重慶交通綜合執(zhí)法改革的實(shí)踐探索

● 丁先軍

（作者系重慶市編辦主任）

近年來(lái)，針對(duì)交通行政執(zhí)法中的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、職責(zé)交叉、執(zhí)法成本高、執(zhí)法效率低等問(wèn)題，重慶市堅(jiān)持“問(wèn)題導(dǎo)向、循序漸進(jìn)、實(shí)事求是、于法有據(jù)”的原則，整合執(zhí)法隊(duì)伍，減少執(zhí)法層級(jí)，理順體制機(jī)制，探索建立了“精簡(jiǎn)、高效、統(tǒng)一”的交通綜合行政執(zhí)法體制。

一、主要做法

改革中，對(duì)交通領(lǐng)域行政執(zhí)法職能和行政審批職能進(jìn)行分離，整合路政、運(yùn)政、港航、高速公路交通安全等執(zhí)法職能，建立市和區(qū)縣兩級(jí)相對(duì)獨(dú)立、職責(zé)統(tǒng)一的交通綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，分別履行主城九區(qū)和其它區(qū)縣的交通綜合執(zhí)法職能，形成統(tǒng)籌有力、職責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的交通綜合行政執(zhí)法體制機(jī)制。

1.整合執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行“四合一”綜合執(zhí)法。在直轄伊始探索組建高速公路執(zhí)法隊(duì)伍的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合路政、運(yùn)政、港航、高速公路四方面的交通執(zhí)法隊(duì)伍，成立重慶市交通行政執(zhí)法總隊(duì)。同時(shí)，按照行政處罰法關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)和國(guó)務(wù)院對(duì)綜合執(zhí)法改革“兩個(gè)相對(duì)分開”的要求，把原來(lái)由重慶市道路運(yùn)輸管理局、重慶市公路局、重慶市港航管理局分別行使的行政處罰職能與行政審批職能進(jìn)行分離，剝離其中的交通行政檢查、行政處罰和行政強(qiáng)制職能，劃入重慶市交通行政執(zhí)法總隊(duì)統(tǒng)一履行。通過(guò)隊(duì)伍整合和職能剝離，真正把交通領(lǐng)域行政執(zhí)法職能全部交由一支隊(duì)伍統(tǒng)一執(zhí)行，徹底解決了多頭執(zhí)法、職能交叉的問(wèn)題。

2.減少執(zhí)法層級(jí)，理順市和區(qū)縣兩級(jí)執(zhí)法體制。堅(jiān)持“大城市、大交通”的管理理念，在市級(jí)，設(shè)立重慶市交通行政執(zhí)法總隊(duì)，為市交委直屬的副局級(jí)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，總隊(duì)下設(shè)直屬支隊(duì)及大隊(duì)，實(shí)行“總隊(duì)—支隊(duì)—大隊(duì)”扁平化管理，主要負(fù)責(zé)市級(jí)路政、運(yùn)政、港航、高速公路交通安全執(zhí)法（限制人身自由的行政處罰權(quán)除外），以及主城九區(qū)的交通行政執(zhí)法工作。在主城九區(qū)以外的區(qū)縣，參照市一級(jí)做法，推動(dòng)各區(qū)縣成立屬地化管理的交通綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，主要承擔(dān)原公路所、運(yùn)管所、港航所的交通行政執(zhí)法職能，為區(qū)縣交通主管部門直屬機(jī)構(gòu)，接受市交通行政執(zhí)法總隊(duì)的指導(dǎo)和監(jiān)督。通過(guò)減少執(zhí)法層級(jí)，實(shí)現(xiàn)了“市設(shè)區(qū)不設(shè)，區(qū)設(shè)市不設(shè)”的目標(biāo)。

3.提升執(zhí)法能力，打造務(wù)實(shí)高效的執(zhí)法隊(duì)伍。全面清理交通行政執(zhí)法人員，清退臨時(shí)人員和借調(diào)人員，交通行政執(zhí)法人員必須經(jīng)法制機(jī)構(gòu)執(zhí)法資格培訓(xùn)合格后才允許上崗執(zhí)法，規(guī)范了執(zhí)法隊(duì)伍來(lái)源，提高了執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)。加強(qiáng)執(zhí)法人員教育培訓(xùn)，定期組織行政執(zhí)法人員參加通用法律、專門法律和新法律法規(guī)等專題培訓(xùn)，強(qiáng)化執(zhí)法人員法律意識(shí)，提升執(zhí)法人員執(zhí)法能力。

4.注重協(xié)調(diào)配合，建立協(xié)作聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。在交通系統(tǒng)內(nèi)部，總隊(duì)與公路、運(yùn)管、港航三個(gè)行業(yè)管理局之間建立了執(zhí)法業(yè)務(wù)協(xié)作機(jī)制，利用信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，確保行政許可與行政處罰有效對(duì)接，避免了行業(yè)管理部門與執(zhí)法部門“兩張皮”的問(wèn)題。在市級(jí)部門之間，通過(guò)與公安交警、消防、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)和衛(wèi)生等部門建立長(zhǎng)效的聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成管理合力，有效解決了高速公路事故損害賠償、主城區(qū)道路運(yùn)輸市場(chǎng)營(yíng)運(yùn)糾紛等問(wèn)題。與毗鄰省市，包括四川、貴州、湖南、湖北等簽署了省際高速路執(zhí)法工作協(xié)作配合協(xié)議，建立了定期聯(lián)席會(huì)議、違法信息轉(zhuǎn)遞（抄告）、區(qū)域執(zhí)勤執(zhí)法聯(lián)動(dòng)合作、交通肇事逃逸查緝協(xié)作、交通應(yīng)急管理協(xié)作、統(tǒng)一超限運(yùn)輸車輛管理等七項(xiàng)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了新舊交通執(zhí)法體制的順暢銜接。

5.強(qiáng)化立法支撐，堅(jiān)持依法推進(jìn)改革。一方面，通過(guò)地方立法明確交通綜合執(zhí)法主體地位，重慶市人大在《重慶市道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》、《重慶市水上交通安全管理?xiàng)l例》中明確規(guī)定，“實(shí)行交通綜合執(zhí)法改革的，由交通綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施”?！吨貞c市公路管理?xiàng)l例》也規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門和市交通運(yùn)輸主管部門履行高速公路綜合執(zhí)法的機(jī)構(gòu)，按照職責(zé)分工分別負(fù)責(zé)普通公路和高速公路交通安全行政執(zhí)法工作”。另一方面，市高級(jí)人民法院也明確，“各級(jí)人民法院在案件審理過(guò)程時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可各高速公路行政執(zhí)法大隊(duì)的行政執(zhí)法主體資格”，并對(duì)執(zhí)法證據(jù)效力、違法行為認(rèn)定、行政處罰等問(wèn)題作了具體規(guī)定。強(qiáng)有力的立法司法支撐，為交通綜合執(zhí)法改革提供了保障，解決了“缺乏立法支撐”的問(wèn)題。

二、改革成效

通過(guò)實(shí)施交通綜合執(zhí)法改革，有效解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法效率低等問(wèn)題，適應(yīng)交通執(zhí)法對(duì)象高流動(dòng)性、跨區(qū)域性的“一家管”體制優(yōu)勢(shì)和社會(huì)效益逐步顯現(xiàn)。

1.降低了行政成本。通過(guò)綜合執(zhí)法改革，交通領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍從四支減少為一支，主城區(qū)的交通執(zhí)法主體由31個(gè)整合為1個(gè)，交通執(zhí)法人員縮減500余人。高速公路執(zhí)法隊(duì)伍從三支減少為一支，綜合履行公安交警、路政、運(yùn)政三項(xiàng)職責(zé)，年均可節(jié)約各類投入至少1.6億元以上，預(yù)計(jì)到2017年重慶規(guī)劃建成3000公里高速公路時(shí)，年均可以節(jié)約財(cái)政經(jīng)費(fèi)2億元以上。

2.提高了行政執(zhí)法效能。交通綜合執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一履行交通行政執(zhí)法職能，職責(zé)更清晰，責(zé)任更明確，實(shí)現(xiàn)一支隊(duì)伍統(tǒng)一管理，一次進(jìn)行多種檢查，解決了多頭管理體制下工作協(xié)調(diào)難的問(wèn)題，解決了多支隊(duì)伍上路執(zhí)法相互等待、相互推諉、輪番檢查、重復(fù)處罰等頑疾。“行政許可”和“執(zhí)法監(jiān)管”相對(duì)分離，使執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行政許可機(jī)構(gòu)相互監(jiān)督、相互促進(jìn)，確保了執(zhí)法公正，提高了執(zhí)法水平。

3.提高了運(yùn)營(yíng)綜合效益。實(shí)行高速公路統(tǒng)一管理和綜合執(zhí)法，解決了“管路不管交通安全，管交通安全不管路”的弊病，降低了交通安全事故發(fā)生率。近年來(lái)，重慶高速公路百公里死亡率低于全國(guó)平均水平，減少了交通事故造成的公私財(cái)產(chǎn)損失，降低了高速公路運(yùn)營(yíng)管理成本，有效提升了高速公路運(yùn)營(yíng)綜合效益。