城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀及再開發(fā)政策

寧波市國土資源局鎮(zhèn)海分局 何必殊

城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀及再開發(fā)政策

寧波市國土資源局鎮(zhèn)海分局 何必殊

一、研究背景與意義

2014年5月，浙江省政府出臺了《浙江省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的意見》（浙政發(fā)〔2014〕20）號文件，標(biāo)志著城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作在浙江省的全面啟動。對于鎮(zhèn)海區(qū)而言，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)也有著明確的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，鎮(zhèn)海區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已進(jìn)入建成全面小康社會的決定性階段，各類用地需求十分強(qiáng)勁，用地缺口巨大。充分挖掘城鎮(zhèn)低效用地潛力，對這些土地進(jìn)行再開發(fā)，有利于盤活存量土地，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給，破解土地瓶頸制約，為全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供用地保障。

其次，根據(jù)鎮(zhèn)海區(qū)分區(qū)規(guī)劃以及鎮(zhèn)海區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要，鎮(zhèn)海要全力推進(jìn)新城開發(fā)，重點(diǎn)打造新城北部商務(wù)區(qū)，老城后海塘區(qū)域要加快開發(fā)建設(shè)寧波大宗貨物海鐵聯(lián)運(yùn)物流樞紐港。開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作，加大產(chǎn)業(yè)用地內(nèi)涵挖潛，有利于調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

再次，2003年以來寧波市實(shí)施騰龍換鳥政策，一批市區(qū)的重點(diǎn)企業(yè)如埃美柯等遷到駱駝街道的機(jī)電園區(qū)和九龍湖鎮(zhèn)三星工業(yè)園區(qū)，先行予以用地。但是，由于受2004年國家土地市場治理整頓土地停批等宏觀政策調(diào)整影響，目前該兩區(qū)域內(nèi)至今仍有較多企業(yè)土地未辦理相關(guān)用地審批手續(xù)，在社會群眾中影響較大。開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作，可積極利用相關(guān)政策解決歷史遺留問題，促進(jìn)企業(yè)二次發(fā)展。

最后，根據(jù)鎮(zhèn)海區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要，鎮(zhèn)海區(qū)要有序推進(jìn)駱駝老鎮(zhèn)改造，同時，積極促進(jìn)部省屬大企業(yè)參與城市化建設(shè)，加快鎮(zhèn)海煉化生活區(qū)改造提升。開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，改造提升舊廠礦、舊城鎮(zhèn)、舊村莊，有利于優(yōu)化國土空間布局和土地資源配置，切實(shí)改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境，提高群眾幸福指數(shù)。

二、鎮(zhèn)海區(qū)土地利用存在的主要問題

目前，鎮(zhèn)海區(qū)在土地利用上存在的主要問題為：

1.人多地少，土地供需矛盾突出

根據(jù)鎮(zhèn)海區(qū)二調(diào)數(shù)據(jù)，全區(qū)人均土地面積0.1036公頃，耕地面積6630.56公頃，占土地總面積27.95%，人均耕地面積0.029公頃，遠(yuǎn)低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的人均耕地0.053公頃的生存空間警戒線。本輪土地利用總體規(guī)劃鎮(zhèn)海區(qū)的新增建設(shè)用地指標(biāo)為2106.31公頃，但是截至2014年底已經(jīng)使用1858.96公頃，使用比例已達(dá)88.26%。隨著浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，寧波市委建設(shè)“新材料科技城”的重大決策部署以及鎮(zhèn)海區(qū)“重塑新優(yōu)勢、實(shí)現(xiàn)新跨越”的戰(zhàn)略要求，鎮(zhèn)海區(qū)未來仍需要3000多公頃的新增用地保障，土地供需矛盾突出。

2.結(jié)構(gòu)不盡合理，城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局有待優(yōu)化

根據(jù)鎮(zhèn)海區(qū)二調(diào)數(shù)據(jù)，全區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)面積2702.30公頃，分別占城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積和建設(shè)用地總面積的31.00%和25.39%；城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積5995.68公頃，分別占城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積和建設(shè)用地總面積的68.79%和56.33%；城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地比為68.79∶31.00即2.2∶1，浙江省城市副中心的城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例平均是2.5∶1，從鎮(zhèn)海區(qū)作為寧波市城市副中心的定位和全域城市化的發(fā)展戰(zhàn)略來看，農(nóng)村居民點(diǎn)面積數(shù)量仍然偏大，城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)還有待進(jìn)一步優(yōu)化。

3.利用粗放，存量建設(shè)用地再開發(fā)潛力較大

雖然鎮(zhèn)海區(qū)面臨較大的用地缺口，但是建設(shè)用地粗放利用現(xiàn)象仍然較為普遍。根據(jù)鎮(zhèn)海區(qū)二調(diào)數(shù)據(jù)，按照戶籍人口計(jì)算的鎮(zhèn)海區(qū)人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積達(dá)426.23平方米，農(nóng)村建設(shè)用地閑置及農(nóng)用地低效利用的現(xiàn)象突出。從地均GDP來看，雖然近年來持續(xù)提高，2013年達(dá)5.68億元/平方公里，高出寧波市平均水平約40%，但是如果扣除鎮(zhèn)海煉化產(chǎn)值巨大的因素，鎮(zhèn)海區(qū)建設(shè)用地的集約利用水平仍然不高，存量建設(shè)用地再開發(fā)潛力較大。

三、城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查分析

結(jié)合國土資源部試點(diǎn)文件和本次調(diào)查辦法的要求，此次鎮(zhèn)海區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)調(diào)查區(qū)共分為舊城鎮(zhèn)、舊廠礦、舊村莊和其他4種類型。本次城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)調(diào)查工作，國土部門特別加強(qiáng)了與規(guī)劃部門的溝通銜接，擬開發(fā)地塊必須符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，同時要已納入控制性詳細(xì)規(guī)劃，具有明確的規(guī)劃建設(shè)控制指標(biāo)。為下步制定再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃和具體實(shí)施方案，打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.數(shù)據(jù)分析

本次鎮(zhèn)海區(qū)鎮(zhèn)海區(qū)劃定城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)調(diào)查區(qū)108個，調(diào)查單元193個，總面積8096.69畝，其中舊廠礦占比最大（64.10%），舊城鎮(zhèn)次之（32.49%）。

舊廠礦地塊主要分布于招寶山街道后海塘區(qū)域及蛟川街道鎮(zhèn)海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)。鎮(zhèn)海撤縣建區(qū)后，城區(qū)發(fā)展主要為以城關(guān)為中心的縣域發(fā)展模式。進(jìn)入21世紀(jì)，這種模式難以適應(yīng)新的發(fā)展形勢，為了解決長期困擾鎮(zhèn)海發(fā)展的環(huán)境、空間等問題，后海塘區(qū)域定位為浙東生產(chǎn)性港口物流中心和寧波大宗貨物海鐵聯(lián)運(yùn)物流樞紐港區(qū)。因此，招寶山街道后海塘區(qū)域內(nèi)的部分用地“退二進(jìn)三”，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)功能布局，加快老城區(qū)及蛟川片區(qū)的融合發(fā)展勢在必行。

舊城鎮(zhèn)地塊主要分布于鎮(zhèn)海區(qū)境內(nèi)329國道兩邊。鎮(zhèn)海區(qū)當(dāng)前正全力推進(jìn)鎮(zhèn)海新城開發(fā)，重點(diǎn)打造寧波北部商務(wù)區(qū)，有序推進(jìn)老鎮(zhèn)改造；同時，積極促進(jìn)部省屬大企業(yè)參與城市化建設(shè)，加快鎮(zhèn)海煉化生活區(qū)改造提升。因此，駱駝街道片區(qū)的舊城鎮(zhèn)改造亟待進(jìn)行。

2.歷史遺留問題

本次城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)調(diào)查地塊中涉及歷史遺留問題的土地主要分布于駱駝街道機(jī)電園區(qū)和九龍湖鎮(zhèn)三星工業(yè)園區(qū)內(nèi)。2003年以來寧波市實(shí)施“騰籠換鳥”政策，一批市區(qū)的重點(diǎn)企業(yè)遷到鎮(zhèn)海區(qū)內(nèi)工業(yè)園區(qū)，先行予以用地。但是，由于當(dāng)時土地規(guī)劃和指標(biāo)的限制，同時受2004年國家土地市場治理整頓土地停批等宏觀政策影響，機(jī)電園區(qū)內(nèi)至今尚有1575畝土地未完善相關(guān)用地審批手續(xù)，其中，市屬“騰籠換鳥”企業(yè)涉及用地面積607畝。根據(jù)本次低效用地再開發(fā)的相關(guān)政策，可有效化解歷史遺留的工業(yè)違法用地項(xiàng)目，盤活企業(yè)資產(chǎn)，促進(jìn)企業(yè)健康良性發(fā)展。

3.時間期限

按照國土資源部要求，本次再開發(fā)工作試點(diǎn)時間為4年，2017年結(jié)束。從鎮(zhèn)海區(qū)目前調(diào)查情況看，雖然面積不是很大，但是由于再開發(fā)涉及利益調(diào)整大、現(xiàn)行拆遷政策優(yōu)惠力度過大、寧波市政府城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)相關(guān)配套政策尚未出臺等原因，實(shí)施難度依然存在，因此，后期制定年度實(shí)施計(jì)劃與專項(xiàng)規(guī)劃需要合理安排實(shí)施時序。

四、存在的問題

1.再開發(fā)激勵政策未明確

由于寧波市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)相關(guān)的激勵配套政策尚未明確，因此，在各鎮(zhèn)（街道）調(diào)查上報過程中，存在諸多問題，例如：退二進(jìn)三的，補(bǔ)交地價優(yōu)惠政策尚未確定，企業(yè)沒有積極性；違法用地補(bǔ)辦的，繳納出讓金數(shù)額較大，企業(yè)有抵觸情緒。因此，在沒有明確政策的情況下，低效用地調(diào)查可能不夠全面。

2.考核政策細(xì)則未明確

由于省廳相關(guān)文件明確需進(jìn)行考核，但考核的具體細(xì)則并不明確，主要是考核指標(biāo)是否與調(diào)查的數(shù)量掛鉤沒有明確，各鎮(zhèn)（街道）考慮到低效用地再開發(fā)具體實(shí)施的時間限制與難度，不愿意把所掌握的所有的低效用地進(jìn)行調(diào)查上報，因此，低效用地?cái)?shù)據(jù)的準(zhǔn)確度受到較大影響。

3.現(xiàn)行對改變土地用途管理過于寬松

近年來，隨著鎮(zhèn)海區(qū)服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，許多企業(yè)自主轉(zhuǎn)型為服務(wù)業(yè)，主要集中在329國道兩側(cè)和各鎮(zhèn)（街道）主要公路兩側(cè)，相當(dāng)一部分是所在鎮(zhèn)（街道）鼓勵發(fā)展的。在管理上，目前對改變土地用途管理比較寬松，企業(yè)通過各種途徑取得工商、消防等審批后，無需到國土、規(guī)劃部門辦理手續(xù)，可以順利取得營業(yè)執(zhí)照等經(jīng)營許可，也不繳納臨時改變土地用途的收益金。在這種管理體制下，影響城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)中“退二進(jìn)三”類型企業(yè)的積極性，調(diào)查數(shù)據(jù)可能偏小。

五、政策建議

在后期低效用地再開發(fā)工作中，還需加大配套政策支持，建立健全城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的激勵和約束機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)有文件精神，提出以下幾點(diǎn)政策建議。

1.強(qiáng)化信貸支持

金融等相關(guān)部門應(yīng)加大對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)提供信貸、融資、債務(wù)處置等方面的支持力度，優(yōu)先保障城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的資金需求。特別是針對部分歷史遺留用地完善用地手續(xù)資金緊張的局面，對于列入城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)用地范圍，符合城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，可以協(xié)議補(bǔ)辦出讓的企業(yè)用地，建議可以由政府出面，組織相關(guān)金融機(jī)構(gòu)提前按照合法工業(yè)用地價格予以信貸支持，政府提供信用擔(dān)保，企業(yè)簽訂承諾書，至用地手續(xù)完善后轉(zhuǎn)為土地抵押貸款。

2.建立倒逼機(jī)制

要改變原有的管理思路，更多地依靠市場手段和經(jīng)濟(jì)手段倒逼低效用地企業(yè)提高效益或者退出土地。一是要加快企業(yè)信用管理制度建設(shè)。目前國家正在大力推進(jìn)信用建設(shè)，要加快企業(yè)信用管理制度建設(shè)，將擅自改變用途、違法用地、違約開竣工等失信行為納入到信息管理體系，通過信用制度建設(shè)倒逼企業(yè)依法依規(guī)用地，推動企業(yè)實(shí)施低效用地再開發(fā)。二是要提高用地的保有環(huán)節(jié)成本。目前工業(yè)用地在保有環(huán)節(jié)的主要稅種是城鎮(zhèn)土地使用稅，寧波市標(biāo)準(zhǔn)是按照土地級別每平方米5-15元，鎮(zhèn)海區(qū)總體稅負(fù)水平不高。要實(shí)施差別化稅收政策，調(diào)整城鎮(zhèn)土地使用稅征稅稅率和級別，實(shí)行城鎮(zhèn)土地使用稅與畝產(chǎn)稅收貢獻(xiàn)等土地集約利用指標(biāo)相掛鉤的差別化政策，充分發(fā)揮稅收對土地集約利用的調(diào)節(jié)作用。

3.發(fā)揮畝產(chǎn)效益評價的導(dǎo)向作用

要開展工業(yè)用地土地利用狀況和畝產(chǎn)效益調(diào)查評價，制定低效利用工業(yè)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將低效利用工業(yè)用地納入城鎮(zhèn)低效用地范圍，綜合運(yùn)用城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的相關(guān)政策，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)節(jié)地挖潛，提高土地利用效率和效益。

4.加大低效用地再開發(fā)的財(cái)稅支持

允許市場主體收購相鄰多宗地塊，申請進(jìn)行集中開發(fā)利用，國土資源部門根據(jù)收購人的申請和批準(zhǔn)的再開發(fā)方案，在收購人完成收購補(bǔ)償后，直接將原土地證注銷（不再辦理過戶手續(xù)，免繳相應(yīng)的過戶稅費(fèi)），辦理協(xié)議出讓后核發(fā)新用途土地證。對納入城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)據(jù)庫的地塊，建議出讓金市級統(tǒng)籌部分減半收取或免收。除公開招拍掛出讓的項(xiàng)目外，對列入年度實(shí)施計(jì)劃的其他再開發(fā)項(xiàng)目免繳城市市政基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。對依法收回、收購存量建設(shè)用地用于再開發(fā)的，在依法補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，再給予原土地權(quán)利人一定數(shù)量的獎勵，但是補(bǔ)償和獎勵的總額，不超過現(xiàn)行房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

5.建立低效用地退出機(jī)制

鼓勵盤活存量工業(yè)用地。符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向并經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)的，工業(yè)項(xiàng)目在不改變土地用途的前提下可以調(diào)整產(chǎn)業(yè)類型；用而未盡等空閑土地可以整體或分割收回，并參照當(dāng)時取得價格和現(xiàn)時點(diǎn)土地用途市場價格給予適當(dāng)補(bǔ)償。鼓勵支持企業(yè)“協(xié)議退出”“協(xié)商置換”等途徑退出用地。對自愿退出低效利用建設(shè)用地使用權(quán)的企業(yè)，在依法補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，可再給予一定的獎勵。對企業(yè)依法取得土地使用權(quán)后，已投入一定的資金進(jìn)行土地開發(fā)，用地已經(jīng)滿足轉(zhuǎn)讓條件，但因項(xiàng)目、資金、預(yù)期效益等原因，短期內(nèi)難以繼續(xù)開發(fā)或達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的，允許企業(yè)在政府主導(dǎo)下依法流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。