創(chuàng)新行政審批體制 再造行政權(quán)力流程——成都市推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)實(shí)踐與探索

● 鄧國彬

（作者系成都市編辦體改處處長）

近年來，成都市將行政審批事項(xiàng)的精簡下放與行政審批體制的創(chuàng)新同步推進(jìn)，在全面總結(jié)“兩集中、兩到位”改革的基礎(chǔ)上，相繼在武侯區(qū)和新津縣啟動(dòng)了“審管分離”的相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)，初步實(shí)現(xiàn)了行政審批制度改革從注重審批事項(xiàng)“量”的減少向更加注重審批效率“質(zhì)”的提升、從“兩集中、兩到位”的“簡單物理整合”向?qū)徟毮艿摹吧疃然瘜W(xué)融合”的根本性轉(zhuǎn)變。

一、改革背景

傳統(tǒng)的行政審批模式，主要弊端是條塊分割、各自為政，導(dǎo)致多頭審批、多層審批、重審輕管、以審代管等多種問題長期存在。雖然推動(dòng)“兩集中、兩到位”后，上述問題有了緩解，但由于傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行方式和深層次的管理體制弊端并未觸及，政務(wù)中心在實(shí)際運(yùn)行過程中出現(xiàn)了管理與審批二元體制的弊端。

第一，雖然通過職能歸并，突破了原有的行政審批運(yùn)行體制，使分散零星的審批權(quán)力得到集中統(tǒng)一管理。但由于行政審批權(quán)部門權(quán)力配置方式并未從根本上改變，有的單位進(jìn)駐事項(xiàng)不全，進(jìn)駐事項(xiàng)中“干貨”不多、“含金量”不高，企業(yè)和群眾感到還不“解渴”，有的進(jìn)駐事項(xiàng)授權(quán)不到位，雖然從表面上看審批事項(xiàng)已進(jìn)駐，但“明進(jìn)暗不進(jìn)”、“人進(jìn)事不進(jìn)”、“群眾辦事多頭跑”現(xiàn)象依然存在，窗口實(shí)際成為了行政審批過程中的“中轉(zhuǎn)站”和“收發(fā)室”。

第二，雖然整合了原分散在各職能部門的行政審批資源，多頭審批、多層審批等問題得到了緩解。但由于改革并未觸及多頭多層審批的結(jié)構(gòu)性問題，一些部門看似對行政審批事項(xiàng)進(jìn)行了集中，卻仍將一些前置性的管理手段作為相互推諉塞責(zé)的借口。政務(wù)中心在實(shí)際運(yùn)行過程中，其審批行為只對部門負(fù)責(zé)、不具備審批主體資格的處境顯得十分尷尬。

第三，雖然“兩集中、兩到位”改革拆除了審批過程中部門、處室、人員之間的壁壘，一些不必要的審批環(huán)節(jié)大幅削減，審批服務(wù)的辦事效率明顯提速。但由于傳統(tǒng)的行政審批自成體系，審批服務(wù)中各種要件、程序、環(huán)節(jié)等林立，審批服務(wù)“環(huán)節(jié)多、耗時(shí)長、協(xié)調(diào)難”等痼疾尚未隨著簡政放權(quán)改革得到根本緩解，在一定程度上還加重了企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)。

二、主要做法

為規(guī)范行政審批行為，提高行政審批效能，節(jié)省群眾辦事時(shí)間和成本，成都市武侯區(qū)和新津縣在創(chuàng)新政府管理方式和提升審批服務(wù)效能方面作了一系列有益探索，初步建立起了行政審批與行政監(jiān)管、審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)相互制衡的新模式。

第一，整合審批職能，構(gòu)建審管分離新體制。成都市武侯區(qū)和新津縣在設(shè)立行政審批局的基礎(chǔ)上，按照“成熟一項(xiàng)劃轉(zhuǎn)一項(xiàng)”的思路，將原分散在不同部門的行政審批職能劃轉(zhuǎn)到行政審批局統(tǒng)一行使。截至目前，武侯區(qū)和新津縣劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)分別為195項(xiàng)和173項(xiàng)。同時(shí)，對原部門的職能定位進(jìn)行重新界定和明晰，明確職能部門主要負(fù)責(zé)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策規(guī)范、行業(yè)管理、公共服務(wù)及其組織實(shí)施，要逐步將履職重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管和提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)上。

第二，優(yōu)化人員編制，打造精干高效新隊(duì)伍。成都市武侯區(qū)和新津縣按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和“大部門”、“大科室”的思路優(yōu)化組合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)資源。一是優(yōu)化內(nèi)部組織。按照許可事項(xiàng)的辦理類型和內(nèi)在聯(lián)系，重點(diǎn)對內(nèi)設(shè)科室及服務(wù)窗口進(jìn)行整合，將劃轉(zhuǎn)的各類許可和服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行歸口分類，綜合設(shè)置社會(huì)類、經(jīng)濟(jì)類、建設(shè)類專業(yè)性審批科及其辦件窗口，統(tǒng)一行使行政審批局承擔(dān)的所有審批職能，從而使群眾辦理許可事項(xiàng)由過去需跑多個(gè)部門變?yōu)橹坏叫姓徟忠粋€(gè)窗口辦理。二是優(yōu)化人員編制。按照“編隨事轉(zhuǎn)、人隨編走”的原則，將辦件量較大部門的審批人員和編制整體劃轉(zhuǎn)至行政審批局，其他部門根據(jù)工作量劃轉(zhuǎn)審批骨干及編制，原職能部門共100余人承擔(dān)的審批業(yè)務(wù)，現(xiàn)在行政審批局3個(gè)科室30余人就能完全承擔(dān)。同時(shí)，將職能部門原從事審批服務(wù)的人員全部充實(shí)到事中事后監(jiān)管崗位，有效推動(dòng)了部門履職重心向監(jiān)管服務(wù)轉(zhuǎn)移。三是優(yōu)化專業(yè)隊(duì)伍。新津縣在將原來部門承擔(dān)的行政審批和現(xiàn)場踏勘職能整體劃轉(zhuǎn)至行政審批局的基礎(chǔ)上，采取從部門抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干和業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方式，組建跨部門跨行業(yè)的現(xiàn)場踏勘專業(yè)化隊(duì)伍，按照行業(yè)分類設(shè)立投資建設(shè)類、城管交通類、文衛(wèi)教育類、農(nóng)業(yè)環(huán)保類等若干個(gè)專業(yè)小組，實(shí)施聯(lián)合踏勘和專業(yè)踏勘，有效解決了現(xiàn)場踏勘工作“散、亂、多”的現(xiàn)象。

第三，再造服務(wù)流程，創(chuàng)新審批服務(wù)新機(jī)制。成都市武侯區(qū)和新津縣借鑒國際質(zhì)量管理體系認(rèn)證的經(jīng)驗(yàn)，積極引入ISO9001國際質(zhì)量管理體系認(rèn)證，加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和制度化建設(shè)。一是推進(jìn)審批服務(wù)制度化。制定出臺(tái)了行政審批新機(jī)制運(yùn)行管理暫行辦法、行政審批局內(nèi)部監(jiān)督管理辦法、政務(wù)服務(wù)窗口質(zhì)量規(guī)范、行政審批事中事后監(jiān)管辦法等制度性規(guī)定，對行政審批局“用權(quán)”作了系統(tǒng)規(guī)范。二是推進(jìn)審批服務(wù)規(guī)范化。全面實(shí)行“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”和“流程清單”目錄管理，對各業(yè)務(wù)窗口受理的許可事項(xiàng)一律充分授權(quán)。同時(shí)，針對需要多個(gè)科室受理的許可事項(xiàng)實(shí)行“聯(lián)審聯(lián)辦”制度，將審批過程由“外部循環(huán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?nèi)部循環(huán)”，建立網(wǎng)上審批與現(xiàn)場審批、線上線下相結(jié)合的審批模式，提升了辦事效率。目前武侯區(qū)現(xiàn)場辦結(jié)率已達(dá)100%。三是推進(jìn)審批服務(wù)便捷化。建立以工業(yè)集中發(fā)展區(qū)和特色商圈企業(yè)項(xiàng)目全流程新型審批服務(wù)模式，實(shí)施相關(guān)部門動(dòng)態(tài)聯(lián)合審批。同時(shí)，啟動(dòng)實(shí)施城市綜合體入住企業(yè)和規(guī)模連鎖企業(yè)集中年審、互為前置事項(xiàng)“一窗受理、一表填報(bào)”綠色通道辦理、重大項(xiàng)目全程預(yù)報(bào)跟蹤和無償幫辦代辦等便民舉措，切實(shí)激發(fā)市場活力、增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力。

第四，創(chuàng)新監(jiān)管方式，編織權(quán)力監(jiān)督新網(wǎng)絡(luò)。在推進(jìn)改革中，規(guī)范管理審批行為，同時(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，形成了審批與監(jiān)管既相對分離又相互制約的政府治理新格局。一是強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)管。制定并對外公示每一件許可事項(xiàng)的承辦窗口、所需材料、辦理時(shí)限等，并實(shí)行“受理—審核—批準(zhǔn)”三級(jí)審查核準(zhǔn)制度、重大項(xiàng)目和情況復(fù)雜項(xiàng)目審批會(huì)商制度、審批辦理情況網(wǎng)上公示和抽查復(fù)核制度、審批責(zé)任長期追究制度等一系列規(guī)范審批行為的制度規(guī)范，確保了行政審批權(quán)力集中后的透明運(yùn)行。二是注重外部監(jiān)督。將行政審批行為全方位全過程納入職能部門的監(jiān)督、監(jiān)察部門的電子監(jiān)察以及人大政協(xié)、新聞媒體、社會(huì)公眾、服務(wù)對象的監(jiān)督，形成了職能部門、紀(jì)檢監(jiān)察、社會(huì)大眾“三位一體”的監(jiān)督格局。武侯區(qū)行政審批局運(yùn)行以來，共完成8萬余件許可事項(xiàng)，沒有發(fā)生一起行政訴訟和行政復(fù)議。三是強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管。出臺(tái)審管對口銜接管理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、審批信息通報(bào)制度、現(xiàn)場勘查監(jiān)督管理細(xì)則等規(guī)范性文件，建立了暢通審批部門與監(jiān)管部門間的對口銜接機(jī)制和信息溝通渠道，確保審批完成后立即進(jìn)入部門監(jiān)管范圍。同時(shí)，將行政許可與事中事后監(jiān)管同步研究部署、同步跟進(jìn)落實(shí)，形成了行政審批與行政監(jiān)管在分工協(xié)作中相互制衡的新格局。

三、深化改革的初步設(shè)想

推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革，是深化行政審批制度改革的重要內(nèi)容。成都市將改革試點(diǎn)工作向更深層次、更多領(lǐng)域、更大范圍拓展。

第一，推進(jìn)行政審批高效化。一是大幅提升行政審批集中度，力爭實(shí)現(xiàn)本級(jí)政府許可事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)率100%，現(xiàn)場辦結(jié)率100%。二是大幅提升簡政放權(quán)效能，凡上級(jí)部門下放的許可事項(xiàng)原則上均由行政審批局承接，凡與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的審批權(quán)限逐步下放到街道（社區(qū)）辦理。三是大幅提升運(yùn)行機(jī)制效率，力爭將項(xiàng)目的全流程納入科學(xué)規(guī)范高效的“軌道化”管理。四是大幅提升政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)規(guī)范化、以規(guī)范化促進(jìn)便捷化。五是大幅提升會(huì)商服務(wù)水平，建立健全集中問題、集中時(shí)間、集中地點(diǎn)和進(jìn)入企業(yè)、進(jìn)入特色商圈、進(jìn)入工業(yè)集中發(fā)展區(qū)“三集中三進(jìn)入”移動(dòng)式會(huì)商服務(wù)制度。

第二，推進(jìn)項(xiàng)目審批最優(yōu)化。一是探索產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目審批機(jī)制，逐步建立招商引資、審批服務(wù)、后續(xù)監(jiān)管三方結(jié)合的新型企業(yè)服務(wù)模式。二是探索項(xiàng)目模擬審批機(jī)制，推行項(xiàng)目審批“容缺受理”、“容缺審查”，允許材料不全的行政相對人在符合規(guī)定的條件下提前報(bào)件，待法律規(guī)定的材料齊備后辦理審批。三是探索投資項(xiàng)目“一站式”服務(wù)機(jī)制，探索企業(yè)設(shè)立“一口統(tǒng)一接件、部門聯(lián)動(dòng)辦理、一口統(tǒng)一出證”的服務(wù)機(jī)制，不斷提升審批服務(wù)效率。四是探索項(xiàng)目服務(wù)全程幫辦機(jī)制，推行企業(yè)設(shè)立注冊、項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目開工等行政審批事項(xiàng)及投產(chǎn)運(yùn)營相關(guān)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)全程幫辦。

第三，推進(jìn)審批服務(wù)方式便捷化。一是積極探索以部門為中心的審批流程向以行政相對人為中心的流程轉(zhuǎn)變，不斷提高服務(wù)企業(yè)和公眾的便利化水平。二是積極探索手機(jī)客戶端線上咨詢、預(yù)約等功能，加強(qiáng)事前服務(wù)與引導(dǎo)，著力提高一次性辦證通過率。三是推進(jìn)“區(qū)—街道—社區(qū)”三級(jí)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，著力打造面向基層、面向群眾的特色服務(wù)內(nèi)容。四是規(guī)范中介服務(wù)市場，完善行政審批過程中涉及中介技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的目錄庫，逐步引導(dǎo)并規(guī)范中介服務(wù)市場，提高審批服務(wù)時(shí)效。