xiàng)制度，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)執(zhí)法辦案的監(jiān)督。三是部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督。部門負(fù)責(zé)人通過(guò)不定期的案件審核對(duì)主任檢察官辦公室進(jìn)行監(jiān)督，審核意見(jiàn)與主任檢察官辦公室不一致的，可以與主任檢察官進(jìn)行溝通，主任檢察官不接受監(jiān)督意見(jiàn)的，部門負(fù)責(zé)人可以向主管檢察長(zhǎng)進(jìn)行反應(yīng)，由主管檢察長(zhǎng)作出最終決定。此外，值得注意的是，2013年10月22日高檢院檢委會(huì)討論通過(guò)的《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)使用管理辦法（試行）》，為提升內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制的有效性提供了技術(shù)性保障，雖然在實(shí)踐中還處于磨合期，系統(tǒng)設(shè)置的一些功能還存在不完善、不健全的地方，但不可否認(rèn)，該系統(tǒng)為嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法、強(qiáng)化內(nèi)部流程監(jiān)控具有深遠(yuǎn)意義。

（二）推進(jìn)檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制改革

檢委會(huì)的優(yōu)勢(shì)在于檢委會(huì)委員豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)，為案件的法律適用提出意見(jiàn)，是處理案件的重要參考，因此，對(duì)于純粹法律適用方面的疑難案件，由檢察委員會(huì)作出最終決定是合理的。但是，對(duì)于事實(shí)認(rèn)定方面的復(fù)雜案件，由于承辦檢察官所掌握的案件信息量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)檢委會(huì)，而檢委會(huì)作出的決定不符合“司法親歷性”，審查案件與決定案件相分離，容易導(dǎo)致事實(shí)認(rèn)定不準(zhǔn)，特別是對(duì)于“定放兩難”的疑罪案件和信訪壓力大的“維穩(wěn)案件”，承辦檢察官、部門負(fù)責(zé)人、主管檢察長(zhǎng)，為了回避辦案責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)也傾向于將案件提請(qǐng)檢委會(huì)討論決定，這些弊端影響了辦案效率。 綜上所述，應(yīng)當(dāng)在修改《人民檢察院組織法》、《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制改革，明確目標(biāo)任務(wù)、基本屬性、議事范圍，以檢委會(huì)專業(yè)化建設(shè)為方向，以增強(qiáng)檢委會(huì)議事決策的司法屬性為目標(biāo)，完善檢委會(huì)決策機(jī)制，促進(jìn)檢委會(huì)全面發(fā)揮決策、指導(dǎo)、監(jiān)督職能。一是明確檢委會(huì)議事范圍。 將檢委會(huì)定位于總結(jié)檢察工作經(jīng)驗(yàn)、制定規(guī)范性文件、法律適用請(qǐng)示、選編指導(dǎo)性案例等宏觀作用，增大上會(huì)討論事項(xiàng)的比例，配合主任檢察官改革，減少上會(huì)討論案件比例，將討論案件的范圍限定在重大疑難復(fù)雜案件的法律適用問(wèn)題，加強(qiáng)檢委會(huì)宏觀業(yè)務(wù)指導(dǎo)和內(nèi)部監(jiān)督的職能。二是規(guī)范檢委會(huì)議事規(guī)則。對(duì)于議案的提起程序、發(fā)言順序、提請(qǐng)檢委會(huì)討論報(bào)告的內(nèi)容予以規(guī)范；對(duì)于部分重大敏感復(fù)雜新型案件，規(guī)定要提前匯報(bào)，避免“時(shí)限倒逼式”提請(qǐng)討論案件。三要加強(qiáng)典型案例、法律適用和綜合業(yè)務(wù)研究。立足檢察機(jī)關(guān)參閱、指導(dǎo)案例定位，加強(qiáng)不批捕、不起訴、抗訴等典型監(jiān)督案例研究，規(guī)范裁量權(quán)行使。加強(qiáng)對(duì)危害食品安全、藥品安全、生產(chǎn)安全、環(huán)境污染等新型案件的研究，突出開(kāi)展民事、行政申訴案件研究。積極提請(qǐng)檢委會(huì)審議典型案件，探索建立“檢委會(huì)案例選編”、“檢委會(huì)案例通報(bào)”等平臺(tái)，發(fā)揮檢委會(huì)審議案件的指導(dǎo)、警示作用。四是明確上會(huì)討論案件的責(zé)任分擔(dān)。探索建立檢委會(huì)委員在檢委會(huì)決定上署名制度、檢委會(huì)討論記錄和錄音并行制度等，以此作為確定責(zé)任的基本依據(jù)。