利益沖突在中國政府科技資助體系中的表現(xiàn)及管理

常宏建，方玉東

(1. 山東財經(jīng)大學工商管理學院，山東 濟南 250014;2. 國家自然科學基金委員會、紀檢監(jiān)察審計局，北京 100085)

隨著科學活動鑲嵌于其中的社會與環(huán)境的變化，整個社會價值取向更加強調(diào)物質(zhì)利益，科技資助活動中的利益沖突越來越多。甚至在科技政策法規(guī)體系較為完善的美國，科技資助體系也因為利益沖突的存在而廣受質(zhì)疑，認為該體系經(jīng)常因為“俱樂部”連帶關系而資助一些平庸的研究，破壞具有潛在高產(chǎn)出的研究，造成科學基金分配的不公正。相對于發(fā)達國家而言，中國科技管理制度和科學規(guī)范尚不健全，加之中國特殊的人情和關系社會現(xiàn)象，在科技資助體系中的利益沖突現(xiàn)象也更為嚴重。因此，對利益沖突的防范和管理，是國內(nèi)外科技資助機構共同面對的重要任務之一。然而長期以來，利益沖突問題在中國科技資助體系中并未得到足夠的重視［1-5］。

1 政府科技資助體系中的利益沖突分析

1.1 利益沖突的概念

科學建制化的發(fā)展，使得多數(shù)國家和地區(qū)都利用公共財政對科學技術尤其是基礎研究進行持續(xù)的支持和調(diào)節(jié)。政府科技資助活動包括對科學資源、科學信譽等多種利益的分配，涉及政府資助機構、受資助機構、同行評議組織人員、評審專家、項目申請人、主持人、參與者、社會公眾等多個利益主體。這些利益主體處于各種社會關系之中，往往扮演多種角色，存在多種利益關系，在這種相互交織的利益關系網(wǎng)絡中，可能存在“這樣一些境況，使得相關人員關于主要利益的職業(yè)判斷受到次要利益的不當影響”，或者“某個公職人員的公共職責和私人利益之間存在沖突，影響他正常地履行公共職責”，這就構成了利益沖突。從法律的角度解釋，利益沖突是指“公職人員或受委托人職責與其私人利益，或獲取私人利益之間的關系”，在這種關系狀態(tài)下，受托人的某種利益具有干擾他代表委托人做出合理判斷的趨勢或傾向［6-10］。簡言之，科技資助體系中的利益沖突是指科技資助活動中干擾受托人公正地執(zhí)行其義務，違背委托人意愿做出不合理判斷，而導致資助工作不公正的一種境況，這種不公正可能體現(xiàn)在資助結果和程序等方面。

1.2 利益沖突的危害

利益沖突是一種狀態(tài)和傾向，如果適當處置，并不一定必然發(fā)生相應的行為，而導致科學資助工作中的不公正。但是，如果處置不當，則會引發(fā)多方面的危害。首先，利益沖突最直接的危害是會影響評審專家和基金資助機構管理人員的公正判斷，導致科技資助活動中資源分配的不公正，使資助結果產(chǎn)生偏差，妨礙和限制科學知識生產(chǎn);其次，利益沖突會消解政府資助機構、受資助機構、評審專家以及申請人等相關機構和人員之間的信任關系，使得科學共同體功能失調(diào);再次，利益沖突還可能給資助機構管理人員、科學家等相關人員提供利益尋租的機會，形成科研腐敗和學術不端行為;另外，利益沖突所造成的不良后果會丑化科學及科學家在社會公眾中的形象，從而削弱社會對科學和科學家的信賴和支持，進而會危害科技事業(yè)的發(fā)展［4，11］。

1.3 利益沖突的表現(xiàn)形式

政府科技資助體系中存在的利益沖突有多種表現(xiàn)形式，可以從以下三個角度加以分類［4，12］。

(1)以利益沖突發(fā)生的主體來劃分，包括政府科技資助體系中所有利益相關主體和這些主體之間的利益沖突，可以簡單分為人員和機構兩類主體，因為上述人員和機構存在多種利益關系，利益沖突也就在所難免。由于同行評議是科技資助體系中最重要的活動，因此其中最主要的是資助機構管理人員、評審專家和申請人及他們之間的利益沖突。

(2)從利益沖突的內(nèi)容來看，可以分為經(jīng)濟利益沖突和非經(jīng)濟利益沖突。經(jīng)濟利益沖突是指各科技資助體系中存在的直接或間接的經(jīng)濟利益關系，包括禮金、禮品、有價證券、支付憑證、宴請或其他利益。非經(jīng)濟利益沖突是指經(jīng)濟利益之外的其他利益關系，比如評審專家與申請人存在競爭關系、師生關系等。

(3)從利益沖突的性質(zhì)來看，可以劃分為“顯性利益沖突”和“隱性利益沖突”。顯性利益沖突是指科技資助體系中的利益相關主體利用職務和工作之便，直接從相關機構或人員那里索取或接受私人利益。比如評審專家利用評審工作的便利，或者管理人員利用評審組織工作的便利，索取或接受申請人、參與者及相關單位的利益。這種利益沖突已經(jīng)發(fā)生，實際影響了資助工作的公正性，造成了對科技資助事業(yè)的危害，由于其“顯性”的特征，也較易于發(fā)現(xiàn)與查證。對待顯性利益沖突應該以“治”為主。隱性利益沖突是指相關人員可能利用其職務、工作或自身潛在的影響力，為相關機構或人員謀取利益的境況。這種境況會引起正常人對資助工作公正性的質(zhì)疑。比如會議評審專家與申請人存在私人恩怨，如果評審專家主動回避，則對評審工作不會造成影響，但是如果不回避，人們會理所當然地認為評審專家會給予較低的評價，則利益沖突可能會發(fā)生。這種利益沖突可能會發(fā)生，但是尚未發(fā)生，較為隱蔽，辨識存在一定的難度。對待隱性利益沖突應該以“防”為主。

2 政府科技資助體系中的利益沖突管理現(xiàn)狀

2.1 科技資助工作利益沖突管理制度建設

(1)科技部于2003 年起施行的《國家科技計劃項目評估評審行為準則與督查辦法》提出，相關人員應回避存在的利益關系或其他可能影響公正性的關系。在2009 年聯(lián)合科研誠信建設聯(lián)席會議成員部門發(fā)布的《關于加強我國科研誠信建設的意見》中，要求科技機構、高校等管理部門研究制定處理科技活動中利益沖突的管理規(guī)定。

(2)國家自然科學基金委員會較早就開始關注科技資助工作中的利益沖突現(xiàn)象，在1994 年提出了5 項規(guī)避利益沖突的規(guī)則，1995 年通過的《學科評審組組建試行辦法》規(guī)定了評審組成員在會議評審中應回避的情況，基金委由此開始了對利益沖突的制度化管理。國務院于2007 年頒發(fā)的《國家自然科學基金條例》規(guī)定了基金管理機構工作人員、評審專家三種需要回避的情況，即近親屬關系、評審專家與申請人申請的項目相同或者相近的、評審專家與申請人或參與者屬于同一法人單位的。基金委2009 年通過的《工作人員職業(yè)道德與行為規(guī)范》規(guī)定了工作人員需要回避的情況，即工作人員不得申請或參加申請項目，近親屬關系回避，兼聘人員回避所在單位的申請的評審。

(3)全國哲學社會科學規(guī)劃辦公室于2007 年實施的《國家社科基金項目會議評審細則》規(guī)定了會議評審專家回避事項，即評審專家申報課題的、作為課題組成員的、與申請人存在親屬或師生關系的需要回避。2013 年修訂的《國家社會科學基金管理辦法》進一步規(guī)定了其他利益相關人員的回避事項，要求評審專家、學科規(guī)劃評審組秘書、工作人員是申請人、參與者的近親屬或者與申請人、參與者存在可能影響公正評審的其他關系的，評審專家、學科規(guī)劃評審組秘書申請本年度國家社科基金項目的，應當主動申請回避。

2.2 科技資助工作中的利益沖突管理實踐

在制度建設之外，中國科技資助機構還結合自身運行和管理情況，采取了一系列防治利益沖突的具體措施?？萍疾恐鸩綄嵤┝肆㈨棝Q策和評審咨詢相互分離、通過專家?guī)祀S機抽取評審專家、實行定期輪換、涉嫌回避制和專家信譽制等措施［13］。這些措施是科技資助活動中規(guī)避利益沖突的基本措施。國家社科基金一個較有特色的做法是在通訊初評計分時去掉一個最高分和一個最低分，取其平均值［14］，這也會規(guī)避評審活動中的一些利益沖突因素。

基金委在利益沖突管理方面較為細致，除了一些基本的制度性措施，還采取了以下做法:一是監(jiān)督委員會于2003 年起試行派駐監(jiān)督小組參加會議評審，對評審過程進行實時監(jiān)督，其中也包括利益沖突情況;二是于2005 年起對會議評審專家開展公正性調(diào)查，要求評審專家在會議評審結束之后對其他評審專家在評審過程中的表現(xiàn)進行評價，其中利益沖突也是公正性的一項內(nèi)容;三是于2006 年開始試行會議評審專家會前承諾，要求會議評審專家簽署《會議評審承諾書》，主動回避評審本單位、家屬及有“利益相關”的申請項目;四是組織了多次宣講和培訓活動，其中也包括利益沖突的內(nèi)容;五是允許申請人提供回避人員名單，基金委在選擇評審專家時會根據(jù)實際情況予以考慮。

上述分析可以看出，中國政府科技資助機構通過多年的實踐，主要從評審專家和資助機構管理人員兩個方面逐步建立利益沖突管理制度體系，并在工作實踐中推行一系列的具體措施，防范和治理利益沖突，在利益沖突管理制度建設和實踐方面取得了較好的成效。但是總體而言，目前尚未形成較為完善的利益沖突管理制度體系，現(xiàn)行的一些規(guī)定和措施由于過于籠統(tǒng)、缺乏操作細則，而難以執(zhí)行，當前在利益沖突管理方面還存在諸多問題。

3 政府科技資助中利益沖突管理存在的問題分析

3.1 利益沖突管理制度不完善

完善的法律、法規(guī)和制度體系，是有效實施利益沖突管理的前提和基礎。中國國家層面尚沒有專門的治理利益沖突的法律和相關規(guī)定，在政府層面，國務院頒布的《國家自然科學基金條例》對于指導科技資助機構的利益沖突管理具有重要的指導意義，基金委在此基礎上進行了有益的探索，但是總體而言尚未形成完善的利益沖突管理制度體系。中國各科技資助機構雖然發(fā)布了相關的利益沖突管理規(guī)定，但多數(shù)較為籠統(tǒng)，也缺乏相應的實施細則，對于如何界定利益沖突、如何回避、如何豁免，均沒有相應的規(guī)則，造成實踐當中有些規(guī)定流于形式。

3.2 利益沖突類型的界定過于簡略

《國家科技計劃項目評估評審行為準則與督查辦法》沒有明確指出項目評估評審組織者、項目評估評審活動承擔者需要回避的利益沖突類型，對項目評估人員和評審專家僅提到“發(fā)現(xiàn)與項目或項目申請者存在利益關系或其他可能影響公正性的關系的，應當主動向項目評估評審組織者申明并回避”，但是并沒有指明具體包括哪些利益關系和可能影響公正性的關系?？傮w來看，基金委和哲學社會科學規(guī)劃辦公室當前明確界定了包括親屬關系、師生關系、同事關系、競爭關系、合作關系等幾種利益沖突類型，但是政府科技資助體系涉及方方面面的利益相關者，加之中國特殊的人情大國、關系社會現(xiàn)象，科技資助工作實踐中所面臨的利益沖突情況更為復雜，顯然不止上述這幾種類型。

3.3 存在一定程度的利益沖突現(xiàn)象

基金委于2002 年組織了四個調(diào)研組，在全國范圍內(nèi)與近800 名科學工作者和科研管理人員座談討論，科學界反映項目評審中不可避免會出現(xiàn)各種利害關系［15］。2011 年，國際評估專家委員會回顧和評價了基金委對中國研究和創(chuàng)新體系發(fā)展所做的貢獻。在《科學基金資助與管理績效國際評估報告》中指出，對評審專家的調(diào)查結果顯示，在會議評審和通訊評審中，大約三分之一的評審專家不同程度地遇到下列本應該回避的利益沖突情況:被評項目與評審專家自己所申請項目類似(17.1%);評審專家與申請人是學術競爭對手(14.8%);評審專家與申請人為師生關系(12.7%)、同事關系 (8.5%)、親屬關系(0.2%)。這種利益沖突可能會影響到評審專家對所評議內(nèi)容的公正判斷。另外，國家科技評估中心邀請42 名未獲資助申請人參加座談會，在座談中發(fā)現(xiàn)，盡管通訊評審和會議評審專家的身份是保密的，但參加座談會和國際評估專家委員會面訪的受訪者都列舉了申請人與評審專家私下拉關系的例子［16］。

4 加強政府科技資助體系中利益沖突管理的策略

4.1 摸清利益沖突的類型

美國國家科學基金會(National Science Foundation，NSF)《利益沖突及道德行為準則》［17］對雇員利益沖突類型進行了詳細的說明，涉及工作中以及工作之外的諸多方面，內(nèi)容非常細致具體?！禢SF 評議組專家利益沖突》中明確列出了評議專家、機構訪問者、審查委員會成員可能遇到的3 類共17 種利益沖突的情形［18］。美國國立衛(wèi)生研究院(National Institutes of Health，NIH)在《同行評議條例》中將利益沖突分為“表面利益沖突”和“實際利益沖突”［19］，并進一步細化為經(jīng)濟利益、雇傭關系、以主要專業(yè)角色參與的個人、專業(yè)關系、針對申請須知的申請、評審小組成員6 種情況［20］。對利益沖突類型的清晰界定，為有效的利益沖突管理奠定了基礎。

中國作為發(fā)展中國家，科學規(guī)范還不健全，加之在科技管理體制、文化等各方面與西方國家的差異，以及特殊的關系社會現(xiàn)象，政府科技資助體系中所存在的利益相關主體可能更多，他們處在各種社會關系之中，形成相互交織的利益關系網(wǎng)絡，這會使得中國政府科技資助體系中的利益沖突有別于西方國家，其類型可能更為復雜多樣。因此，需要深入研究中國政府科技資助體系中的利益沖突現(xiàn)象及其本質(zhì)，摸清利益沖突的類型，了解其具體表現(xiàn)形式，明確界定其含義，以便有針對性地制定相關管理制度和措施，這是當前中國科技資助體系中利益沖突管理的首要任務。

4.2 完善利益沖突管理制度

美國科技資助體系形成了從宏觀到微觀、從法律到機構規(guī)章以及操作細則等全面的制度體系，從抽象到具體共同指導和規(guī)范著利益沖突管理。尤其是一系列的操作細則，使得利益沖突管理相關規(guī)定具有較強的可操作性。美國利益沖突管理制度體系包括:國家層面的法律，如《美國法典》第18 卷11 章“賄賂、貪腐和利益沖突”部分;聯(lián)邦政府層面針對同行評議利益沖突的專門法規(guī)，如美國衛(wèi)生及公共服務部、NIH 頒布的《同行評議條例》;科技資助機構層面的規(guī)章和操作細則，如NSF 的《利益沖突及道德行為準則》針對雇員利益沖突，《NSF 評議組專家利益沖突》針對評審專家利益沖突，分別對利益沖突管理做了詳細規(guī)定?！禢IH 利益沖突管理規(guī)則》詳細規(guī)定了評審專家在利益沖突管理方面的義務［21］， 《修訂政策:NIH 基金與合作協(xié)議申請的初級同行評議的利益沖突管理》指出政府管理人員在科技資助活動中可能涉及的利益沖突類型、適用的相關法律法規(guī)和回避措施［22］。

中國在國家層面、政府層面均沒有利益沖突管理的專門法律法規(guī)。在缺乏上位法的情況下，中國政府科技資助機構可以根據(jù)自身管理體制和運行情況，從當前較為顯著的評審專家和管理人員利益沖突入手，在摸清利益沖突類型的前提下，結合顯性和隱性利益沖突的不同特性，適時將評審專家和管理人員利益沖突管理制度化，明確利益沖突管理的機構、人員職責、回避程序、回避模式、豁免程序，然后制定相應的實施細則，最終形成較為完善的利益沖突管理制度體系，并根據(jù)國家和政府層面制定利益沖突管理法規(guī)的情況，適時進行修訂調(diào)整，使得在科技資助工作實踐中對利益沖突的管理有章可循、有法可依。

4.3 圍繞同行評議活動建立全面利益沖突管理機制

同行評議活動是政府科技資助機構的基礎性工作，美國科技資助機構圍繞同行評議活動，針對各個階段和環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的利益沖突均有相應的制度安排和管理措施。在項目申請階段，NSF 要求申請人列出可能存在利益沖突的評審專家名單，管理人員在遴選評審專家時，會根據(jù)具體情況回避可能存在利益沖突的專家;在評審之前，NSF 和NIH 均要求評審專家簽署利益沖突保證書;在評審過程中，NSF 和NIH 均要求相關人員如果發(fā)生了沖突，須向管理人員報告;評審活動結束之后，NSF、NIH 均會對評審意見從不同角度進行審查，這也會有效發(fā)現(xiàn)可能的利益沖突情況。

中國科學資助機構在實踐中可以借鑒美國的相關做法，在評審專家遴選環(huán)節(jié)，設法篩選出可能存在利益沖突的評審專家及相關人員;在評審活動開始之前，要求評審專家及相關人員檢查并披露可能存在的利益沖突;在評審過程中，明確相關管理人員職責和利益沖突管理程序，發(fā)現(xiàn)利益沖突情況，按程序及時處理;在評審活動結束之后，要求評審專家和相關人員進一步明確是否有效規(guī)避了可能的利益沖突，同時加強科技資助機構對評審意見的審查，甄別是否存在可能的利益沖突情況。

政府科技資助活動涉及多個利益主體，這些機構和人員均可能會發(fā)生利益沖突，因此利益沖突管理應涵蓋科技資助活動中所有可能的利益相關者。

全面利益沖突管理還應該包括有效的監(jiān)督機制。美國科技資助機構均有比較完善的監(jiān)督機制，比如NSF 監(jiān)察長辦公室在審計監(jiān)察和調(diào)查運作程序方面具有獨立的地位，NSF 外部審查委員會(COV)和美國審計總署(GAO)分別從不同的層面對科技資助活動進行全方位的監(jiān)督。中國政府科技資助機構可以借鑒美國的做法，建立監(jiān)督機構，完善監(jiān)督機構職能，賦予其獨立的法律地位，并逐步探索健全科技資助工作監(jiān)督制度體系，提高監(jiān)督效能。有效的監(jiān)督機制對于利益沖突管理能起到良好的保障作用。

通過建立涵蓋同行評議全過程、各個環(huán)節(jié)、所有利益相關主體的利益沖突管理體系，同時完善監(jiān)督體系，樹起利益沖突管理和防范的多道“警戒線”和“防火墻”，形成全面利益沖突管理機制，能夠有效防范和治理政府科技資助工作中的利益沖突，保障中國科技資助事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

［1］蔣美仕，唐軍，唐莉. 從職業(yè)倫理到公共政策的制度性轉變——美國應對科研不端行為的政策法規(guī)體系［J］. 中國科技論壇，2008，(12):134 -138.

［2］達里爾·E·楚賓，愛德華·J·哈克特.難有同行的科學:同行評議與美國科學政策［M］.譚文華，曾國屏譯. 北京:北京大學出版社，2011.

［3］Su C，Sirgy M J，Littlefield J E. Is Guanxi Orientation Bad，Ethically Speaking?A Study of Chinese Enterprise［J］.Journal of Business Ethics，2003，(44):303 -312.

［4］龔旭. 科學政策與同行評議［M］.杭州:浙江大學出版社，2009.

［5］周穎，王蒲生. 同行評議中的利益沖突分析與治理對策［J］.科學學研究，2003，21(6):298 -302.

［6］鄭海鰲，周文泳，尤建新. 基于利益相關者的政府投入科技項目績效管理組織與流程設計［J］. 中國科技論壇，2009，(8):15 -19.

［7］Lo B，F(xiàn)ield M. Conflict of Interest in Medical Research，Education，and Practice［M］.National Academies Press，2009.

［8］Organisation for Economic Co-Operation and Development. Managing Conflict of Interest in the Public Service:OECD Guidelines and Country Experience［M］.OECD Publishing，2003.

［9］Bryan A Garner. Black's Law Dictionary 7th Edition［M］.West Publishing Co，1999.

［10］Davis，Michael. Conflicts of Interest，in Ruth Chadwick(editor-in-chief):Encyclopedia of Applied Ethics［M］.London:Academia Press，1998.

［11］肖小溪，周建中，李曉軒. 國外科學基金公正性的制度安排與啟示［J］.科學學與科學技術管理，2008，(4):41 -45.

［12］文劍英，王蒲生. 科技與社會互動視域下的利益沖突［M］.北京:知識產(chǎn)權出版社，2013.

［13］科技部. 科技部將從制度建設的源頭上防治學術腐?。跡B/OL］.［2006 -06 -21］. http://www. most. gov. cn/kjbgz/200606/t20060620_34355. htm.

［14］全國哲學社會科學規(guī)劃辦公室. 關于進一步加強和改進國家社科基金評審立項工作的暫行辦法［EB/OL］.［2011 -06 -30］.http://www. npopss-cn. gov. cn/GB/219644/15069235. html.

［15］王志強. 關于完善同行評議制度的若干問題和思考——同行評議調(diào)研綜述［J］.中國科學基金，2002，(5):309 -313.

［16］國際評估專家委員會. 科學基金資助與管理績效國際評估報告［EB/OL］. http://www. nsfc. gov. cn/nsfc/cen/pgbg/fj/fj20111102_01. pdf.

［17］National Science Foundation. Conflicts of Interest and Standards of Ethical Conduct(NSF Manual 15)［EB/OL］. http://www. nsf. gov/pubs/manuals/manual15. pdf.

［18］National Science Foundation. Conflict - of - Interests and Confidentiality Statement for NSF Panelists［EB/OL］. http://www. nsf. gov/publications/pub_summ. jsp?ods_key=form1230p.

［19］Department of Health and Human Services，National Institutes of Health. Scientific Peer Review of Research Grant Applications and Research and Development Contract Projects［EB/OL］.http://www. law. cornell. edu/cfr/text/42/52h.

［20］National Institutes of Health. Advance Notice:Revised Policy for Managing Conflict of Interest in the Initial Peer Review of NIH Grant and Cooperative Agreement Applications［EB/OL］. http://grants. nih. gov/grants/guide/notice - files/not - od - 13 -010. html.

［21］National Institutes of Health. NIH Conflict of Interest Rules:Information for Reviewers of NIH Applications and R＆D Contract Proposals［EB/OL］.http://grants. nih. gov/grants/peer/coi_information. pdf.

［22］National Institutes of Health. Revised Policy:Managing Conflict of Interest in the Initial Peer Review of NIH Grant and Cooperative Agreement Applications［EB/OL］.http://grants. nih. gov/grants/guide/notice-files/NOT-OD-11 -120. html.