民事再審檢察建議存在的問題及完善

●陳　曄　李　莉/文

民事再審檢察建議存在的問題及完善

●陳曄*李莉*天津市河西區(qū)人民檢察院［300000］/文

摘要：內容再審檢察建議的效力和適用范圍都是再審檢察建議制度的重要內容。目前，再審檢察建議的效力非常模糊，其適用范圍也不夠明晰，從而為再審檢察建議的運用造成了諸多障礙。要發(fā)揮再審檢察建議應有的作用，既需要檢察機關重視和合理運用，也需要法院的支持和配合。本文通過分析再審檢察建議的效力模式、適用范圍法律規(guī)范及實踐運行中存在的問題，提出相應的對策，完善民事再審檢察建議制度。

關鍵詞：再審檢察建議效力模式適用范圍問題和對策

一、再審檢察建議的效力模式及其存在的問題

（一）再審檢察建議的效力模式

民事再審檢察建議效力模式的構建，主要有三類：一是賦予再審檢察建議與抗訴同等效力，即檢察機關向同級法院發(fā)出再審檢察建議后，法院必須啟動再審。二是由法院一般部門（如審監(jiān)庭）對再審檢察建議在一定期限內進行審查，決定是否采納，并進行回復。三是由法院特殊部門（審判委員會）討論決定再審檢察建議提出的理由是否成立，并作出決定。［1］第一類將再審檢察建議等同于抗訴，實質上是賦予各級檢察機關對同級法院有抗訴權，將導致檢察權的膨脹，法院判決的既判力難以得到保障。［2］后兩類均不具有程序上啟動再審的強制性，法院具有實質上的審查決定權。二者的區(qū)別在于適用不同的審查程序，使再審檢察建議獲得不同的效力等級。2013年9月最高人民檢察院通過實施的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）明確了檢察建議不具有與抗訴相同的效力、不得與抗訴同時使用的一般原則，否定了第一類效力模式，但其對效力模式的規(guī)定并不全面。

再審檢察建議雖稱之為“建議”，但并非毫無強制力，“建議”之前冠以“檢察”二字說明這是一種行使國家權力的方式，應當具有國家的強制力。［3］這種強制力弱于抗訴，應當是一種程序性的效力，即人民法院收到再審檢察建議后，應當在一定期限內進行審查并將審查結果正式反饋給檢察機關，沒有依法反饋將要承擔一定的法律責任。也就是說，其強制力不在于必然啟動再審程序，而在于必然啟動法院對是否啟動再審的審查程序。筆者認為，再審檢察建議效力模式應包含兩個要素：一是反饋機制，主要是法院方面的反饋，包括對再審檢察建議的接收、審查、決定、回復等內容。再審檢察建議的效力模式決定反饋機制的基本形態(tài)，反饋機制體現(xiàn)和鞏固再審檢察建議的效力。二是效力補強機制，由于再審檢察建議的強制力弱，同級監(jiān)督的實現(xiàn)還需要賦予檢察機關一定的措施予以保障。例如，《監(jiān)督規(guī)則》第117條規(guī)定了跟進監(jiān)督和提請上級院監(jiān)督的兩種后續(xù)監(jiān)督方式來補強再審檢察建議的監(jiān)督效力。

（二）當前再審檢察建議效力模式存在的問題

再審檢察建議的效力模式不夠明確完整，自身結構存在一些問題，由此衍生出一些在實際中運行的困難。

1.再審檢察建議缺乏明確的反饋機制，對協(xié)調工作的依賴程度過高。再審檢察建議具體適用的法律依據(jù)只有檢察機關的《監(jiān)督規(guī)則》，無法規(guī)范法院的反饋行為，由此產生了兩個后果。一是實踐中法院的反饋形式存在較大差異，受理再審檢察建議的部門、審查機構的級別、審查方式、處理結果的回復方式以及再審后是否告知檢察機關開庭、檢察機關是否派員出席再審、再審結果是否送達檢察機關等環(huán)節(jié)上，做法大相徑庭。二是

再審檢察建議發(fā)揮監(jiān)督效果，高度依賴“法檢”之間協(xié)商溝通，很大程度上取決于法院的態(tài)度。有數(shù)據(jù)表明，檢察機關與法院的溝通協(xié)調程度與再審檢察建議的運行情況呈正相關。這可能促使民事監(jiān)督的工作重心轉向與法院的溝通協(xié)調，從而影響監(jiān)督本質，也可能產生依附法院決定的現(xiàn)象。

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2.缺乏跟進監(jiān)督的具體規(guī)范?！侗O(jiān)督規(guī)則》第117條規(guī)定，對檢察建議逾期未回復以及檢察建議處理結果錯誤的，檢察機關可以跟進監(jiān)督或者提請上級檢察院監(jiān)督。這樣的做法存在四個實際問題：一是法院逾期未回復的如何認定，由檢察機關與法院單獨協(xié)商，還是由檢察機關向法院發(fā)出催促期限作為判斷依據(jù)。二是再審檢察建議的處理結果錯誤與否由提出該建議的檢察機關認定，還是由上級檢察機關認定。三是跟進監(jiān)督的方式是否包括所有的民事監(jiān)督手段，能否重復運用。四是再審檢察建議過多的依靠后續(xù)監(jiān)督方式可能無法樹立自身的權威性，降低當事人的信任度。

3.再審檢察建議適用少，法院采納率較低。以天津市為例，轄區(qū)內的各檢察機關均使用過再審檢察建議，2003年至2013年的11年間提出再審檢察建議共218件，其中基層檢察機關提出201件，占92.2%，基層檢察機關平均每年提出再審檢察建議18.3件。18個區(qū)縣院中，11年間提出再審檢察建議15件以下的有13個院，占72.2%。可見，適用再審檢察建議的主要是基層檢察機關，但各基層檢察機關提出的數(shù)量偏少，適用的情況參差不齊，不均衡。再審檢察建議的采納率也不高，采納總數(shù)88件，平均采納率40.4%，基層檢察機關采納總數(shù)83件，采納率41.3%。采納率為40%以下的有10個基層檢察機關，其中采納率是0%的就有6個基層檢察機關。一些檢察機關為了考核重數(shù)量輕質量，提出的再審檢察建議缺乏針對性和說理性，影響監(jiān)督效果。

二、再審檢察建議的適用范圍及其存在的問題

（一）再審檢察建議的適用范圍

一般而言，符合再審情形的已經發(fā)生法律效力的民事判決、裁定以及損害國家利益、社會公共利益的民事調解書均可以適用再審檢察建議，即提出再審檢察建議與抗訴、法院啟動再審三者適用的基本情形是一致的。《監(jiān)督規(guī)則》將修改后的《民事訴訟法》第200條規(guī)定的13種再審情形分成兩類，將其中“原判決、裁定適用法律確有錯誤”和“審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為”的兩個情形設定為“應當提請抗訴”，其余11種情形則可以提出再審檢察建議，以引導各級機關優(yōu)先采用再審檢察建議開展同級監(jiān)督。同時，《監(jiān)督規(guī)則》第84條規(guī)定了適用再審檢察建議的例外情況，即適用法律錯誤的、枉法裁判的、經同級法院再審的、經同級法院審判委員會討論作出裁判的。除此之外，只要符合法院再審情形，即可提出再審檢察建議。

《監(jiān)督規(guī)則》第87條還對再審檢察建議與抗訴的銜接作了原則性的規(guī)定，提出再審檢察建議的檢察機關一般不得再向上級檢察機關提請抗訴。為了避免兩者混同，一般不允許在同一個案件上既發(fā)再審檢察建議又提請抗訴，或先發(fā)再審檢察建議后提請抗訴。但是由于再審檢察建議強制力弱，如果法院置之不理或者拒絕啟動再審，而案件又確有明顯錯誤的，檢察機關仍然存在向上級檢察機關提請抗訴的可能。

（二）再審檢察建議適用范圍存在的問題

1．抗訴和再審檢察建議的區(qū)分不明晰。再審檢察建議與抗訴的區(qū)分與銜接應當明確、順暢?！侗O(jiān)督規(guī)則》雖然規(guī)定11種再審情形“可以”提出再審檢察建議，但這是倡導性的，而非強制性規(guī)定，無法實質區(qū)分再審檢察建議與抗訴。另外，再審檢察建議強制力弱，又缺乏反饋機制與跟進監(jiān)督的規(guī)范，法院若置之不理或拒絕啟動再審，提出再審檢察建議的檢察機關還可以視情況向上級檢察機關提請抗訴，即再審檢察建議還是要依靠抗訴作為后盾。這樣做有把再審檢察建議實際效力架空的嫌疑，導致實踐中更傾向使用抗訴，閑置再審檢察建議。

2.再審檢察建議無法解決“倒三角”的問題。目前，基層檢察機關適用再審檢察建議范圍狹窄，《民事訴訟法》確立“法院再審前置”，普通案件經過法院再審后，進入檢察機關的案件會有所減少。同時案件一旦經過二審，因級別管轄會進入市級檢察機關，而不是基層檢察機關，基層檢察機關的案源只有一審生效后再審的案件。《監(jiān)督規(guī)則》還對受理一審未上訴案件做出了限制，基層檢察機關能夠提出再審檢察建議的案件寥寥無幾。民事檢察監(jiān)督案件的辦案壓力仍主要集中在市級檢察機關，基層檢察機關適用再審檢察建議無法幫市級檢察機關減壓，反而會將原本可以提請抗訴的案件留在市級檢察機關。

3．對調解書進行監(jiān)督的難題。檢察機關參與民事行

政訴訟的目的是監(jiān)督法院公權力行使，維護國家利益、公共利益，不是介入普通民事主體之間的糾紛。因此，《監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定了損害國家利益、社會公共利益的調解書可以適用再審檢察建議進行監(jiān)督，排除了損害第三人利益的調解書。但在實際案件中，當事人雙方的調解書損害國家利益、社會公共利益的情形較少，損害第三人利益的情形卻很普遍。尤其近年來大量涌現(xiàn)的虛假訴訟案件，當事人往往通過惡意串通達成調解，侵害案外人利益。在打擊虛假訴訟的制度手段還不完善的情況下，案外人對以調解書為依據(jù)的執(zhí)行有異議，可以就調解書向法院申請再審，但卻不能就該調解書向檢察機關申請再審檢察建議或抗訴監(jiān)督，這種不對等安排也不合理。

三、改進再審檢察建議制度的對策

（一）明確再審檢察建議的效力，完善反饋機制

一是最高人民法院和最高人民檢察院應共同制定再審檢察建議制度的司法解釋，以提高其執(zhí)行力。二是詳細規(guī)定再審檢察建議的接收部門、實體審查部門、審查方式、決定機構、審查回復時限和回復方式等。建議由法院立案部門負責接收，由審監(jiān)庭組成合議庭對案件進行全面的書面審理，必要情況下提交審判委員會研究決定，并在3個月內作出再審或者不予再審的裁定，審查結果應及時送達提出再審檢察建議的檢察機關。啟動再審的，應將法律文書及時送達提出再審檢察建議的檢察機關，通知檢察機關派員出庭。確保檢察建議與審判監(jiān)督程序的有效銜接，將檢察機關的外部監(jiān)督順暢地轉化為法院內部監(jiān)督。

（二）明確跟進監(jiān)督的規(guī)定

法院審查再審檢察建議的期限以3個月為宜，逾期未回復的，檢察機關應當先督促法院及時履行職責，告知合理期限內回復，若無回復可提請上級機關抗訴，依法監(jiān)督該案。若法院處理結果錯誤，如提出再審檢察建議的檢察機關認為法院不予再審的裁定不當或法院再審后不糾正錯誤的，應當及時向上級機關備案，由上級機關作出抗訴或者其他處理的決定。明確對下級檢察機關提請跟進監(jiān)督案件的處理程序、監(jiān)督方式和適用情形等，可以按照程序違法、結果錯誤、處理不當?shù)确诸?，分情況選擇提出抗訴、提出檢察建議等。

（三）明確再審檢察建議的適用范圍

一是以監(jiān)督力度與違法程度相適應為原則，進一步區(qū)分再審檢察建議與抗訴的適用范圍和銜接關系。再審檢察建議應適用于能夠通過再審程序予以糾正的判決、裁定、調解書，同時案件的錯誤要比較明顯，比較容易認定，這樣有利于實現(xiàn)同級監(jiān)督。如果違法情形嚴重則應適用抗訴。另外，可以根據(jù)實踐中法院采納率較高的案件類型擬定優(yōu)先適用再審檢察建議的情形，并由上級機關建立引導機制。二是制定再審檢察建議的專項規(guī)范，明確案件的適用條件、處理流程、法律文書撰寫等要求，杜絕造假和濫用。注重法律文書的說理性，真正引起法院的重視，提高采納率。

（四）適當增加依職權發(fā)現(xiàn)的案件

《監(jiān)督規(guī)則》第23條規(guī)定了民事訴訟監(jiān)督的三種案件來源，其中第三種“依職權發(fā)現(xiàn)”可以充分發(fā)揮民事檢察監(jiān)督的能動性。檢察機關應嚴格遵循《監(jiān)督規(guī)則》的規(guī)定依職權發(fā)現(xiàn)案件，基層檢察機關可以通過辦理其他案件、新聞報道、網(wǎng)絡媒介等途徑發(fā)現(xiàn)案件線索，增加案源。同時，應正確行使《民事訴訟法》賦予的調查核實權，在主動行使檢察權時保持中立原則。對于侵犯第三人合法權益的調解書，本文建議對此類案件適用再審檢察建議進行監(jiān)督。具體原因：一是法院調解已成為當事人惡意串通侵犯第三人合法權益的慣用手段。對此類案件進行監(jiān)督既能保障法院合法行使司法權，也能與法院一同防范和打擊虛假訴訟，維護司法權威。二是對此類案件適用再審檢察建議十分必要，如果僅適用普通的檢察建議，只能對訴訟程序是否合法進行監(jiān)督，而此類案件訴訟程序問題往往不是關鍵，關鍵在于原審中未出現(xiàn)的第三人提出了新的主張和證據(jù)，案件事實需要重新審理。如果監(jiān)督方式無法對案件的結果產生實質影響，錯誤無法得到糾正，第三人的合法權益很難得到保障。三是增加對調解書的再審檢察建議監(jiān)督可以適當擴大案源，增加再審檢察建議適用的機會。

注釋：

［1］參見李德恩，李江寧，陳祺：《論再審檢察建議的制度化》，載《吉林大學學報（社會科學版）》2012年第5期。

［2］參見張紅衛(wèi)，邊明科，韓新舉：《淺析增強再審檢察建議效力模式之構建》，載《才智》2013年第2期。

［3］參見張新：《對完善檢察建議立法的實證思考》，載《河北法學》2010年第11期。