農(nóng)村居民最低生活保障政策的基層實踐邏輯

[[內(nèi)容提要]]通過新疆Y縣X村的個案研究，分析了最低生活保障政策在農(nóng)村的實踐情況，描述了基層社會中低保制度在現(xiàn)實中的變通，并總結(jié)了誘發(fā)政策變化原因。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村居民最低生活保障政策受到基層組織和政府的雙重影響，在基層組織和當?shù)卣碾p重影響下，村民、村干部以及當?shù)卣拿鼙环糯?，增加了基層治理的難度。

[D OI編碼]doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2015.03.20

[文獻標識碼]A

[文章編號]1674-6287（2015）03-0068-03

[收稿日期]2015-03-10

[作者簡介]張立哲，新疆伊犁州委黨校，講師。

截至2013年，全國有農(nóng)村低保對象2931萬戶，5388萬人。2013年全年各級財政共支出農(nóng)村低保資金866.9億元，比上年增長20.7%，全國農(nóng)村低保月人均補助水平116元，比上年增長11.7%。其中，新疆共有130萬農(nóng)村低保對象，占新疆農(nóng)業(yè)人口的10.6%，城鄉(xiāng)低保對象每月人均補助達到129元，高于全國平均水平。 ①2014年6月新疆工作會議結(jié)束后，對新疆農(nóng)村低保資金投入以及農(nóng)村低保的分配比例方面，民政部門進一步明確，提出“精準定位、突出重點、公正公開、救濟合理”原則。 ②

然而，相對于城市低保而言，農(nóng)村低保政策實施的難度在于“定位精準”，特別是新疆這樣的少數(shù)民族眾多、實行地方自治地區(qū)，多元文化與眾多民族成分使當?shù)氐捅Ｈ巳旱拇_定存在較大靈活性。所以在新疆，農(nóng)村低保的政策實施對“公正公開”的民主評議過程的依賴性更強。目前學術(shù)界對農(nóng)村低保民主評議的過程存在不同看法。有些學者認為“低保的評定”一般受制于“地方的習慣認知”，認為“一般的評議都會受制于情感的因素，很難真正做到公平合理”； ③另一些學者則認為“在熟人之間通過民主評議，找到那些生活最為困難的家庭是很容易的事”； ④從學者的爭議可以看出，農(nóng)村低保政策的實施是一個實踐性極強的政策難題。實際上，在低保政策的實施過程中低保戶的管理受到諸多不確定因素的影響，這些因素促使低保政策在現(xiàn)實中出現(xiàn)了“政策上的變通”。 ⑤

由于政策的變通一般代表了當事人的真實需求，在分析變通政策的現(xiàn)象中往往能夠發(fā)現(xiàn)問題產(chǎn)生的現(xiàn)實原因。在對Y縣X村的個案研究中，可以思考：除經(jīng)濟收入之外的低保指標是否存在？如果低保政策出現(xiàn)了變通，那么變通是如何實現(xiàn)的？如果發(fā)生變通的政策本身具有合理性，那么現(xiàn)有的政策是否需要改變？作為基層組織與政府之間的關(guān)系是什么？政府、基層組織以及村干部在政策實施中各自的角色又是什么？

一、案例分析：農(nóng)村低保的變通及其背后的邏輯

(一)農(nóng)村低保政策標準的變通：從“生活困難”到“計劃生育治理”、“維穩(wěn)治理”和“特色林果業(yè)”

調(diào)查地點Y縣處于新疆南部，處于南疆連片扶貧開發(fā)地區(qū)的腹地。Y縣總面積6153平方公里，耕地面積134萬畝，其中有70萬畝玉米，種植結(jié)構(gòu)單一。Y縣有20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場），141個村（隊）、6個社區(qū)，人口44.8萬人，少數(shù)民族占87%。其中維吾爾族占總?cè)丝诘?9%，漢族和回族人口各占17%，哈薩克族占總?cè)丝诘?2%。X村所在的A鎮(zhèn)距離Y縣城約15公里，車程約20分鐘。X村在Y縣大約處于中等水平，2002年由原來的2個行政村合并，目前有24個村民小組，村干部21人，全村共有6000多人，其中維吾爾族占到總?cè)丝?6%，有11個清真寺，耕地面積約18000畝。

近年中央財政對于重點貧困地區(qū)的低保資金投入不斷增加。2013年，新疆的低保保障達1351494人，農(nóng)村低保對象占全區(qū)農(nóng)業(yè)人口的10%（高于全國平均水平近5.6個百分點），發(fā)放農(nóng)村低保資金143億元。 ⑥然而因低保問題信訪上訪的情況不斷出現(xiàn)，矛盾主要集中在低保標準的制定認定方面。以X村為例，2013年全年的低保金在5.7萬左右，較一年前增加了12%，然而全村2013年上訪47起，其中低保糾紛27起，占到信訪總量的57%。在實踐中低保資金的分配運用依然存在問題。

以X村為例，按照當?shù)卮迕竦恼f法，享受低保人員中有一部分屬于“絕對貧困”，這樣的人占到大約“三分之一”，就是X村黨委書記所說的“真正困難的人”，這類人群爭議較小。有關(guān)爭議主要出現(xiàn)在其它享受低保人員方面。例如，X村依據(jù)縣政府的要求，將“維穩(wěn)重點戶”以及為推進本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出貢獻的“特色林果種植戶”列為享受低保的重要指標?？梢哉f，X村在對本村低保的認定標準方面做了變通，將法律規(guī)定的唯一硬性條件——“生活困難”，擴大到了“計劃生育達標”、“維穩(wěn)重點人員”和“特色林果業(yè)推廣”這樣幾個方面。新疆基層以維穩(wěn)為“第一要務”，為防止重點人員及其家屬制造極端事件，就要通過低保給予物質(zhì)上的支持；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）要發(fā)展特色林果產(chǎn)業(yè)，要求行政村大力種特色林果，他們就以低保來鼓勵特色林果種植戶。在X村村委會看來，特色林果業(yè)和維穩(wěn)遠遠比解決特殊人群的福利來的更為迫切。維穩(wěn)工作與特色林果發(fā)展都是來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）的任務，而解決特殊人群的福利需求是行政村內(nèi)部的需求，“硬任務”和“軟需求”進行博弈，后者自然退居次要地位。這反映了村委維持行政村發(fā)展、減少和上級政府矛盾方面做出的“理性”選擇。

(二)政策變通導致的后果及成因：基層組織的信任危機與村干部的難言之隱

采用了看起來“因地制宜”的政策變通，農(nóng)村的矛盾沖突就會有所減少嗎？當扶貧幫困的低保政策被用于獎勵計劃生育和農(nóng)業(yè)種植人員后，真正需要被救濟的人群自然沒有辦法享受到被擠壓掉的福利機會，矛盾的產(chǎn)生和激化是必然會產(chǎn)生。每年3月，春節(jié)結(jié)束到春耕生產(chǎn)開始前一段時間一般都是X村群訪上訪比較集中的時間，其中多數(shù)集中在針對扶貧政策問題落實使用方面。這實際上消弱了村集體的向心力與凝聚力。X村的一個巷道長對此有直截了當?shù)恼f法：“對于‘特別貧困’的低保戶我們一般都沒意見，因為真正困難的人就是該給。但其它幾類低保戶的分配就不公平，給誰都有意見，村委會有問題！”

基于地區(qū)發(fā)展的差異性，以及歷史上形成的勞動力轉(zhuǎn)移困境，新疆普通村民對低保的主觀需求遠遠高于內(nèi)地農(nóng)村。部分低保人員習慣了財政給付，主觀上也放棄了自力更生謀求發(fā)展的愿望，因此對低保的需求量一直居高，遠遠超出地方財政的負荷。除外，從調(diào)研情況來看，真正對低保有需求的村民也未必能通過正常途徑獲得相關(guān)政策的支持。雖然大部分真正需要的人如X村村黨委書記所說，“大多數(shù)人能夠得到低保政策的覆蓋”，但行政村中比較弱勢的群體，如因病致貧的家庭、殘疾人得到低保的比例并不高。

對此，村干部也有委屈，原因是低保政策的制定標準往往來自上級政府的要求，如不完成，村委會將來的工作將很難開展。村委會新農(nóng)保干事吐爾遜江（化名）在訪談中說：“我們村干部往往就是出氣筒，上面指定的任務我們要執(zhí)行，底下的老百姓不樂意接受，我們就是中間的夾芯板。為了執(zhí)行上級任務，我們只能用低保這種方法......其實村干部也想做好人......要怪只能怪上頭。上面任務下來，我們只能找出路，不然咋辦？”村干部普遍認為對低保政策的變通，是“迫不得已”，是“上級壓下級”，不做就會“丟了面子、丟了飯碗”。Y縣自2006年開始實行績效考核制度，對績效指標的完成程度決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）的排名以及相關(guān)干部的升遷，而村書記和主要干部的任免權(quán)及多數(shù)行政村的財務權(quán)均掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）手中。2013年全年的績效指標最重要的就是“維穩(wěn)治理”、“特色林果業(yè)”、“計劃生育”。在獎勵與懲戒的考核機制下，農(nóng)村低保政策的變通就成為“趨利避害”的理性選擇。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）政府的角色：從“指導”到“指派”

在某些村，按照地方條件來講，并不是很適合種特色林果。據(jù)X村某支部書記所講：“上面領(lǐng)導要搞全地區(qū)一盤棋，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）場都有包干，我們沒辦法只能指派，我們要求他們種他們也只能聽我們的，條件就是給解決（低保）?！?/p>

2004年稅費改革后，在“分灶吃飯”的財政制度與“治村強基”的基層建設目標的矛盾中，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）財政絕大部分改由上級轉(zhuǎn)移支付。西北部農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展緩慢，很多村組織完全喪失了自治自管的可能。多數(shù)村兩委的日常開支是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）來負擔的。這樣一來，對上級財政和權(quán)力的高度依賴，越來越難以體現(xiàn)村集體自己的自我管理，他們不得不跟著上級的指揮棒轉(zhuǎn)，成為政府組織的代理人和執(zhí)行者。他們也開始向政府公職人員身份轉(zhuǎn)化。調(diào)研中，部分村委會主任已經(jīng)高配為副科級干部，成為了正式的國家干部。在這樣的趨勢下，鄉(xiāng)村兩級組織從原先的“合議”、“指導”關(guān)系成為了實質(zhì)上的行政管理關(guān)系。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）政府整合自己手中的資源，將本應用于救濟救助的行政資源用于對自己有利的鼓勵特色林果種植中。

二、關(guān)于農(nóng)村低保政策實施的討論

(一)農(nóng)村低保政策的變通

本文通過一個行政村的案例探討了農(nóng)村低保政策在基層的實踐過程及其在變通中的變通邏輯。農(nóng)村低保政策在行政村實踐的過程中受許多因素的影響，產(chǎn)生了與政策意圖不相符的變通。變通的原因包括行政村內(nèi)在因素(如對退休老干部的“特殊福利”)和外在行政因素(如對計劃生育政策的“推動支持”、對草莓種植大戶的“優(yōu)先照顧”、對特色林果種植戶的“鼓勵發(fā)展”)，變通主要受自上而下的行政手段的影響，基層政府出于經(jīng)濟發(fā)展、自我晉升的目的，調(diào)整農(nóng)村低保人群的認定辦法，使其在實踐中發(fā)生變通。其消極結(jié)果是導致了行政村矛盾深化，村落治理困難。政策在變通過程中發(fā)生的變通會造成與政策目標不相符的結(jié)果，甚至對行政村社會產(chǎn)生負向影響。因此，在政策設計時，需要考慮其實施過程中的困難，可能出現(xiàn)的變通情況，基層政府的訴求與利益等因素，才能避免政策變通行為的過分發(fā)生，以保護政策目標群體的利益。

(二)基層組織的自我治理

根據(jù)我國《村民委員會自治法》（以下簡稱《自治法》）的要求，村組織的建立應當由“村民實行自治”，由“村民群眾依法辦理自己的事情”，從而“發(fā)展農(nóng)村基層民主”。關(guān)于低保的指導性文件《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》也貫徹了《自治法》的基本精神，其第4部分“農(nóng)村低保管理實施”，就明確規(guī)定了“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在發(fā)放低保福利時必須結(jié)合村民民主評議”的硬指標。然而從本案的實際分析中可以清晰的看出，基層村組織在社會治理過程中由于受到了外部行政力量的重要影響，“自我治理”、“尊重民主”的基本原則沒有得到實現(xiàn)。

本案例中，“治村強基”往往和“基層組織行政化”等同起來。很多政府人員簡單的將“多給農(nóng)村配備幾個公職人員”、“多解決幾個公職人員的指數(shù)”和提升培養(yǎng)基層組織工作效能聯(lián)系起來，認為“基層組織行政化”是解決基層治理的“重要法寶”。殊不知這樣的做法不僅和我國《憲法》、《自治法》的基本精神相違背，忽略了基層組織自身發(fā)展的創(chuàng)造力、主動性，也會將基層組織的活力扼殺。這是對基層組織缺乏信任的表現(xiàn)。

在我國，尤其是資源相對缺乏的中西部地區(qū)，由于政府掌握了絕大部分資源，而且主要以行政手段來運用這些資源，因此，大部分資源以行政手段進行分配；同時，政府在使用這些資源時并未受到相應的監(jiān)督和限制，使得許多資源在使用過程中并未按照其應有的規(guī)范來配置，而是根據(jù)任務的輕重緩急來變通。資源配置中變通的過程，也是行政力量擴張的過程，有些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)基層自治組織行政化的趨勢。因此，為了避免出現(xiàn)政府深陷行政社會被民眾依賴而難以脫身的“行政社會”狀況，需要對政府使用和分配資源的過程進行監(jiān)督和限制。

[責任編輯：周鈺]

社會管理

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