從青島“11·22”事故看我國中央企業(yè)安監(jiān)執(zhí)法體制機(jī)制的完善

顧 偉

（中國社會科學(xué)院，北京 100000）

2013 年11 月22 日10 時25 分，位于山東省青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的中國石油化工股份有限公司管道儲運分公司東黃輸油管道泄漏原油進(jìn)入市政排水暗渠，在形成密閉空間的暗渠內(nèi)油氣積聚遇火花發(fā)生爆炸，造成62 人死亡、136 人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失75172 萬元。①這起事故只是每年我國中央企業(yè)發(fā)生諸多安全生產(chǎn)事故的一個縮影，但其暴露出的問題十分典型，不僅體現(xiàn)中央企業(yè)總部對下屬企業(yè)的安全監(jiān)管力度的不足，以及地方政府對本地的中央企業(yè)屬地監(jiān)管與信息溝通不到位，更反映出當(dāng)前針對中央企業(yè)的安全監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制存在諸多缺漏。而安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制的缺位、錯位，也正是一些地方對當(dāng)?shù)刂醒肫髽I(yè)“無法管”、“不敢管”，以及某些中央企業(yè)“不怕管”的主要誘因之一。

當(dāng)前，監(jiān)管部門根據(jù)某種標(biāo)準(zhǔn)，有側(cè)重地對監(jiān)管對象進(jìn)行分類監(jiān)管，是當(dāng)前學(xué)界與實務(wù)界研究與討論的熱點，也是我國行政管理與行政執(zhí)法體制改革的重點之一，在我國食品安全、工商行政、質(zhì)量監(jiān)督、證券保險期貨等監(jiān)管領(lǐng)域也有較多的實際應(yīng)用，積累了必要經(jīng)驗。而在西方國家，各國在法制的基礎(chǔ)上，也普遍建立了多層次、多渠道的國有企業(yè)監(jiān)督和稽核體系。②也基于此，將中央企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法，作為我國安監(jiān)執(zhí)法的一個重要分類進(jìn)行分析研究，既有必要也有可能。

一、現(xiàn)行中央企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法體制

在我國，中央企業(yè)主要指由中央政府監(jiān)督管理的國有企業(yè)，簡稱央企。③當(dāng)前，我國對央企安全生產(chǎn)實行分級負(fù)責(zé)、屬地監(jiān)管的原則，各地央企雖然行政關(guān)系不隸屬于地方政府，但安全生產(chǎn)工作必須接受地方政府和有關(guān)部門的監(jiān)督檢查。在具體行政執(zhí)法權(quán)限配置上，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》、《中央企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》、《國家安監(jiān)總局、國務(wù)院國資委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中央企業(yè)安全生產(chǎn)分級屬地監(jiān)管的指導(dǎo)意見》等規(guī)定，國家安監(jiān)總局承擔(dān)國家安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理責(zé)任，依法行使綜合監(jiān)督管理職權(quán)；國家安監(jiān)總局和國務(wù)院有關(guān)部門重點負(fù)責(zé)對相關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域的央企總部安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督檢查；國務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工，負(fù)責(zé)央企安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督檢查；各省市人民政府安全監(jiān)管部門和相關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域主管部門，以及國務(wù)院有關(guān)部門設(shè)在本行政區(qū)域內(nèi)的有關(guān)機(jī)構(gòu)，按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)央企所屬各級企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查。

具體到青島“11·22”事故涉及的中石化集團(tuán)公司及其下屬企業(yè)，分級監(jiān)管主要體現(xiàn)在，國家安監(jiān)總局對中石化集團(tuán)公司及下屬企業(yè)具有綜合性的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法權(quán)，重點負(fù)責(zé)中石化集團(tuán)公司總部安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查，另外因為中石化管道儲運分公司安全生產(chǎn)許可證也是由國家安監(jiān)總局審批，根據(jù)“誰發(fā)證、誰監(jiān)管、誰負(fù)責(zé)”原則，國家安監(jiān)總局理論上也要直接負(fù)責(zé)對該二級公司進(jìn)行安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查執(zhí)法；國資委要按照國有資產(chǎn)出資人的職責(zé)，主要負(fù)責(zé)督促中石化集團(tuán)公司及其下屬企業(yè)逐級建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任制，規(guī)范并落實各項安全生產(chǎn)工作制度；中石化集團(tuán)公司及其下屬企業(yè)所在地的省級、市級安監(jiān)部門和行業(yè)部門在職責(zé)范圍內(nèi)具有相應(yīng)的監(jiān)管與執(zhí)法權(quán)。

二、現(xiàn)行央企安監(jiān)執(zhí)法體制存在的主要問題

（一）中央與地方執(zhí)法信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同不足

2006 年《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略〉的通知》（中辦發(fā)〔2006〕11 號）提出，“有序推進(jìn)相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間、中央與地方之間的信息共享，促進(jìn)部門間業(yè)務(wù)協(xié)同，提高監(jiān)管能力”。然而，從此次青島“11·22”事故看，中央與地方以及部門之間的信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同遠(yuǎn)未實現(xiàn)，特別是在中央與地方監(jiān)管部門以及中央企業(yè)與地方政府之間，甚至還存在某種程度的脫節(jié)。本次事故中的管道泄漏點位于東黃輸油管道與地方市政排水暗渠交叉點，期間甚至還進(jìn)行數(shù)次施工改造，而各方一直都沒能給予他方應(yīng)有的溝通或警示，恰是這種脫節(jié)的明顯表征。

（二）央企安監(jiān)執(zhí)法的執(zhí)法依據(jù)層級不高、賦權(quán)不足、體系散亂

近年來，有關(guān)少數(shù)央企是“獨立王國”的討伐聲一直不絕于耳，而地方執(zhí)法部門特別是安監(jiān)部門執(zhí)法“沒底氣”也被反復(fù)提及。④央企的“牛氣”與地方執(zhí)法部門的“沒底氣”，其重要原因之一就是監(jiān)管部門執(zhí)法依據(jù)的疲軟。由于歷史原因與體制慣性，央企對于地方政府，先天的具有政治優(yōu)勢，加上經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢地位。要改變地方監(jiān)管部門執(zhí)法上的弱勢，亟須立法尤其是法律予以強(qiáng)勢保障。然而現(xiàn)實中，法律并沒能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用，安監(jiān)執(zhí)法的主要和直接依據(jù)仍然以部門規(guī)章與規(guī)范性文件為主，這些規(guī)章與文件不僅數(shù)量龐雜，而且漏洞與相互矛盾之處也很多。例如相關(guān)管理辦法和指導(dǎo)性文件都只將監(jiān)管職責(zé)賦予央企所在地的省級、市級安監(jiān)部門和行業(yè)部門，沒有明確縣級部門是否具有監(jiān)管職責(zé)和執(zhí)法權(quán)?！栋踩a(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第六條第二款甚至還有“中央企業(yè)及其所屬企業(yè)、有關(guān)人員的安全生產(chǎn)違法行為的行政處罰，由安全生產(chǎn)違法行為發(fā)生地的設(shè)區(qū)的市級以上安全監(jiān)管監(jiān)察部門管轄”的規(guī)定，這對區(qū)縣安監(jiān)執(zhí)法部門的執(zhí)法造成一定阻礙。

（三）地方安全監(jiān)管監(jiān)察部門執(zhí)法水平有待加強(qiáng)

此次青島“11·22”事故，充分暴露出地方安監(jiān)部門監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法能力較弱的問題?；仡櫞舜问鹿剩胤桨脖O(jiān)部門，不僅沒有在日常執(zhí)法中注意市政排水渠與輸油管道交叉這一重大安全隱患，也沒能在輸油管道泄漏后發(fā)揮應(yīng)有的專業(yè)能力，阻止事故的發(fā)生。安監(jiān)機(jī)構(gòu)本應(yīng)當(dāng)作為權(quán)威部門，對輸油管道線路安全予以必要的關(guān)注，對搶修工作與現(xiàn)場處置予以必要的安全指導(dǎo)，然而卻一再失職。這充分反映地方安監(jiān)部門及其執(zhí)法人員在安全意識、專業(yè)素質(zhì)、監(jiān)管水平與應(yīng)變處置等執(zhí)法能力，還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（四）安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法缺乏透明度、標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范性

此次事故的發(fā)生，也充分反映當(dāng)前安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法隨意性較大，執(zhí)法過程中不僅缺少規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法本身也缺乏有效監(jiān)督，容易出現(xiàn)漏洞、盲區(qū)。對央企的監(jiān)管，仍然一定程度上依賴央企的自查自糾，安監(jiān)部門沒能充分發(fā)揮外部監(jiān)管應(yīng)有的力量與作用。

三、完善現(xiàn)行央企安監(jiān)執(zhí)法體制的建議

黨的十八屆三中全會提出要深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。⑤現(xiàn)行央企安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法體制，要堅決貫徹落實全會精神，從實際出發(fā)，采取問題導(dǎo)向，深化體制機(jī)制改革，切實提升安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法水平。就青島“11·22”事故所反映出的問題而言，改革的重點應(yīng)當(dāng)包括：

（一）加強(qiáng)立法工作，保證各類安監(jiān)執(zhí)法于法有據(jù)，依法定職權(quán)作出，努力形成權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的安監(jiān)執(zhí)法體制

要推動對現(xiàn)有執(zhí)法依據(jù)的清理工作，在摸清存量的基礎(chǔ)上，進(jìn)行必要的整合，對地方監(jiān)管部門執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法程序等重要問題，爭取通過立法的形式予以明確，防止權(quán)責(zé)不清與推諉扯皮。特別是要研究制定安監(jiān)執(zhí)法裁量基準(zhǔn)，建立安全生產(chǎn)檢查工作責(zé)任制，進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)管主體，明確監(jiān)管責(zé)任，以在保證執(zhí)法“底氣”的同時，確保執(zhí)法的“正氣”。

（二）建設(shè)業(yè)務(wù)平臺，加強(qiáng)中央與地方安全監(jiān)管監(jiān)察部門的信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同

現(xiàn)行央企安監(jiān)分級監(jiān)管制度要取得預(yù)期目標(biāo)，不僅要解決好中央與地方之間、各監(jiān)管部門之間的信息不對稱問題，還要在監(jiān)管執(zhí)法中協(xié)調(diào)實現(xiàn)綜合利益的平衡，相對其他執(zhí)法領(lǐng)域，改革的必要性與緊迫性更強(qiáng)。建設(shè)電子業(yè)務(wù)平臺，不僅有利于盡可能降低監(jiān)管與執(zhí)法成本，提高行政效率，有利于監(jiān)管與執(zhí)法的信息化、標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化建設(shè)，也有利于整合執(zhí)法主體，解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法的盲區(qū)、漏洞。

（三）創(chuàng)新監(jiān)管模式，推進(jìn)分類監(jiān)管，試行中央企業(yè)安全監(jiān)管派駐機(jī)制

分類監(jiān)管不僅可以將央企作為單類進(jìn)行監(jiān)管，央企本身也可以進(jìn)一步類型化，根據(jù)各企業(yè)安全生產(chǎn)記錄、信用記錄、環(huán)保記錄等指標(biāo)，確定不同監(jiān)管強(qiáng)度的差別化監(jiān)管模式。目前，國資委已經(jīng)實行對央企安全生產(chǎn)分類監(jiān)督管理，中石化就被列入第一類，被認(rèn)為是安全風(fēng)險最高的。但該制度所依托的主要是央企的自我監(jiān)督，即第一類央企“可以向其列為安全生產(chǎn)重點的獨資及控股子企業(yè)委派專職安全生產(chǎn)總監(jiān)”。但央企頻發(fā)的安全事故表明，這種監(jiān)督力度不足遏制事故發(fā)生。試行安監(jiān)部門對央企的派駐監(jiān)管，不僅能有效解決企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督疲軟的問題，也能夠在及時發(fā)現(xiàn)安全隱患的同時，避免地方政府對企業(yè)生產(chǎn)的過度干預(yù)。

（四）貫徹分級監(jiān)管，重點提升地方安全監(jiān)管監(jiān)察隊伍的執(zhí)法水平

分級監(jiān)管制度是央企安全監(jiān)管制度的基礎(chǔ)，做好央企安全監(jiān)管監(jiān)察工作，必須要夯實基礎(chǔ)，一方面要進(jìn)一步明確各級監(jiān)管主體的監(jiān)管責(zé)任，特別是要明確國家資產(chǎn)管理部門安全監(jiān)管的職責(zé)，真正做到管資產(chǎn)必須管安全；另一方面，要強(qiáng)化地方政府對所在中央企業(yè)的屬地監(jiān)管，推動地方安監(jiān)執(zhí)法部門執(zhí)法能力建設(shè)，增強(qiáng)基層安全監(jiān)管部門的執(zhí)法履職能力。

“安全生產(chǎn)既是攻堅戰(zhàn)也是持久戰(zhàn)”，中央企業(yè)安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法要及時汲取事故教訓(xùn)，創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法的體制機(jī)制，筑牢事前安全監(jiān)管監(jiān)察防線，強(qiáng)化事中處置反應(yīng)能力，嚴(yán)格事后責(zé)任追究制度，從根本上確保全國安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

注釋

①國務(wù)院山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故調(diào)查組：《山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故調(diào)查報告》。

②江龍：“國企分類監(jiān)管：一項彌補(bǔ)國有產(chǎn)權(quán)監(jiān)督缺位的制度安排”，《當(dāng)代財經(jīng)》，2001年第3期。

③這里的央企屬于廣義上的，不只是國務(wù)院國資委監(jiān)督管理的央企。

④參見閆靜：“安全監(jiān)管豈容‘特區(qū)’存在——央企安全生產(chǎn)工作述評（下）”，《安全生產(chǎn)報》，2013年12月10日第五版。

⑤參見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。