制度約束領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和國土干部行為
——如何把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里

淳安縣國土資源局 毛善智

制度約束領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和國土干部行為
——如何把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里

淳安縣國土資源局 毛善智

中共中央總書記、中央軍委主席習(xí)近平在中國共產(chǎn)黨的十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上強調(diào)：“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制，不能腐的防范機制，不易腐的保障機制。”黨的十八大報告用了大篇幅闡述了制度建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)的重要性。黨的十八大后，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)人采取一系列防范腐敗、懲治腐敗的重大舉措，這充分表明了新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)的決心。

一、為什么要把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里

1.什么是權(quán)力

一是指政治上的強制力量。如“全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)”。二是指職責范圍內(nèi)的支配力量。如“行使大會主席的權(quán)力”。這種支配權(quán)有大有小，權(quán)力越大，支配權(quán)就越大。但權(quán)力意味著就是責任，權(quán)力與責任應(yīng)成正比關(guān)系，黨和人民賦予你的權(quán)力越大，你的責任就越重。如果你把職責范圍內(nèi)的權(quán)力用到為人民服務(wù)中來，承擔起“興一方經(jīng)濟”“保一方平安”“富一方百姓”，而真正負起自己的責任，那就做到了權(quán)責的統(tǒng)一；反之，如權(quán)責脫離，以權(quán)謀私，權(quán)力越大，對社會的危害也就越大。因為權(quán)力是一把雙刃劍。權(quán)力在本質(zhì)上具有二重性，它既可以成為為人民服務(wù)的公器，也可以變?yōu)橹\取一己私利的私產(chǎn)；既可以鍛煉人，使人建功立業(yè)，也可以腐蝕人，使人身敗名裂。

2.什么叫制度

制度是一種度量衡制約器，是一種規(guī)距。俗話說：沒有規(guī)距不成方圓。制度是規(guī)范人類行為準則的指路燈、航向標，大到國家的法律法規(guī)，小到村規(guī)民約和各級各部門各行業(yè)建立的規(guī)章制度。這些制度就像設(shè)在十字街口的紅綠燈一樣，紅燈停，綠燈行，如行人和車輛闖了紅燈，違反了這一制度，超前了你的行為權(quán)力，就容易出交通事故，就要受到處罰；反之，如行人和車輛都能遵守交通規(guī)則，行人和車輛的安全就能得到保障。

3.制度是權(quán)力的制衡器

權(quán)力具有擴大性，支配性，腐蝕性的一面。一旦失去制約就可能滋生腐敗。哪里的權(quán)力失去制約，哪里就可能出現(xiàn)腐敗，而且這種腐敗在擴大和轉(zhuǎn)換。如80年代腐敗多發(fā)生在商品流通，土地開發(fā)，建筑工程，工商稅務(wù)，機關(guān)經(jīng)商辦企業(yè)等領(lǐng)域；到90年代，腐敗發(fā)展到行政審批，招標投標，土地出讓，金融證券，財政資金，國企改制等領(lǐng)域；進入21世紀，腐敗延伸到公共服務(wù)項目，政府采購，干部人事，公檢司法等領(lǐng)域。要遏制這些腐敗，只有建立更嚴格，更規(guī)范，更全面的各類規(guī)章制度來對權(quán)力進行制約。因為制度對腐敗可起到紅綠燈，隔離帶，防火墻，高壓線的作用，形成不敢腐的懲戒機制，不能腐的防范機制，不易腐的保障機制。

二、把權(quán)力關(guān)在制度籠子里的重大意義

1.把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里是保持清政廉潔的必然要求

反對腐敗，建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關(guān)注的重大政治問題，這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害。把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，有效地加強對各級領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的約束，健全反腐敗法律制度，防控廉政風(fēng)險，防止利益沖突，防控權(quán)力擴張，做到干部清正，政府清廉，政治清明，是永葆共產(chǎn)黨人清正廉潔的政治本色的必然要求。

2.把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里是密切黨群關(guān)系的必然要求

為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，執(zhí)政為民是檢驗黨的一切執(zhí)政活動的最高標準。黨只有把人民的利益放在第一位，始終與人民心連心，同呼吸，共命運，才能推動歷史的前進。因此，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，規(guī)范各級領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政為民的行為準則，是始終保持黨和人民群眾的血肉聯(lián)系的必然要求。

3.把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里是反腐敗的必然要求

據(jù)不完全統(tǒng)計，從2003年到2013年的10年間，已有近百名省部級腐敗高官落馬，這些落馬的高官中，無論賣官買官，還是貪污受賄，以及包養(yǎng)情婦，其根源都是權(quán)責脫離，權(quán)力擴張，不執(zhí)行法律法規(guī)和規(guī)章制度，使權(quán)力在制度外運行的結(jié)果。因此，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里是反腐敗的必然要求。

三、怎樣把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里

1.扎實建好關(guān)權(quán)力的制度籠子

把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里不是一句簡單的口號，而是一個復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程，要從制度設(shè)計、政策研究、法規(guī)制定、權(quán)力運行、輿論監(jiān)督、民眾參與等方方面面進行改革創(chuàng)新，真正建立起現(xiàn)代的民主政治和國家的管理體系，做到有法可依，有章可循，把人民賦予的權(quán)力關(guān)進無縫可鉆，牢不可破的籠子里。

2.讓權(quán)力在“陽光”下運行

提高權(quán)力運行的透明度，讓權(quán)力在“陽光”下運行，接受人民監(jiān)督是一劑有效的“防腐劑”。因為在眾目睽睽之下，掌權(quán)者自然要自我約束，慎重行使權(quán)力，不敢亂來，如有濫用權(quán)力行為，也容易被發(fā)現(xiàn)，想通過“暗箱操作”來謀取私利的腐敗活動就很難得逞。因此，對工程項目、大額資金、人事任免、重大物資采購、土地出讓、三公經(jīng)費開支、政府采購、招投標、收費罰款等都要辦事公開，民主決策，進行公開、公示。這樣，既可依靠社會公眾的力量進行參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)，保證決策的正確，又可防止暗箱操作，以權(quán)謀私，從而達到以民主制專斷，以程序制擅權(quán)，以“陽光”制“黑暗”。

3.加強對權(quán)力的制約

一是要合理界定公權(quán)力行使的邊界，減少對微觀經(jīng)濟的干預(yù)，壓縮權(quán)力配置資源，使某些官員沒有濫用權(quán)力對微觀經(jīng)濟進行干預(yù)，從而牟取私利的機會，從源頭上鏟除腐敗的機會和條件。二是要對過于集中的權(quán)力進行制約，進行分解，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互分離又相互制約，以權(quán)制權(quán)，形成制約機制。三是要對財政資金使用權(quán)力進行制約，做到收支兩條線，資金使用按有關(guān)規(guī)定和財務(wù)制度嚴格審批，并進行審計和公示，嚴防揮霍浪費，貪污挪用，消除隱患性收入、灰色收入。

4.依靠法治制約權(quán)力

依靠法治制約權(quán)力，可使國家機構(gòu)和公務(wù)人員按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，一旦出現(xiàn)濫用權(quán)力的腐敗行為，就可依靠法律手段加以有效的制止，糾正和制裁。這樣的權(quán)力制約機制，可大大增強權(quán)力行使的規(guī)范性和不可違反性，確保權(quán)力在“剛性”的制度籠子里運行，從而有效地防止腐敗。筆者認為：將權(quán)力納入法治的軌道，一是要權(quán)力法定，要對國家機構(gòu)權(quán)力的授予、形成和范圍作出具體規(guī)定，使國家機構(gòu)和人員依照法定權(quán)限行使權(quán)力，不得逾越，否則就是無效權(quán)力；二是要程序法定，要制定統(tǒng)一適用的行政程序法，以保證權(quán)力依照法定程序運行，一旦權(quán)力行使違反法定程序，有關(guān)監(jiān)督機構(gòu)就可裁定其行為違法，追究法律責任；三是要監(jiān)督法定，要通過制定《監(jiān)督法》《行政監(jiān)督程序法》和《反貪污賄賂法》等法律法規(guī)，以法律的形式明確對各種腐敗行為的內(nèi)容、認定和處罰等，從而達到有法可依，違法必究，執(zhí)法必嚴的作用。

5.加強反腐倡廉教育

要采取多種形式對各級領(lǐng)導(dǎo)干部進行反腐倡廉教育、理想信念教育、榮辱觀教育、遵紀守法教育，樹立各級領(lǐng)導(dǎo)干部正確的世界觀、人生觀、廉潔觀，各級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)帶頭學(xué)習(xí)馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論、三個代表和科學(xué)發(fā)展觀，帶頭學(xué)習(xí)國家的法律法規(guī)、政策制度，自覺遵守廉政準則，嚴于律己，為民務(wù)實，使黨和人民賦予自己的權(quán)力處處在制度的籠子里運行。

6.努力使權(quán)力運行制度化

權(quán)力的運行不是個別領(lǐng)導(dǎo)人的的講話而行為的，應(yīng)該是一種制度的安排，要把權(quán)力納入到制度的軌道中來，在制度化、民主化、科學(xué)化的制度中運行，嚴禁“上有政策，下有對策”。作為國土部門來說，在土地出讓、采礦權(quán)出讓、土地開發(fā)整理、地質(zhì)災(zāi)害治理等工程項目中，都必須按規(guī)定、制度、程序進行辦事，嚴格實行招拍掛，做到陽光操作，公平公正；在大額資金使用、重要物資采購、人事任免和重大決策等方面，必須充分發(fā)揚民主，實行民主監(jiān)督；對財務(wù)資金、經(jīng)費開支情況，必須嚴格審查，審計并進行公示；對農(nóng)民私人建房審批必須嚴格程序，嚴格標準，嚴格做到“四到場”，使權(quán)力始終在“陽光”下，制度中運行。

7.加強對權(quán)力運行的監(jiān)督

對濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，“上有政策，下有對策”，有令不行，有禁不止，超越權(quán)限，另搞一套的人和事，應(yīng)及時揭露，加強監(jiān)督，嚴肅查處。要健全舉報、信訪、咨詢、聽證、監(jiān)察、審計等制度，充分發(fā)揮紀檢、監(jiān)察、審計、司法、輿論等作用，加大檢查監(jiān)督力度；要保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮輿論媒體和“網(wǎng)絡(luò)”在揭露腐敗中的作用，使權(quán)力始終在法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的體制內(nèi)運行。對觸犯黨紀國法，把黨和人民群眾賦予的權(quán)力在制度外運行的人，都應(yīng)嚴肅追究，嚴厲懲處，要堅持“老虎”“蒼蠅”一起打。做到在法律面前人人平等，不管涉及到誰，都要一一查到底，決不姑息，從而使每個手中有權(quán)的人都不敢腐，不能腐，不易腐。