探索職務(wù)犯罪“預防告誡”制度的思考

●楊柯一　楊　曉/文

探索職務(wù)犯罪“預防告誡”制度的思考

●楊柯一*河南省新野縣人民檢察院檢察長［473500］楊曉**河南省新野縣人民檢察院預防局長［473500］/文

摘要：內(nèi)容開展預防職務(wù)犯罪檢察告誡工作，是最高人民檢察院著力提倡探索運行的一項創(chuàng)新機制。本文從開展“預防職務(wù)犯罪檢察告誡”的意義、開展"預防職務(wù)犯罪檢察告誡"實踐研究以及開展預防職務(wù)犯罪檢察告誡制度的司法意義等三個方面較為系統(tǒng)地闡述了開展預防告誡工作的現(xiàn)實意義、法律政策依據(jù)和工作實踐的具體做法，對各級檢察機關(guān)開展預防告誡工作具有較強的指導意義。

關(guān)鍵詞：職務(wù)犯罪預防告誡思考

職務(wù)犯罪是最典型、最突出的腐敗現(xiàn)象之一，黨和政府歷來高度重視腐敗問題，十八大以來，以習近平總書記為首的黨中央更是重拳出擊，懲治腐敗。職務(wù)犯罪,禍國殃民，面對職務(wù)犯罪預防的嚴峻形勢，新野縣院在工作中創(chuàng)新運行“預防職務(wù)犯罪檢察告誡”工作機制，進行了有益的探索研究。

一、開展“預防職務(wù)犯罪檢察告誡”的背景和意義

預防職務(wù)犯罪檢察告誡，是指檢察機關(guān)指派專人對需要告誡對象就其本人或單位存在的職務(wù)犯罪隱患，進行提醒、告誡的警示性談話。它是檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的延伸，是檢察預防制度創(chuàng)新的有益嘗試。當前，探索開展“預防職務(wù)犯罪檢察告誡”具有非常重要的歷史意義和現(xiàn)實意義。

(一)開展“預防職務(wù)犯罪檢察告誡”是由當前反腐敗斗爭的嚴峻形勢決定的

習近平總書記在十八屆中紀委二次、三次全會上反復提出:當前滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗形勢依然嚴峻復雜，一些不正之風和腐敗問題影響惡劣、亟待解決。據(jù)最高人民檢察院的數(shù)據(jù)表明，過去10年，全國每年查辦的涉嫌職務(wù)犯罪的國家公職人員平均在4萬人左右；十八大以來，以習近平總書記為首的黨中央的反腐力度更是空前。預防職務(wù)犯罪工作只有不斷推陳出新，與時俱進，才能有效遏制職務(wù)犯罪多發(fā)的勢頭。

（二）開展“預防職務(wù)犯罪檢察告誡”是深入貫徹黨中央關(guān)于反腐倡廉一系列方針政策的具體行動

在中紀委十八屆三次全會明確要求要加大預防腐敗工作力度，加強反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)，強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，研究并實施體制機制制度創(chuàng)新，推進反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)。習近平總書記關(guān)于“預防職務(wù)犯罪出生產(chǎn)力”的重要論斷，更是豐富了馬克思主義經(jīng)典作家對社會生產(chǎn)力內(nèi)涵的深刻揭示，把預防職務(wù)犯罪工作提高到無以復加的高度。

二、開展“預防職務(wù)犯罪檢察告誡”實踐研究

（一）轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新機制，實現(xiàn)職務(wù)犯罪預防制度化

傳統(tǒng)的職務(wù)犯罪預防主要依靠于法制宣傳、警示教育等手段，預防方法較為單一，而且預防的針對性不強，對不同部門、不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)發(fā)生的各種不同的職務(wù)犯罪預防難以做到有的放矢。另外，大多數(shù)時候，預防工作往往是案件辦完后再預防，預防效果不明顯，預防的前瞻性也不強。為貫徹落實中共中央《建立健全懲治和預防體系2013-2017年規(guī)劃》的部署，我院在反復探索實踐的基礎(chǔ)上制定出臺了《新野縣人民檢察院預防職務(wù)犯罪檢察告誡實施辦法》(以下簡稱《辦法》)?！掇k法》規(guī)定，預防告誡制度的主體為新野縣人民檢察院，必要時商請紀檢監(jiān)察及組織部門參加；預防告誡的對象為經(jīng)檢察機關(guān)偵查或初查后發(fā)現(xiàn)有違法行為但尚不構(gòu)成職務(wù)犯罪的單位或個人、被檢察機關(guān)依法作不起訴處理的單位或個人、有行賄行為的單位或個人、發(fā)生職務(wù)犯罪窩案、串案或重大職務(wù)犯罪案件的單位等十類對象;《辦法》還對預防告誡實施的形式、內(nèi)容、地點、程序以及相應(yīng)的處理作出了詳細規(guī)定。為保證預防告誡的實效性和權(quán)威性，該院不僅對檢察

人員實施告誡時所應(yīng)遵守的預防紀律做出了嚴格規(guī)定，而且在檢察院辦公樓一樓辦案區(qū)專門設(shè)置了預防職務(wù)犯罪檢察告誡室，并配備了先進的多媒體設(shè)備。

（二）由面到點、針對特點，突出職務(wù)犯罪預防個性化

為突出預防成效，在每一次預防告誡實施前，我們都針對不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同特點的談話對象和存在的不同問題制定不同告誡提綱采取不同的告誡方式，做到了定位準、方向明、措施實，從而使每一次告誡都能觸及靈魂，發(fā)人深省。一是針對告誡對象的不同，突出告誡方式的差別化。二是針對部門、行業(yè)的不同特點，突出告誡內(nèi)容的個性化。根據(jù)告誡對象所處的不同的部門、不同的行業(yè)，對其任職部門要注意的事項、存在的職務(wù)犯罪隱患，以案說法，以案析理。三是針對個人與部門的不同，突出告誡形式的多樣化。對于個人問題一般采取個別告誡、個別走訪的形式，對于部門或者行業(yè)存在的問題，則采取集體告誡的形式。如：去年5月，我院結(jié)合全縣基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目執(zhí)行情況專項預防調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題，對縣衛(wèi)生局領(lǐng)導班子及相關(guān)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)負責人實施了集體告誡，不僅具體指出了全縣基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目執(zhí)行過程中存在的9個方面的問題，而且在深入剖析原因的基礎(chǔ)上，提出了行之有效的預防對策和建議。集體告誡會后，全縣醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)全面整改，不僅規(guī)范了公共衛(wèi)生補助資金的管理使用，而且大大提高了基本公共衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量和效果，有效保障了廣大人民群眾的切身利益。

（三）寬嚴相濟、懲防結(jié)合，彰顯職務(wù)犯罪預防人性化

我們在預防告誡過程中，還引入寬嚴相濟原則，初步建立了人性化的預防模式，既把好了預防的最后關(guān)口，又及時抓好了一些輕微的未達到立案條件的違法犯罪對象的處理，教育挽救了涉嫌職務(wù)違法違規(guī)的人員。一是作為一種非司法程序，告誡的氣氛相對融洽。由于告誡的出發(fā)點是為了預防和幫助，因此告誡的內(nèi)容更容易被告誡對象所理解和接受。二是突出預防告誡的規(guī)范性，制度的設(shè)計盡可能嚴密。為確保預防告誡工作的規(guī)范、有序、健康運行，我院還制定了包括預防告誡審批表、告誡提綱、預防告誡通知書、預防告誡協(xié)助函、職務(wù)行為廉潔自律保證書、檢察建議書、移送意見書、回訪跟蹤表、預防告誡檔案在內(nèi)的一整套業(yè)務(wù)流程，并嚴格按流程操作，按權(quán)限審批。三是避免告誡的隨意性，嚴格審批程序。為了避免告誡的隨意性，防止給告誡對象帶來不必要的負面影響，《辦法》對告誡的對象、審批的權(quán)限作了明確而具體的規(guī)定，同時要求預防告誡實施前應(yīng)制定詳細的告誡預案。四是貫徹寬嚴相濟的原則，告誡的效果更加明顯。告誡制度突出了重人性、講方法、求真效、抓本質(zhì)的特點，為告誡對象主動交待問題和立功提供了機會。

三、開展預防職務(wù)犯罪檢察告誡制度的司法意義

預防職務(wù)犯罪檢察告誡制度，作為一項制度有充分的理論、法律和政策依據(jù)。

（一）預防告誡的理論依據(jù)

從廣義層面講，檢察預防應(yīng)當內(nèi)蘊“防”和“治”兩個方面，包括一切防止職務(wù)犯罪發(fā)生的措施及其活動和過程，是一種對職務(wù)犯罪的綜合治理。檢察機關(guān)開展預防告誡具有兩個方面的理論基礎(chǔ)。一是從職務(wù)犯罪產(chǎn)生規(guī)律看，需要使職務(wù)犯罪“懲”“防”鏈條更加完整。犯罪主體走上犯罪道路，是由于它自身的某種因素與外界的某種因素相互作用的結(jié)果。而犯罪產(chǎn)生的原因是可以控制的，因而犯罪的規(guī)模和趨勢也可以通過預防活動予以控制。當前對職務(wù)犯罪單純使用教育、行政等預防方法，缺乏力度和實效，而懲治又是在犯罪對社會的實際危害已經(jīng)發(fā)生之后采取的補救措施，具有滯后性和被動性，一般采取強制嚴厲的方法，往往對犯罪人的家庭、單位產(chǎn)生一定的影響。而預防告誡則是一種集教育、警示于一體的預防方式，能夠增加預防的威懾力，又避免嚴厲懲治的“副作用”，承前“防”接后“懲”，促進懲防腐敗“鏈條”的完整。二是從法律監(jiān)督原理看，預防告誡也是一種檢察監(jiān)督方式。法律監(jiān)督的意義在于“維護憲法和法律的統(tǒng)—正確實施，在基本含義上，包含了兩個密不可分的方面：既要懲治和糾正，也要防止或預防。就是說，法律監(jiān)督既包括對已經(jīng)發(fā)生的錯誤、違法、犯罪的事后發(fā)現(xiàn)、糾正和補救，也包括對錯誤、違法、犯罪的事先檢查、警示與防范。預防職務(wù)犯罪是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的本質(zhì)要求。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)作為法律實施的自我保障機制，并不是孤立存在的，而是與立法、執(zhí)法、守法等活動緊密結(jié)合在一起的，其目的在于預防和消除法律實施過程中出現(xiàn)的越軌、違法行為，保證法律的統(tǒng)一正確實施。檢察機關(guān)對輕微違法的公職人員進行預防性的預防告誡是職務(wù)犯罪偵查職能的自然延伸，是有效履行法律監(jiān)督職責的一種方式。

（二）預防告誡的法律政策依據(jù)

一是法律有明確規(guī)定。根據(jù)《憲法》第129條及第