少數(shù)民族地區(qū)村民自治問題探析

[內(nèi)容提要]哈拉峻鄉(xiāng)村民自治中存在的問題在新疆很多偏遠的少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)是普遍存在的，本文以此為例，對少數(shù)民族地區(qū)村民自治中的問題進行分析，為加強和改進村民自治提出對策與建議。

[D OI編碼]doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2015.03.21

[文獻標識碼]A

[文章編號]1674-6287（2015）03-0071-03

[收稿日期]2015-06-15

[作者簡介]張瑜，新疆克孜勒蘇州黨校高級講師，政治經(jīng)濟學研究生，研究方向：口岸經(jīng)濟、民族經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟等。

1998年《村民委員會組織法》的頒布實施，將我國農(nóng)村基層管理的組織形式、管理內(nèi)容等進行了科學的規(guī)范，但是在實施中，區(qū)域之間也還存在明顯的差距，特別是西部地區(qū)較為偏遠的少數(shù)民族聚居區(qū)，受經(jīng)濟條件、管理水平、參政意識等方面的限制和抵制“三股勢力”的影響，村民自治中存在不少薄弱環(huán)節(jié)，需要進一步加以研究和解決。

一、新疆阿圖什市哈拉峻鄉(xiāng)村民自治現(xiàn)狀

哈拉峻鄉(xiāng)位于新疆克州阿圖什市境內(nèi)東北部，下轄11個行政村，4個農(nóng)場，37個村民小組，總面積約8452平方公里，由柯爾克孜族、維吾爾族和漢族三個民族組成，其中柯爾克孜族占全鄉(xiāng)人口的94%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以畜牧業(yè)為主，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為副。

哈拉峻鄉(xiāng)的11個行政村均成立了村委會，實行了村民自治。對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村級公務投資等重大決策，主要由村支部和村委會共同表決，如歐吐拉哈拉峻村、瓊哈拉峻村在村支部、村委會決策時，邀請德高望重的村民進行旁聽，一定程度上實行了民主決策。各村基本能夠自行開展村級的學習、教育和文化體育活動，實現(xiàn)民主管理、自我管理、自我服務。11個行政村，全部都實行政務公開，接受村民監(jiān)督。

11個行政村中共有村委會委員53名，從性別上來看，女性11名，占20.75%；從年齡來看，最大的73歲，最小的32歲，平均年齡54.83歲；從文化層次來看，高中及以上9名，占16.98%，其中大專生只有1名，占1.89%。

二、哈拉峻鄉(xiāng)村民自治中存在的問題

村委會委員整體年齡偏大、文化偏低，管理能力、發(fā)展意識、創(chuàng)新意識和進取能力普遍薄弱，嚴重阻礙了村民自治科學性、效能性的發(fā)揮。

（一）部分村民對于村民自治的意識不強

村民沒有選舉意識，積極性不高，尤其遇到農(nóng)忙時期，根本不愿參加選舉。比如克孜勒陶村換屆選舉時，正值7月份，很多農(nóng)牧民都在夏牧場，留在村里的人很少，在村民委員會選舉時，全部有選舉權(quán)的村民僅有212人，實際到會的只有30人，選舉小組的人只好挨家挨戶上門發(fā)放和催繳選票，部分村民還存在著事不關(guān)己的心理，認為選不選一個樣，選誰都一樣，于是出現(xiàn)讓我選誰就選誰，誰給我好處我就選誰，心里沒一個嚴肅的、科學的選擇依據(jù)或選擇標準。如村民在選舉中征求選舉小組的意見，而不是根據(jù)自己的意愿進行選舉，有的村家族意識濃厚，村委成員世襲制。

（二）村委會結(jié)構(gòu)不合理

在11個村民委員會中，平均年齡在50歲以上的就有10個，占90.9%，其中三個村5個委員其中4個都是小學文化；昂額孜村5個委員全部是初中文化。不難看出哈拉峻鄉(xiāng)村民委員會存在著文化層次低，年齡偏大的問題，嚴重制約村務監(jiān)督工作更好更快的發(fā)展。

（三）部分村委干部不作為

部分村委干部在競選中不切實際的承諾致使目標無法實現(xiàn)，有些村委干部害怕工作堅持原則，得罪鄉(xiāng)親，有些村委干部公德觀弱，不愿作為；無上級支援，無經(jīng)費保障，無活動場所，使他們不能作為；干好干壞一個樣，干與不干一個樣，使他們不肯作為?？俗卫仗沾逶谶x舉時，本來承諾建立村民活動室，供村民農(nóng)閑時休閑、娛樂、聊天、打牌，但該村沒有集體經(jīng)濟收入，受經(jīng)費和場所限制，至今沒能兌現(xiàn)，面對這種尷尬局面，村委會只能一臉無奈，不能作為。

（四）村民自治能力相對降低

青年村民大都外出，留守人員多為年老體衰、婦女兒童，活力不強，村民自治能力也相對降低。例如阿亞克蘇洪村，全村共有村民620人，其中有勞動能力的村民192人，而外出的就有120人，留下的500人中，有352人屬于老、少、弱、病、婦，村民自治能力相對薄弱。

（五）執(zhí)行力和決策力不夠

民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督、民主決策，執(zhí)行不到位，流于形式，有的村從來就沒有實行過村務公開，或者雖開展了村務公開，而公開的內(nèi)容真假難辨，半遮半掩；針對一些帶頭村民重大利益的決策，也由村委會或村支部班子自行決定，根本就沒有召開村民會議或村民代表會議，廣泛征求村民意見。在該全部11個村中，實行了公務公開的只有6個村，有3個從來就沒有進行過村務公開。庫鐵列克村在修建村里的一條路時，只是村支部和村民委員會討論了一下，就開始修建，并要求村民集資，引起大部分村民的不滿，嚴重影響了社會的和諧。

有的村委會，任期屆滿也沒有進行及時的換屆選舉，或者雖換屆選舉，但新老村委會交接不順暢，造成村民自治管理的不連續(xù)。例如古爾庫熱村本來在2013的4月份就任期屆滿，但由于選舉人數(shù)不夠，遲遲不進行換屆選舉，只能由原村委會繼續(xù)行使自治權(quán)，待到大部分村民返村時，再進行選舉換屆。再例如，瓊哈拉峻村自2010年以來，除部分人員因外出務工外，其余人員至今就沒有調(diào)整過。

四、加強哈拉峻鄉(xiāng)村民自治的對策與建議

哈拉峻鄉(xiāng)是一個少數(shù)民族較為集中的民族鄉(xiāng)，推進和加強村民自治，需要針對少數(shù)民族集聚的特點，采取針對性的措施。

（一）加強村民自治法律的普及，增強村民依法自治意識

哈拉峻鄉(xiāng)少數(shù)民族人口居住比較分散，針對這一特點，要通過集中培訓、發(fā)放宣傳手冊、宣傳漫畫、懸掛條幅標語、墻體公益廣告、上門宣傳動員等方式，向村民宣傳、普及村民自治的法律、法規(guī)，提高村民依法自治的意識，讓村民知曉自己的權(quán)利、維護自己的權(quán)利、使用自己的權(quán)利，積極參與到村民自治的過程中來。集中全體村民的意志，制訂符合民族特色的村民自治章程和村規(guī)民約，從本村實際情況出發(fā)，依法對村民自治和村務管理、對社會公德、村風民俗、相鄰關(guān)系、婚姻家庭和社會治安等事務進行制度規(guī)范，為村民實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務和自我約束提供制度依據(jù)。 ①

（二）加強對村民自治的指導、監(jiān)督，規(guī)范村民自治行為

哈拉峻鄉(xiāng)應加強對全鄉(xiāng)村民自治工作的指導、監(jiān)督和規(guī)范，結(jié)合少數(shù)民族的風俗習慣、生活特點、生活環(huán)境、發(fā)展現(xiàn)狀等方面的因素，通過建章立制，規(guī)范村民自治行為，完善村民委員會選舉制度、民主決策制度、村務公開制度、村民代表會議制度等村民自治的重要的、基礎(chǔ)性依據(jù)，監(jiān)督村民自治工作嚴格依法自治、民主自治、科學自治。發(fā)揮村支部的領(lǐng)導核心作用，對村民自治組織（村民委員會）的選舉生產(chǎn)、日常工作、決策程序等進行指導，確保村委會能夠真正由村民選出、真正代表村民利益。

（三）加強村民自治效能建設(shè)，創(chuàng)新村民自治形式

11．加強最高權(quán)力機構(gòu)建設(shè)

村民會議是村民自治組織的最高權(quán)力機構(gòu)，是村民集體討論決定涉及全村村民利益問題的一種組織形式，是監(jiān)督和制約村委會和村干部行為的組織保證，是村民行使自治權(quán)力的重要途徑。 ②要完善村民會議制度的程序，實現(xiàn)全村利益經(jīng)集體討論、村委會和村干部受村民會議監(jiān)督。哈拉峻鄉(xiāng)的村民會議，要注重聽取德高望重的老年村民的意見和訴求，也要聽取年紀輕、眼界寬、有見識、有文化的青年人的想法和建議，村民會議的決策，既要有現(xiàn)實性，又要有前瞻性，既要科學，又要合理。

22．完善村民自治制度體系

推進村務公開，將涉及村民利益和村民關(guān)心的社會事務，特別是關(guān)于少數(shù)民族自治、經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展等方面的政策、信息及村里的重大事務、主要活動、資金使用、利益分配等信息通過村里的廣播、宣傳廊、村民會議、村民代表會議等形式告知村民，接受村民的監(jiān)督和制約。實行村民質(zhì)詢會議制度，由村民就自己關(guān)心的問題向村干部進行質(zhì)詢，村干部負責給予答復。健全罷免制度，對不稱職的村干部，由村民會議或村民代表會議進行表決罷免。開展民主評議，由村民對評議對象按照評議的程序、標準和內(nèi)容，對評議對象進行民主評議，并將評議結(jié)果運用于對評議對象的考核、獎懲、任免。實行村務決策聽證制度，對農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)需要籌資籌勞等重大貢獻事項，采取“一事一議”和決策旁聽的辦法，提高民主自治的廣泛性。

33．推動村民自治主體的多元性

發(fā)揮村民和村民自治組織的積極性、主動性、決定性作用，完善上級政府部門的指導、監(jiān)督、規(guī)范作用，加強新聞媒體和社會輿論的宣傳、推動作用，強化專家學者總結(jié)、提升、協(xié)調(diào)作用。根據(jù)少數(shù)民主既相對集聚、又居住分散的特點，劃小自治單位，嘗試按主要從事農(nóng)業(yè)類別成立游牧、種植、養(yǎng)殖等自治小組，或按居住區(qū)域劃分自治小組，以更好調(diào)動和發(fā)揮村民的自治能動性。

（四）加強村民自治的保障措施

11．完善村民自治組織

通過公推公選、個人自薦、競爭上崗、民主直選等方式產(chǎn)生村民委員會，對村民自我管理、自我教育和自我服務等活動進行組織、指揮、協(xié)調(diào)。成立村民會議或村民代表會議，對村民委員會進行監(jiān)督，并討論決定涉及全村村民利益的重大事項，對重要村務進行公決。

22．固定村民自治場所

為村民自治活動提供專門的、固定的場所，包括辦公、會議、宣傳、公示及村民健康衛(wèi)生、休閑娛樂的場所。村民自治場所里要運用雙語言文字（漢語、少數(shù)民族語言）突出民族特色，宣揚民族文化，維護民族利益。

33．保障村民自治經(jīng)費

通過加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高物質(zhì)生活水平，為村民自治提供資金保障；上級政府機構(gòu)，厲行節(jié)約，對村級組織進行聯(lián)系點服務，實行一對一的定點包干；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以財政撥款的形式，支持少數(shù)民族村民自治，在提高村民自治水平的同時，也為村民自治提供物質(zhì)保障。

44．完善村民自治設(shè)施

在村民自治的主要場所，包括辦公、會議、健康衛(wèi)生等地方，要配置相應的功能設(shè)施，運用現(xiàn)代信息技術(shù)提升村民自治的效率。少數(shù)民族有其自身特色的文化娛樂活動、醫(yī)療衛(wèi)生和科技教育需求，村民自治設(shè)施要能夠提供這些服務，滿足村民需求，促進村民自治。

[責任編輯：馬煒澤]