新常態(tài)下的開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級思考

[內(nèi)容提要]隨著我國經(jīng)濟全面進入新常態(tài)，對開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級提出了更加迫切的要求。以西安渭北工業(yè)區(qū)為例分析了其主要做法及取得的主要成就。為進一步加快開發(fā)區(qū)快轉(zhuǎn)型升級，從六個方面提出了對策建議，如推進體制機制創(chuàng)新、樹立市場主導原則、提升招商引資水平、加強土地集約節(jié)約利用、拓展融資渠道、增強創(chuàng)新驅(qū)動能力等。

[D OI編碼]doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2015.03.09

[文獻標識碼]A

[文章編號]1674-6287（2015）03-0033-04

[收稿日期]2015-06-23

[作者簡介]雷軍（1972～），男，貴州黎平人，中共西安市委黨校經(jīng)濟學部副主任、副教授。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟等。

開發(fā)區(qū)是改革開放以來我國很多地方經(jīng)濟建設(shè)的主戰(zhàn)場和區(qū)域發(fā)展的排頭兵。但是隨著國際國內(nèi)環(huán)境的巨大變化，目前我國經(jīng)濟已經(jīng)全面進入“新常態(tài)”，面對“新常態(tài)”，需要我們不斷增強定力，對經(jīng)濟發(fā)展的措施路徑有新認識、新思路、新作為，在此背景下，開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級就顯得尤為迫切。西安是我國中西部地區(qū)最重要的工商業(yè)城市之一，自上世紀90年代開始積極實施開發(fā)區(qū)帶動模式，先后成立了高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)、曲江新區(qū)、國際港務區(qū)等各種類型的開發(fā)區(qū)，對拉動全市經(jīng)濟發(fā)展、促進區(qū)域發(fā)展作用巨大。與全國多數(shù)地方一樣，目前各開發(fā)區(qū)普遍面臨著體制機制紅利逐漸消失、土地資金技術(shù)等要素供給不足等問題，加之受到宏觀形勢變化的不利影響，各開發(fā)區(qū)紛紛嘗試進行轉(zhuǎn)型升級。2012年成立的渭北工業(yè)區(qū)雖然成立時間不長，但是自誕生之初，就在這方面進行了一些有益探索，對全國其他開發(fā)區(qū)具有一定借鑒意義，值得深入研究。

一、成立背景

新中國成立以后，出于盡快縮小區(qū)域發(fā)展差距、建設(shè)較為完備的社會主義工業(yè)體系，以及建立鞏固的戰(zhàn)略大后方等方面的綜合考慮，從1953年“一五計劃”開始，西安在此后近30年間一直被國家列為重點建設(shè)的城市之一。經(jīng)過努力，到上世紀70年代末、80年代初，西安已成為我國中西部地區(qū)一座以機械、電子、紡織為主、輕重工業(yè)比例相對協(xié)調(diào)的社會主義工商業(yè)城市。改革開放以來，由于國家區(qū)域政策的重點由內(nèi)地向沿海轉(zhuǎn)移，加之自身的一些因素，導致多年來西安的經(jīng)濟發(fā)展，與沿海發(fā)達地區(qū)及周邊一些兄弟城市相比，優(yōu)勢不明顯，特色不突出，部分發(fā)展指標明顯滯后。尤其是在工業(yè)發(fā)展方面，規(guī)模小、產(chǎn)值低、效益差、布局分散、競爭力弱的問題比較突出，成為影響全市發(fā)展的關(guān)鍵所在。那么出路何在？2012年8月，履新不久的西安新一屆領(lǐng)導班子以大思路謀劃，大手筆運作，正式啟動了醞釀已久的渭北工業(yè)區(qū)建設(shè)項目，以此作為突破工業(yè)短板、推進產(chǎn)業(yè)升級、實現(xiàn)富民強市的重要舉措。

選擇渭北地區(qū)作為未來西安工業(yè)振興之地的考慮是多方面的。第一，自然條件優(yōu)越。規(guī)劃區(qū)地處西安境內(nèi)東北方向，與渭南、銅川、咸陽毗鄰，是城市發(fā)展擺脫南向制約，實現(xiàn)向北拓展的戰(zhàn)略要地，同時區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境良好，地勢平坦、可利用土地較多；第二，服務配套能力較強。區(qū)域內(nèi)鐵路、公路縱橫交錯，并已初步成網(wǎng)。與國際港務區(qū)、鐵路西安北站、新豐鎮(zhèn)編組站、西安咸陽國際機場等重要交通運輸站場距離較近，具備較強的人員物資流動服務配套能力；第三，工業(yè)基礎(chǔ)較好。區(qū)域內(nèi)原有高陵、閻良、臨潼三地經(jīng)過多年發(fā)展，已經(jīng)形成了汽車制造、新能源、新材料、航空制造等主導產(chǎn)業(yè)，其工業(yè)總產(chǎn)值、規(guī)模以上工業(yè)增加值占全市比重近1/5，區(qū)域內(nèi)原有“陜重”、“西飛”、“陜鼓”、“銀橋”等品牌的知名度、美譽度較高，業(yè)已成為陜西經(jīng)濟的名片；第四，發(fā)展前景廣闊。當前是我國全面建成小康社會的關(guān)鍵階段，雖然面臨的發(fā)展環(huán)境較為復雜，國內(nèi)外競爭壓力較大，不利因素較多，但是經(jīng)濟發(fā)展總體仍處于上升期，市場潛力依然較大，發(fā)展前景十分廣闊。正是基于以上因素，新一屆領(lǐng)導班子把承載全市工業(yè)經(jīng)濟未來發(fā)展重任的目光聚焦在了渭北這塊古老厚重的黃土地上。

二、主要做法及成就

以2012年8月16日渭北工業(yè)區(qū)開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室正式掛牌為成立標志，迄今渭北工業(yè)區(qū)建設(shè)已歷經(jīng)三年風雨。三年來，在省市各級的正確領(lǐng)導下，園區(qū)建設(shè)者克服重重困難，按照“壯大工業(yè)、提升總量、生態(tài)優(yōu)先、板塊推進、產(chǎn)業(yè)聚集、協(xié)同發(fā)展”的總體思路，不斷開拓創(chuàng)新，走出了一條不同于傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)的發(fā)展之路，使規(guī)劃總面積達851平方千米的園區(qū)建設(shè)亮點頻現(xiàn)，成就斐然。

（一）主要做法

11.確定立足實際、著眼長遠的目標定位

《西安渭北工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012——2020）》（以下簡稱《規(guī)劃》）明確將園區(qū)未來發(fā)展的目標定位為“未來西安國際化大都市重要的工業(yè)承載區(qū)和產(chǎn)業(yè)支撐區(qū)、西安經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略增長極、國家級先進制造業(yè)基地”。實踐證明，這一定位既立足現(xiàn)實，又著眼長遠，符合西安全市及渭北地區(qū)發(fā)展實際，是經(jīng)過努力完全可以實現(xiàn)的一個目標。

22.堅持“產(chǎn)業(yè)高端、資源集約、綠色環(huán)?！钡陌l(fā)展理念

園區(qū)自成立以來，始終堅持“產(chǎn)業(yè)高端、資源集約、綠色環(huán)保”的發(fā)展理念，為此《規(guī)劃》指出，要樹立循環(huán)經(jīng)濟、低碳發(fā)展的原則，充分考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源環(huán)境承載能力和生態(tài)功能的要求，強化生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，鼓勵企業(yè)進行清潔生產(chǎn)和“零排放”，打造真正的生態(tài)型工業(yè)新區(qū)，確保生態(tài)西安戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。這一先進理念的確立，為有效破解長久以來開發(fā)區(qū)建設(shè)中工業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護難以兼顧的矛盾奠定了較為堅實的思想基礎(chǔ)。

33.按照組團式發(fā)展模式進行規(guī)劃建設(shè)

園區(qū)自成立以來，一直按照組團式發(fā)展模式進行規(guī)劃建設(shè)，在原有高陵、閻良、臨潼三地產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)上規(guī)劃了三大組團，分別是高陵裝備工業(yè)組團，重點發(fā)展汽車制造、新材料、兵器工業(yè)、專用通用設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)；閻良航空工業(yè)組團，重點發(fā)展航空制造及配套產(chǎn)業(yè)；臨潼現(xiàn)代工業(yè)組團，重點發(fā)展裝備制造業(yè)和低碳環(huán)保產(chǎn)業(yè)。三個組團分別成立管委會，代表市政府對所在區(qū)域行使市級經(jīng)濟事務和部分社會事務管理職權(quán)，具體負責組團范圍內(nèi)的財政、工商、稅務、國有資產(chǎn)、項目審批、國土資源、規(guī)劃、建設(shè)、房屋、市容、市政公用、環(huán)境保護、人防消防、園林綠化等方面的管理。總體來看，三大組團之間分工較為明確，既各有側(cè)重，又相互依托，有效避免了多年來開發(fā)區(qū)建設(shè)中的產(chǎn)業(yè)雷同、重復建設(shè)、資源浪費等問題，對加快構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈，推進產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展作用明顯。

44.堅持“產(chǎn)城一體、產(chǎn)城融合”的發(fā)展思路

傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)建設(shè)模式過于關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展本身，對公共服務投入不足，與城市發(fā)展融合不夠，使園區(qū)成為一個個“工業(yè)孤島”，一定程度上影響了人才引進和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不利于園區(qū)可持續(xù)發(fā)展。為避免重蹈覆轍，渭北工業(yè)區(qū)在成立之初，就堅持“產(chǎn)城一體、產(chǎn)城融合”的發(fā)展思路，從規(guī)劃開始，就把各組團視為一個個“產(chǎn)業(yè)新城”加以謀篇布局并付諸實施。各組團在努力加大產(chǎn)業(yè)項目引進力度的同時，不斷加快水電路氣等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐，同時高標準布局建設(shè)學校、幼兒園、醫(yī)院、超市、餐飲、公園綠地等各項生活配套設(shè)施，從而使園區(qū)功能不斷完善，核心競爭力不斷增強，對人才、技術(shù)、資金的吸引力明顯加大，以此為依托，一座座宜居宜業(yè)的工業(yè)新城迅速崛起于渭北大地。與此同時，隨著一批工業(yè)企業(yè)“退城入?yún)^(qū)”，也為主城區(qū)環(huán)境治理提供了前提基礎(chǔ)，園區(qū)與中心城區(qū)之間正在形成一種和諧共生的良好關(guān)系。

55.不斷強化項目落實力度

項目建設(shè)是推動區(qū)域發(fā)展的重要抓手，而項目落實則是項目建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，再多再好的項目引進如果沒有落實都是一句空話。為此園區(qū)注重在項目落實上狠下功夫，不斷夯實責任，強化措施。如高陵組團按照“竣工一批、開工一批、儲備一批”的思路，實行重大項目分工負責制，完善項目跟蹤反饋體系，強化項目建設(shè)全過程管理；閻良組團從做強政策服務、做快審批服務、做好要素服務、做優(yōu)環(huán)境服務等方面入手，切實提升項目落實力度；臨潼組團提出按照五星級服務標準加大項目跟蹤、督查和協(xié)調(diào)力度，有力確保了所有簽約項目能如期實施。

（二）主要成就

埋頭苦干換來累累碩果。截止2014年底，渭北工業(yè)區(qū)成功引進企業(yè)一千余家，其中規(guī)模以上企業(yè)近二百家。中國黃金、兵器西北采購中心、新舟700等一批重大產(chǎn)業(yè)項目已落地生根。在宏觀經(jīng)濟形勢十分嚴峻的情況下，2014年全年全區(qū)實現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)增加值完成261.03億元，占全市的21.8%；工業(yè)固定資產(chǎn)投資完成408.3億元，占全市的33.9%。在2015年第十九屆西洽會上，渭北工業(yè)區(qū)又集中簽約總投資達288.98億元的合同項目24個，項目涉及裝備制造、倉儲物流、環(huán)保等多個園區(qū)優(yōu)勢領(lǐng)域。其中航空應急救援體系建設(shè)項目主要從事直升機的研發(fā)、制造和銷售，以及飛行員培訓、應急救援運營服務、航空燃油銷售、機場場道建設(shè)等，建成后將為社會提供全產(chǎn)業(yè)鏈的航空救援服務。而唯品會西北總部項目建成后將成為西北和全國最先進、最現(xiàn)代化的電商總部及物流中心……。渭北工業(yè)區(qū)儼然已經(jīng)成為當前西安破解新常態(tài)下經(jīng)濟下行壓力的突破口、建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶新起點的先導區(qū)、拉動全市經(jīng)濟發(fā)展新的重要增長極。

三、加快轉(zhuǎn)型升級的對策建議

根據(jù)《規(guī)劃》，到2020年渭北工業(yè)區(qū)的發(fā)展目標是：工業(yè)總產(chǎn)值超過7000億元，工業(yè)增加值達到2000億元，工業(yè)總產(chǎn)值占全市比重達到40%左右。同時生態(tài)環(huán)境大幅改善、空間布局日趨合理、聚集效應顯著增強，以“西安制造”為代表的一批國際品牌塑造完成，基本建成渭北工業(yè)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。以現(xiàn)有基礎(chǔ)來看，要實現(xiàn)上述目標，尚需付出較大努力。特別是在當前宏觀經(jīng)濟下行趨勢短期內(nèi)難以改變的情況下，更加劇了實現(xiàn)這一目標的困難，為此需要園區(qū)建設(shè)者在多方面加快轉(zhuǎn)型升級步伐。

11..推進體制機制創(chuàng)新

省市主管部門對園區(qū)建設(shè)要進一步簡政放權(quán)。如在項目核準、備案方面，除國家及省政府另有規(guī)定外，入?yún)^(qū)的固定資產(chǎn)投資項目和外商投資項目，均可由園區(qū)管委會自行核準或備案。在充分下放經(jīng)濟管理權(quán)限的同時，也應在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步下放社會事務管理權(quán)限，以促進園區(qū)與駐地之間的深度融合。園區(qū)自身也應根據(jù)需要，不斷加快體制機制創(chuàng)新，通過對現(xiàn)有機構(gòu)精簡整合，簡化辦事程序，提高行政效率和透明度，完善決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，健全財務管理制度，嚴控債務風險。

22..樹立市場主導原則

通過思路模式創(chuàng)新，改變傳統(tǒng)的園區(qū)開發(fā)模式，盡快實現(xiàn)開發(fā)主體由“政府主導”向“市場主導”的轉(zhuǎn)變，為市場在資源配置中更加充分地發(fā)揮其決定性作用奠定基礎(chǔ)。為此需要園區(qū)管委會改變工作重點，要把主要精力放在建章立制、加強監(jiān)管、營造公平競爭的市場環(huán)境上，相應的需逐步將園區(qū)開發(fā)、建設(shè)、運營等方面的工作通過政府購買服務等方式委托給市場主體，實行企業(yè)化、市場化運作，以最大限度降低行政成本，提高市場活力。

33..提升招商引資水平

結(jié)合中央提出的新常態(tài)下經(jīng)濟保持中高速增長、產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平的“雙目標”，園區(qū)要圍繞主導產(chǎn)業(yè)，科學確定招商引資的方向和重點，努力吸引先進制造業(yè)投資，加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，全面提高利用國際國內(nèi)資本的規(guī)模和質(zhì)量。在具體的引資模式上，要在原有以會展招商為主的基礎(chǔ)上，向精準招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商、集群化招商、以商引商、網(wǎng)絡招商、委托招商等多種招商方式轉(zhuǎn)變。同時要加快建立高水平、專業(yè)化的招商隊伍，建立激勵與約束相結(jié)合的招商引資機制，不斷提高招商引資工作的針對性、實效性。

44..加強土地集約管理

目前土地供應不足依然是困擾園區(qū)發(fā)展的主要問題之一，建議在繼續(xù)實行年度用地計劃指標單列的基礎(chǔ)上，加大對園區(qū)用地指標傾斜力度。考慮到加強土地集約節(jié)約利用，防止土地浪費，需同時配套建立年度用地指標與土地節(jié)約集約利用掛鉤的分配機制，實行增加或減少年度用地指標的獎懲機制。對不符合產(chǎn)業(yè)政策、供地政策的項目用地要嚴格控制，對長期閑置不用的項目用地要及時依法收回，使有限的土地資源產(chǎn)生更好的經(jīng)濟和社會效益。

55..加快拓展融資渠道。

為破解融資難題，近年園區(qū)與大企業(yè)、大財團深入合作，努力打造銀企合作、銀政合作新模式、新渠道。2014年3月“西安渭北工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展基金”正式成立。該基金采用國際上較為先進的母子基金分別運營的模式，其中由市本級財政籌集安排資金6億元作為母基金，以此為杠桿吸引民間資金參與設(shè)立子基金，其總規(guī)模將不低于45億元。另園區(qū)與中城銀建簽署合作備忘錄，提出擬由雙方共同發(fā)起設(shè)立總規(guī)模分別為30億元、50億元的“航空城市發(fā)展基金”及“渭北航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金”。下一步建議有關(guān)部門要繼續(xù)出臺措施，鼓勵設(shè)立股權(quán)投資基金和風險投資基金；鼓勵幫助企業(yè)上市融資，允許園區(qū)對成功上市的區(qū)內(nèi)企業(yè)給予適當獎勵；鼓勵區(qū)內(nèi)企業(yè)到陜西股權(quán)交易中心掛牌展示，對通過發(fā)行私募債等方式實現(xiàn)融資的，由園區(qū)財政給予適當獎勵或貼息；鼓勵各類社會資本以“PPP”等模式與政府加強合作，參與園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運營與管理。同時還需更加積極地引導銀行、保險等更多金融機構(gòu)到園區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)，不斷完善園區(qū)金融服務體系。

66..增強創(chuàng)新驅(qū)動能力。

創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略是新常態(tài)下穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的長遠之策。一是要加快創(chuàng)新平臺建設(shè)。以多種方式支持園區(qū)企業(yè)設(shè)立研發(fā)中心、創(chuàng)業(yè)中心、孵化器等各類科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體。鼓勵企業(yè)牽頭創(chuàng)建產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟，與高等院校、科研院所加強聯(lián)合，創(chuàng)建各種形式的協(xié)同創(chuàng)新平臺，形成產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新集群；二是以“互聯(lián)網(wǎng)+制造業(yè)”模式加快企業(yè)技術(shù)革新，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與信息技術(shù)的結(jié)合，不斷延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升產(chǎn)業(yè)增值水平；三是建立有利于高端人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的分配、激勵及知識產(chǎn)權(quán)保護機制，為園區(qū)營造良好的創(chuàng)新驅(qū)動人才氛圍。

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