地方治理的中西比較
——基于兩個(gè)文本的初步分析

□陳　　斌

地方治理的中西比較
——基于兩個(gè)文本的初步分析

□陳斌

（杭州師范大學(xué)，浙江 杭州311121）

摘要：《清代地方政府》與《論美國(guó)民主》中所展現(xiàn)的基層社會(huì)，在權(quán)力構(gòu)造模式、社群關(guān)系結(jié)構(gòu)、地方精英角色、地方治理理念等方面均存在很大的差異。由此便產(chǎn)生了“治民”與“民治”兩種不同的治理樣式，導(dǎo)致這種差異的根本原因在于外部國(guó)家權(quán)力滲入程度的不同。若要實(shí)現(xiàn)從“治民”向“民治”的順利轉(zhuǎn)型，就必須逐漸擺脫傳統(tǒng)的治世方式——縱向權(quán)力過(guò)度滲入；若要實(shí)現(xiàn)善治型、簡(jiǎn)約化的地方治理，那么道路就必須通向放權(quán)——尊重人民的自我決斷。

關(guān)鍵詞：治民；民治；權(quán)力滲入；基層社會(huì)；地方治理

一、引言

有關(guān)中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)地方治理模式的探討，盡管已有相當(dāng)?shù)膶W(xué)術(shù)研究成果，但是，在類型化界定的問(wèn)題上，仍然存有一定的分歧。這種分歧集中表現(xiàn)為傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)是否形成了一種自治型的治理模式，以此為基點(diǎn)，便形成了“自治論”與“控制論”兩種不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。

持“自治論”者認(rèn)為，傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)，由于正式的國(guó)家權(quán)力未能有效涉足，那么在基層鄉(xiāng)村社會(huì)便產(chǎn)生了一種自給自足、自生自發(fā)式的自治型社會(huì)秩序，這種自治主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)紳、宗族對(duì)民間日常生活的管理。韋伯也曾認(rèn)為，古代中國(guó)皇權(quán)的官方行政只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)，至于城市與村落之間，僅有行政技術(shù)上的差別罷了：“城市”就是官員所在的非自治地區(qū)；而“村落”則是無(wú)官員的自治地區(qū)。［1］（p140—141）

而持“控制論”者則認(rèn)為，傳統(tǒng)中國(guó)的“國(guó)家政權(quán)”在縣以下的活動(dòng)與控制十分突出。即便是在鄉(xiāng)村基層，也是以鄉(xiāng)吏治之，當(dāng)時(shí)的基層權(quán)力機(jī)構(gòu)比我們所知的要復(fù)雜得多，遠(yuǎn)不像“縣下唯宗族”的想象那么簡(jiǎn)單。學(xué)者徐祖瀾通過(guò)對(duì)清末民初自治實(shí)踐的一番考察，認(rèn)為“在清末民初的權(quán)力場(chǎng)域中，權(quán)力分散的目的最終還是落在了權(quán)力的聚合之上，分權(quán)自治是為了更好的國(guó)家集權(quán)”，即言之，基本的治理模式仍然是控制型的。［2］

事實(shí)上，如果繼續(xù)梳理，爭(zhēng)論遠(yuǎn)不僅此。然而，無(wú)論是“自治論”還是“控制論”，理論敘述的背后都蘊(yùn)含著對(duì)自治型社會(huì)秩序的關(guān)懷與期盼。究其本質(zhì)，爭(zhēng)論之所以產(chǎn)生，在一定程度上是由于脫離了特定的時(shí)間與具體的空間而對(duì)中國(guó)基層社會(huì)治理模式予以類型化分析。是故，本文無(wú)意于對(duì)所有的爭(zhēng)論予以詳細(xì)梳理，而是以時(shí)間為經(jīng)，以空間為緯，盡可能縮限觀察范圍，并且輔之以中西比較，希望能夠更加清晰地透視傳統(tǒng)中國(guó)基層社會(huì)的治理模式。

在分析材料的選取上，為了有效地進(jìn)行中西比較與話語(yǔ)論證，本文將以瞿同祖先生所著之《清代地方政府》與托克維爾所著之《論美國(guó)民主》為素材，展現(xiàn)基層社會(huì)地方治理的中西之別，并試圖進(jìn)一步回應(yīng)上述爭(zhēng)論，即傳統(tǒng)中國(guó)基層社會(huì)的治理模式（以清代為代表）如何定性？為什么中西會(huì)在地方社會(huì)管理上發(fā)生如此之差別？這種地方治理模式是否暗含著中國(guó)的治世傳統(tǒng)？這種治理模式對(duì)中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)代化有何種影響，又將如何轉(zhuǎn)化？

當(dāng)然，作為一項(xiàng)比較研究，必須要對(duì)素材的可比性有清醒的理論自覺(jué)。筆者以為，《清代地方政府》與《論美國(guó)民主》之所以能夠放在一起進(jìn)行比較，是因?yàn)?，首先，《清代地方政府》與《論美國(guó)民主》所描寫的社會(huì)實(shí)踐發(fā)生時(shí)間大體相當(dāng)，瞿同祖先生所著《清代地方政府》主要論述清代地方實(shí)踐，而且多為晚清之前，而《論美國(guó)民主》一書對(duì)美國(guó)社會(huì)地方自治的描述也集中于17、18世紀(jì)。其次，《清代地方政府》與《論美國(guó)民主》均為全局性描述，而且也都采用社會(huì)學(xué)方法，不僅能夠清晰地看到各自制度設(shè)置之不同，而且動(dòng)態(tài)性的描述更能展現(xiàn)現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中制度運(yùn)作與具體實(shí)踐之差異。此外，《清代地方政府》雖然更多的是描述清代州縣政府組織構(gòu)成，但該書對(duì)州縣管轄下的鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)作（如鄉(xiāng)紳、里甲等）也有詳盡記載，由于古代中國(guó)縣為最低層級(jí)的行政單位，因此，州縣的管理是直面鄉(xiāng)村的?！墩撁绹?guó)民主》一書中，托克維爾也花了大量篇幅描述該時(shí)期美國(guó)社會(huì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治。

二、地方治理實(shí)踐的文本解讀

如前所述，《清代地方政府》與《論美國(guó)民主》均對(duì)基層社會(huì)的治理實(shí)踐做出了詳盡描述，由此，二者可以作為解讀傳統(tǒng)中國(guó)與彼時(shí)美國(guó)基層社會(huì)治理模式之差異的藍(lán)本。通過(guò)對(duì)文本的閱讀與梳理，筆者認(rèn)為，兩國(guó)地方治理實(shí)踐之差異主要表現(xiàn)為以下四點(diǎn)。

（一）權(quán)力構(gòu)造模式。在一貫反對(duì)權(quán)力中心化的?？驴磥?lái)，對(duì)于一種權(quán)力的考察，應(yīng)當(dāng)在其微觀層面，應(yīng)當(dāng)在權(quán)力運(yùn)作的末梢，在一種權(quán)力與另一種權(quán)力交界的地方。［3］（p36）由此，考察統(tǒng)治社會(huì)權(quán)力的來(lái)源及其構(gòu)造模式便具有相當(dāng)?shù)囊饬x。由于地方自治本身便是防止外部權(quán)力之?dāng)U大對(duì)共同體內(nèi)部秩序的吞噬，加之權(quán)力本身即代表一定的強(qiáng)制力，深刻影響著自治的樣態(tài)與程度，因此，對(duì)地方社會(huì)治理實(shí)踐的考察便無(wú)法繞過(guò)社會(huì)權(quán)力的構(gòu)造模式。

在美國(guó)的游歷過(guò)程中，托克維爾寫道：“政治生活在大多數(shù)歐洲國(guó)家都產(chǎn)生在社會(huì)上層階級(jí)，然后逐漸且不完全地?cái)U(kuò)展到社會(huì)其他不同階層的人們中間。在美國(guó)剛好相反，美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系的建立早于縣的建立，縣又比州建立早，最后才由州組成了聯(lián)邦。在新英格蘭，1650年就建立了完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系。當(dāng)?shù)氐睦?、情感、?quán)力和職責(zé)都是圍繞著地方自治而存在的。它促成了真正、徹底的民主和共和的政治生活?！保?］（p85）

即言之，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系設(shè)置之出發(fā)點(diǎn)乃是地方自治，而就中央——地方意義上的外部權(quán)力構(gòu)造而言，托克維爾認(rèn)為，在美國(guó)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒(méi)有從中央集權(quán)那里得到權(quán)力，相反，它們卻把自己的一部分獨(dú)立讓給了州。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般只在社會(huì)利益上，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)共享的利益上服從于州，而在與其本身有關(guān)的一切事務(wù)上是獨(dú)立的?！保?］（p139）由此可以看出，美國(guó)社會(huì)權(quán)力的構(gòu)造是自下而上的，中央權(quán)力的合法性來(lái)源于鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的合意與認(rèn)同。

然而，在同時(shí)期的清代地方政府，這種權(quán)力構(gòu)造模式卻是自上而下的。瞿同祖先生在《清代地方政府》中即明確指出：“清代中國(guó)的地方政府是高度集權(quán)的，中國(guó)的體制，由在中央政府控制之下及它委任的官員管理之下的各級(jí)政府（省以下直至州縣）組成；它與從前法國(guó)的體制——地方長(zhǎng)官直接對(duì)中央負(fù)責(zé)——相類似。但是，中國(guó)沒(méi)有與法蘭西公社相當(dāng)?shù)牡胤阶灾巍Ｔ谑墟?zhèn)和鄉(xiāng)村也沒(méi)有政府或議會(huì)，無(wú)論是名義上的還是實(shí)質(zhì)上的?！保?］（p312）如此，在這種自上而下的權(quán)力構(gòu)造模式之下，來(lái)自于國(guó)家層面的正式權(quán)力必然要伸入到社會(huì)結(jié)構(gòu)的最末梢——鄉(xiāng)村社會(huì)，并且也必然會(huì)設(shè)計(jì)出諸多制度來(lái)維系這種權(quán)力格局。

《清史稿》曾記載最底層國(guó)家政權(quán)權(quán)力行使者之職責(zé)：“知縣掌一縣治理，決訟斷辟，勸農(nóng)賑貧，討猾除奸，興養(yǎng)立教。凡貢士、讀法、養(yǎng)老、祀神，靡所不綜?！保?］（p28）

一縣之長(zhǎng)官，誠(chéng)可謂無(wú)所不能。當(dāng)然，明事者或許會(huì)有疑問(wèn)，一人怎么操縱如此之多的事務(wù)，如何干預(yù)鄉(xiāng)村地方自治？這就涉及到另外一個(gè)問(wèn)題，即自上而下的權(quán)力構(gòu)造模式背景下，如何有效地實(shí)現(xiàn)制度運(yùn)作。在清代，州縣官對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的干預(yù)與控制，在實(shí)踐層面實(shí)際上是通過(guò)書吏、衙役、長(zhǎng)隨、幕友甚至是鄉(xiāng)紳等不同力量來(lái)實(shí)現(xiàn)的，也恰恰就是這些力量的組合，在相當(dāng)程度上妨礙了鄉(xiāng)村社會(huì)自治的實(shí)現(xiàn)。

（二）社群關(guān)系結(jié)構(gòu)。國(guó)由人而組織，人因國(guó)而聚合。就國(guó)家的治理實(shí)踐而言，組成國(guó)家的人民之間的關(guān)系在相當(dāng)程度上決定著國(guó)家的政治體制與治理形態(tài)。這種影響在地方社會(huì)治理實(shí)踐中表現(xiàn)尤甚?？v觀西方政治法律發(fā)展史，良善的國(guó)度必然是人民的共和，此所謂共和，簡(jiǎn)而言之，就是人民之間權(quán)利的平等與自由。在德沃金看來(lái)，對(duì)平等的關(guān)切是政治社會(huì)至上的美德——無(wú)此美德的政府，只能是專制的政府。［6］（p1）民眾平權(quán)，則相對(duì)容易形成自治的聯(lián)合體，而如果民眾權(quán)利享有差序化，那么不僅在民眾內(nèi)部矛盾紛爭(zhēng)，而且就外部而言，差序化的格局也很難聯(lián)結(jié)良性的治理力量形成自治的堡壘。

社群關(guān)系結(jié)構(gòu)的差異，在兩個(gè)文本中，均有清晰的描述。在美國(guó)，最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活是一個(gè)平等化的自治體。根據(jù)托克維爾的觀察，“在新英格蘭，從來(lái)沒(méi)有明顯的等級(jí)區(qū)分。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中沒(méi)有一部分人壓迫另一部分人的現(xiàn)象，即使是對(duì)孤立的個(gè)人進(jìn)行的罰治，也會(huì)在征得全體居民同意后撤銷”。［4］（p145）這種平等而自由的社群關(guān)系，便很容易產(chǎn)生自治的身份基礎(chǔ)，從而有效推進(jìn)地方實(shí)踐的民主化。

而在同時(shí)代的清代地方社會(huì)，即便是在村莊內(nèi)部，也存在著不同形式的特權(quán)。以鄉(xiāng)紳在村莊共同體中的地位為例，瞿同祖先生的研究表明，盡管法律規(guī)定鄉(xiāng)紳應(yīng)和普通民眾一樣編制在保甲之中，但他們被免除了巡更義務(wù)和充任保甲長(zhǎng)的義務(wù)，保甲長(zhǎng)也根本不可能進(jìn)入鄉(xiāng)紳的家中。［5］（p242）當(dāng)然，這只是村莊特權(quán)享有者之特權(quán)一個(gè)極為微弱的縮影。在其余日常實(shí)踐中，如“陋規(guī)”的收取、官民之間的調(diào)停等事項(xiàng)上，鄉(xiāng)紳們也都享有某些利益特權(quán)。

當(dāng)然，如果放至中國(guó)傳統(tǒng)法律文化的宏觀視域中予以考察，村莊共同體內(nèi)部身份的不平等更為明顯。舉其要者，如往昔過(guò)于重視家族，致將個(gè)人地位完全隱沒(méi)，尤其漠視卑幼的能力與婦女的人格等。［7］（p213）社群關(guān)系的這種差序化，必然會(huì)影響著基層社會(huì)地方治理的格局。

（三）地方精英角色?？v觀古今國(guó)家權(quán)力架構(gòu)，無(wú)論是自上而下的集權(quán)，還是自下而上的民眾賦權(quán)，任何一個(gè)官僚型行政組織的治權(quán)，在實(shí)然層面上都不可能滲透至社會(huì)的每一個(gè)角落，似乎也正是在這個(gè)意義上，傳統(tǒng)的“國(guó)家——社會(huì)”二分的理論范式才有其生存空間。既然來(lái)自于國(guó)家層面的治權(quán)無(wú)法充分滲透至基層社會(huì)，那么，為了進(jìn)行有效治理，就必須有一定的力量來(lái)勾連政治國(guó)家與底層社會(huì)。這種力量——一般稱之為地方精英——對(duì)于基層社會(huì)地方治理的作用不容忽視。

在托克維爾的敘述中，我們并未能看到“地方精英”這種敘述，但是，筆者以為，在共通的語(yǔ)義之下，可以將美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理者納入地方精英的意指之下。在美國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共事務(wù)是極其繁多而又分工細(xì)致的，大部分的行政權(quán)都掌握在少數(shù)人手里，這些人就是經(jīng)由選舉而產(chǎn)生的行政委員。行政委員盡管是少數(shù)人，但是他們對(duì)共同體進(jìn)行管理的權(quán)力并非是不受拘束的。托克維爾寫道：“他們只對(duì)自己的公務(wù)負(fù)責(zé)，只是在工作中要按本鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民早先通過(guò)的原則辦事。但是，如果他們想對(duì)已經(jīng)存在的事務(wù)做任何更改，或計(jì)劃一項(xiàng)新的事業(yè)，那就必須請(qǐng)示賦予他們的權(quán)力的上級(jí)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)。”［4］（p145）即言之，在美國(guó)，這里所謂的地方精英之角色是民意的代表，且他們的行動(dòng)受到全體居民意志的約束。

而在清代地方治理實(shí)踐中，通過(guò)瞿同祖先生的解讀，我們可以看到，清代地方精英即士紳所扮演的角色是迥異于美國(guó)社會(huì)實(shí)踐的。他們既不是完全的村莊共同體利益代言人，也不是絕對(duì)的政府權(quán)力代理人，而是夾在地方政府與民間社會(huì)之中，堅(jiān)持自身利益至上的一類群體。當(dāng)然，如果一定要在二者之中做一取舍，筆者以為，囿于自身的利益，士紳更像是地方政府管控基層社會(huì)的扶植者。他們身份的取得并非（如我們以往所想象的那樣）是因?yàn)樗麄儭暗赂咄亍保皇且驗(yàn)樗麄兙哂谢颉肮佟被颉皩W(xué)”的背景，而這些與道德無(wú)關(guān)。而當(dāng)彼時(shí)作為地方精英的士紳，僅是自己利益與特權(quán)的堅(jiān)定維護(hù)者，而未必是道德高尚者，同時(shí)他們的活動(dòng)又缺乏相應(yīng)群體制約之時(shí)，對(duì)于他們?cè)诘胤缴鐣?huì)治理（尤其是地方自治）中的作用便不能高估。瞿同祖先生即曾明確指出：“士紳的利益與社會(huì)其他集團(tuán)的利益時(shí)常發(fā)生沖突。這一事實(shí)與自治不相容，因?yàn)樽灾我笊鐣?huì)利益作為一個(gè)整體被代表。”［5］（p318-319）

（四）地方治理理念。地方社會(huì)治理理念對(duì)基層社會(huì)治理的制度設(shè)計(jì)、日常運(yùn)作及民眾生活樣式的影響十分重大，當(dāng)然，這種治理理念也未必是在共同體形成之始就產(chǎn)生的，也可能是在日常社會(huì)實(shí)踐中所逐漸形成的。透過(guò)《清代地方政府》與《論美國(guó)民主》，我們可以清晰地看出，在同時(shí)期的中國(guó)與美國(guó)，地方治理的理念差異是非常大的。

通過(guò)對(duì)美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活的細(xì)致觀察，托克維爾寫道：“人民主權(quán)原則統(tǒng)治著英籍美國(guó)人的整個(gè)政治制度……在推行人民主權(quán)原則的國(guó)家，每一個(gè)人都享有同等的權(quán)利，平等地參與國(guó)家政府的管理。因此每一個(gè)人在其學(xué)識(shí)涵養(yǎng)和才能方面也與大家相等?！瓊€(gè)人服從社會(huì)……是因?yàn)樗靼着c同胞聯(lián)合起來(lái)才是非常有利的，知道如果沒(méi)有管理權(quán)力的作用，社會(huì)就不可能存在。”［4］（p137-139）

這種人民主權(quán)之原則深深地影響著美國(guó)社會(huì)地方治理的實(shí)踐，而且在這一過(guò)程中，也產(chǎn)生了美國(guó)地方社會(huì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神。根據(jù)托克維爾的觀察，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神之下，新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織得很好，既能吸引居民的愛(ài)戴，又不會(huì)刺激他們貪婪的欲望。［4］（p143）

而彼時(shí)的中國(guó)，在《清代地方政府》中，我們看到的是一種自上而下的官僚型控制體制，這種體制背后正是控制式的治理理念。在國(guó)家正式權(quán)力層面，州縣官作為最底層權(quán)力行使者，他是法官、稅官和一般行政官。對(duì)郵驛、鹽政、保甲、警察、公共工程、倉(cāng)儲(chǔ)、社會(huì)福利、教育、宗教和禮儀事務(wù)等都負(fù)有責(zé)任。［5］（p28）由此可以看出，在制度設(shè)置上，將這些日常事務(wù)全部收歸國(guó)家權(quán)力掌控范圍內(nèi)，本身就未能給地方自治預(yù)留制度性空間。這種一人政府顯然不能有效應(yīng)對(duì)日常實(shí)踐，州縣官必須借助其他力量進(jìn)行管理，但這時(shí)，州縣官借助的并不是地方社會(huì)內(nèi)部力量，而仍然是由國(guó)家所授權(quán)或認(rèn)可的其他正式力量，如書吏、衙役、長(zhǎng)隨、幕友等，當(dāng)這些外部力量介入鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部進(jìn)行日常事務(wù)干預(yù)時(shí)，自然不可能尊重鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部業(yè)已生成的身份秩序格局，從而也不會(huì)生成自治的社會(huì)秩序，由此所呈現(xiàn)的治理樣式也只能是“治民”而非“民治”。

三、差異的隱喻

通過(guò)對(duì)《清代地方政府》和《論美國(guó)民主》的文本解讀，我們已大致厘清同時(shí)代的中美兩國(guó)在地方社會(huì)治理實(shí)踐中所呈現(xiàn)的若干重要差異。簡(jiǎn)而言之，彼時(shí)的美國(guó)基層社會(huì)管理是人民主權(quán)原則與鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神共同作用之下的“民治”，而同時(shí)代的中國(guó)，卻是自上而下控制型的集權(quán)式“治民”。在這種差異的背后，筆者以為，存在一個(gè)值得分析的重大問(wèn)題：為什么美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的自我管理所產(chǎn)生的是一種民主式的實(shí)踐，而古代中國(guó)，管理者一旦享有權(quán)力便會(huì)走向貪腐，從而扼殺地方自治？

當(dāng)然，筆者深知，這是一個(gè)十分宏大的問(wèn)題，或許可以從很多層面予以分析，比如財(cái)政的供給、監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)等等，囿于理論旨趣與關(guān)注焦點(diǎn)之差異，筆者在此僅做兩點(diǎn)解說(shuō)。

（一）外部視角：集權(quán)的邏輯促成了權(quán)力的滲入。實(shí)際上，如前所述，權(quán)力構(gòu)造模式是文本中差異的一個(gè)表現(xiàn)，但同時(shí)，它也是促成地方社會(huì)治理實(shí)踐差異的根本性因素。清代的實(shí)踐表明，來(lái)源于國(guó)家層面的正式權(quán)力及其所內(nèi)含的職能集中于州縣官一人，按照瞿同祖先生的論述，從所有職能都由州縣官一人負(fù)責(zé)的事實(shí)來(lái)看，他就是“一人政府”，而他的下屬們顯然只扮演著無(wú)關(guān)緊要的角色。在州縣官和他的四個(gè)輔助集團(tuán)（書吏、衙役、長(zhǎng)隨和幕友）之間，沒(méi)有任何中間權(quán)力，四類人都直接向州縣官負(fù)責(zé)。［5］（p315）

權(quán)力如此集中，以至于除了來(lái)自更上層的管制之外，便沒(méi)有任何約束與監(jiān)督。由于權(quán)力天然具有擴(kuò)張性，因此，此權(quán)力享有者必然要將權(quán)力運(yùn)用的機(jī)會(huì)深入至更為廣闊的區(qū)域，此時(shí)，底層鄉(xiāng)村社會(huì)便是其權(quán)力發(fā)揮的最佳場(chǎng)地，因?yàn)樵谶@里可以獲得可供其利用的利益資源。在這個(gè)意義上，鄉(xiāng)民不僅是其資源索取的對(duì)象，同時(shí)也是其設(shè)法整體控制的對(duì)象，由此，也就形成了縱向型的有效控制。

當(dāng)然，清代的中央政府肯定也意識(shí)到了要對(duì)這種極為龐大的縱向權(quán)力進(jìn)行控制，因此，設(shè)置了統(tǒng)一的法律法規(guī)體系，試圖以此對(duì)權(quán)力執(zhí)行者予以約束。但是，問(wèn)題在于，龐大地域版圖之內(nèi)，有關(guān)財(cái)政、監(jiān)督等方面的配套制度不予跟進(jìn)，僅靠一紙公文或者“紙面上的法”，根本不能有效管理權(quán)力享有者的行為，因此，彼時(shí)對(duì)制度的規(guī)避并不鮮見。

更為重要的是，為了形成社會(huì)的有效控制與穩(wěn)定的社會(huì)秩序，統(tǒng)治者剝奪了一部分人的公共權(quán)利。雖然托克維爾的觀察表明，靠分散一部分人的權(quán)力仍然能夠達(dá)到同樣的甚至是更好的效果，［4］（p149）但是集權(quán)的邏輯，形成了縱向的權(quán)力滲入，如此，則必然扼殺地方自治。

（二）內(nèi)部視角：宗法的觀念扼制了權(quán)利的聯(lián)合。如果說(shuō)來(lái)自于國(guó)家層面的外部權(quán)力滲入并阻止了村社內(nèi)部自治力量的培育，那么村社內(nèi)部宗法觀念的內(nèi)斂性便進(jìn)一步扼制了民眾權(quán)利的聯(lián)合，內(nèi)外部因素的耦合，使得村社內(nèi)部的自治無(wú)法生長(zhǎng)。

中國(guó)古代國(guó)家的基本構(gòu)成思路或體制原則就是宗法制。［8］（p89）對(duì)古代中國(guó)社會(huì)的這種論斷已成為共識(shí)。陳顧遠(yuǎn)先生曾寫道：“我國(guó)社會(huì)向?yàn)榧易灞疚坏慕M織，且經(jīng)儒家極力維持這一事實(shí)，越發(fā)蒂固根深，成為定制?！保?］（p183）宗法制度所維系的，實(shí)際上就是一種差序的關(guān)系。誠(chéng)如美國(guó)學(xué)者布迪等所言，儒家所強(qiáng)調(diào)的五種主要關(guān)系——父與子、君與臣、夫與妻、長(zhǎng)與幼及朋友之間——是由人的本性而形成的，這五種關(guān)系對(duì)于社會(huì)秩序的安定具有重要意義。［9］（p20）誠(chéng)然，這種以關(guān)系為主導(dǎo)所產(chǎn)生的身份秩序增強(qiáng)了社會(huì)的穩(wěn)定性，但與此同時(shí)，我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，宗法觀念在本質(zhì)上是內(nèi)斂性的。此所謂內(nèi)斂性，意指儒家理念主導(dǎo)下的宗法制度所維系的社會(huì)關(guān)系僅具有成員內(nèi)部的聯(lián)合性，而在各宗族之間，則鮮有外部延伸性。由于一個(gè)村落共同體不可能僅僅只有一個(gè)宗族，因此，缺乏外部延伸性的宗法觀念無(wú)法有效集結(jié)其他宗族形成權(quán)利的聯(lián)合，自然也無(wú)力對(duì)抗外部權(quán)力的滲透。

當(dāng)然，對(duì)宗法這一已滲入至國(guó)民血液之中的觀念作無(wú)情批判是極不明智的。只是在本文的分析中，筆者強(qiáng)調(diào)這種宗法觀念未能有效地促進(jìn)小共同體的外部聯(lián)合。事實(shí)上，就內(nèi)外部因素比較而言，可以清晰地看到，約束地方自治發(fā)展的主要還是外部權(quán)力的強(qiáng)大控制。

四、結(jié)語(yǔ)：道路通向何處

經(jīng)由兩個(gè)文本的分析，清代中國(guó)與彼時(shí)美國(guó)在地方治理實(shí)踐上的差異已有了一個(gè)相對(duì)清晰的輪廓，二者所呈現(xiàn)的治理樣式，一個(gè)是“治民”，一個(gè)則是“民治”。通過(guò)論證，筆者以為，導(dǎo)致這種差異的根本原因在于外部國(guó)家權(quán)力滲入程度的不同。

當(dāng)然，這里還是不得不指出，有關(guān)基層社會(huì)地方治理的中西比較是一個(gè)極為龐大的問(wèn)題。首先，當(dāng)我們從自身的體驗(yàn)與立場(chǎng)出發(fā)，并進(jìn)而以我們自身為參照，將世界劃為“中——西”這兩個(gè)范疇之時(shí)，我們看到的是“事實(shí)上的西方”還是“想象中的西方”？又或者什么是“西方”？其次，每個(gè)國(guó)家，既然存立，都必然涉及“古——今”之變，也就是說(shuō)，即便是同一個(gè)國(guó)家，不同時(shí)期的地方治理實(shí)踐可能是多樣的，如此，又如何以空間為主要標(biāo)尺在世界范圍內(nèi)進(jìn)行有效對(duì)比？基于以上考量，筆者將比較的參照物一再縮限，最終限定為《清代地方政府》和《論美國(guó)民主》這兩本著作。

指出此點(diǎn)，意味著筆者對(duì)本文所采用的方法路徑及其內(nèi)在限度具有清醒的理論自覺(jué)，因此，本不應(yīng)在文末過(guò)度引申從而推導(dǎo)出結(jié)語(yǔ)，但是，考慮到當(dāng)下中國(guó)社會(huì)的基層社會(huì)實(shí)踐與清代地方社會(huì)實(shí)踐至少仍有兩點(diǎn)重合性：第一，對(duì)基層社會(huì)的管理仍是自上而下式的縱向權(quán)力控制；第二，基層社會(huì)自主性決斷空間仍然較小。是故，筆者以為，由對(duì)過(guò)去的比較分析而引申當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)，仍然具有一定的關(guān)聯(lián)性與可行性。

盡管我國(guó)《憲法》第一百一十一條明確規(guī)定，“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，但是，如果我們對(duì)當(dāng)下的基層社會(huì)治理實(shí)踐予以考察，就可以看出，在日常實(shí)踐中，基層鄉(xiāng)村/社區(qū)仍然缺少自治性色彩。

眾所周知，如果在學(xué)理層面予以論證，自治的優(yōu)點(diǎn)相當(dāng)之多。而筆者以為，其中最為珍貴的便是在國(guó)家統(tǒng)一制度設(shè)計(jì)之下，靈活地對(duì)關(guān)涉自身利益之事務(wù)以民主的形式進(jìn)行自我決斷。法諺有云：“每個(gè)人都是其自己利益的最好的和唯一的裁判?！蓖锌司S爾的敘述，也已充分證明自治、平等、民主對(duì)于一個(gè)社會(huì)的發(fā)展所可能帶來(lái)的巨大活力。因此，要實(shí)現(xiàn)從“治民”向“民治”的順利轉(zhuǎn)型，就必須逐漸擺脫傳統(tǒng)的治世方式——縱向權(quán)力過(guò)度滲入；若要實(shí)現(xiàn)善治型、簡(jiǎn)約化的地方治理，那么道路就必須通向簡(jiǎn)政放權(quán)——尊重人民的自我決斷。

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［9］［美］D.布迪，C.莫里斯.中華帝國(guó)的法律［M］.朱勇譯.南京:江蘇人民出版社，2010.

（責(zé)任編輯：田 禾）

中圖分類號(hào)：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-3040（2015）03-0031-05

收稿日期：2015-04-18

作者簡(jiǎn)介：陳斌，杭州師范大學(xué)沈鈞儒法學(xué)院法律文化專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)榉ㄊ穼W(xué)、法理學(xué)。