關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村土地改革的幾點(diǎn)思考

□ 朱明芬 黃鵬進(jìn)

關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村土地改革的幾點(diǎn)思考

□ 朱明芬 黃鵬進(jìn)

全面深化農(nóng)村土地制度改革，是促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)又好又快發(fā)展需要、是促進(jìn)土地利益公平合理分配的需要，也是切實(shí)保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的需要。但是農(nóng)村土地改革意味著重新調(diào)整原有利益格局，勢(shì)必遇到來自權(quán)力部門和繼得利益者的阻力，并因此削減改革動(dòng)力。在目前頂層設(shè)計(jì)沒有明確之前和新舊制度交接磨合期，需要進(jìn)行一些理性思考。文章提出，應(yīng)當(dāng)打破土地財(cái)政路徑依賴，合理界定土地利益調(diào)節(jié)機(jī)制；加快修訂相關(guān)法律法規(guī)，奠定土地制度改革的法律基礎(chǔ)；盡快完善相關(guān)政策制度，嚴(yán)格土地用途管制；全面引入市場(chǎng)機(jī)制，合理配置農(nóng)村土地資源。

農(nóng)村土地；市場(chǎng)配置；用益物權(quán)；管理制度；土地改革；土地財(cái)政

黨的十八屆三中會(huì)基于市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基調(diào)，對(duì)農(nóng)村土地制度提出了三個(gè)方面的重大改革領(lǐng)域：一是在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。二是在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，并同時(shí)縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益比例。三是充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道①參見新華網(wǎng)《中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)公報(bào)（全文）》，http：／／news.xinhuanet.com／house／suzhou／2013－11－12／c_118113773.htm.?？梢?，本輪農(nóng)村土地制度的三大改革重點(diǎn)領(lǐng)域，涵蓋了農(nóng)用地、農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅地，改革的重要方向是在穩(wěn)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)不變的情況下，充分保障農(nóng)民對(duì)土地的用益物權(quán)——占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，徹底打破原有制度對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的多種限制，旨在從根本上激發(fā)農(nóng)村社會(huì)活力，促進(jìn)農(nóng)村內(nèi)生性增長，增加農(nóng)民土地收益，縮小城鄉(xiāng)工農(nóng)差距。所以，可以說，本輪農(nóng)村土地制度改革，實(shí)質(zhì)上側(cè)重于土地產(chǎn)權(quán)制度改革，可謂是繼新民主主義時(shí)期的土地革命后的第三次

土地革命。然而，土地制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅涉及多類土地性質(zhì)與農(nóng)民切身利益，而且關(guān)系到方方面面的制度設(shè)計(jì)與各級(jí)政府之間的施政博弈，所以，需要深入理解改革背景、充分了解改革的難點(diǎn)，才能更為準(zhǔn)確地把握改革的方向。

一、農(nóng)村土地制度改革的基本背景

產(chǎn)權(quán)制度是所有經(jīng)濟(jì)制度的核心制度，土地產(chǎn)權(quán)制度又是所有經(jīng)濟(jì)制度的核心制度。這是由土地資源的基礎(chǔ)性、稀缺性決定的。但是，一方面，在我國城鄉(xiāng)二元土地制度下，國有土地和農(nóng)村集體土地在兩類權(quán)屬下、兩個(gè)市場(chǎng)上運(yùn)行，不平等的土地所有權(quán)導(dǎo)致城鄉(xiāng)財(cái)富分配和城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展極不平等，①［美］M.P.托達(dá)羅：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展與第三世界》，中國經(jīng)濟(jì)出版社1992年版，第271頁。以致在改革開放30多年后，城鄉(xiāng)差距仍然呈擴(kuò)大趨勢(shì)。另一方面由于農(nóng)村集體土地的主體虛位、權(quán)屬模糊、監(jiān)管不力，導(dǎo)致農(nóng)用地被惡性占用和低效利用、農(nóng)村建設(shè)用地難以與國有建設(shè)用地“同地同權(quán)”、農(nóng)民宅基地用益物權(quán)不保與隱性流轉(zhuǎn)同時(shí)并存。所以，不論從促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置的產(chǎn)權(quán)意義講，還是從土地規(guī)范利用的制度意義看，改革農(nóng)村土地制度已是勢(shì)在必行。

（一）全面深化農(nóng)用地制度改革，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)又好又快發(fā)展

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》，土地產(chǎn)權(quán)事實(shí)上成為一種身份權(quán)和保障權(quán)，而在城鄉(xiāng)二元戶籍、就業(yè)、保障制度的捆綁下，土地的身份權(quán)與保障權(quán)又被無限放大，在非農(nóng)比較收益的吸引下，農(nóng)用地已成為名符其實(shí)的“雞肋”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民家庭收入85%左右來自二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)早就成為副業(yè)或農(nóng)民自己的“休閑產(chǎn)業(yè)”，將農(nóng)用地作為口糧田和蔬菜地耕作；在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然有不少農(nóng)民仍滯留于農(nóng)村，但農(nóng)戶小生產(chǎn)與農(nóng)產(chǎn)品大市場(chǎng)之間的矛盾、農(nóng)業(yè)低效益與打工高收入之間的拉扯，大部分農(nóng)民將農(nóng)用地留給老弱婦幼去耕作，糧食安全和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化受到極大挑戰(zhàn)。關(guān)鍵是農(nóng)民和農(nóng)民工的社會(huì)保障體系不健全，或者保障水平根本不足以保障其長遠(yuǎn)生計(jì)，使大多數(shù)農(nóng)民甚至具有相對(duì)穩(wěn)定非農(nóng)工作的農(nóng)民工不愿意放棄農(nóng)用地承包權(quán)，即使有“種田能手”或農(nóng)業(yè)企業(yè)愿意流轉(zhuǎn)土地發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，但往往由于談判成本過高、地塊過于分散而難以達(dá)成意愿。面對(duì)農(nóng)用地利用的這種“膠著”狀態(tài)，必須改革和完善農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度，在堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)其承包土地的占有、使用、收益權(quán)，允許農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)為抵押物進(jìn)行融資擔(dān)保和入股經(jīng)營，探索農(nóng)用地多種流轉(zhuǎn)方式。這樣，才有利于促進(jìn)農(nóng)用地使用權(quán)向具有較高勞動(dòng)生產(chǎn)率的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體——家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)，促進(jìn)“四化”同步發(fā)展。

（二）全面深化建設(shè)用地制度改革，促進(jìn)土地利益公平合理分配

隨著工業(yè)化、城市化的深度推進(jìn)，城市和工業(yè)對(duì)農(nóng)村集體土地的非農(nóng)用途產(chǎn)生了大量需求，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展、城市空間拓展等都需要大量農(nóng)村集體土地。與此同時(shí)，隨著農(nóng)村人口總量增加、農(nóng)民收入增長和農(nóng)村消費(fèi)水平提高，農(nóng)村對(duì)土地的農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)用途都產(chǎn)生了更大需求。城鄉(xiāng)對(duì)建設(shè)用地的需要激增，使農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)值凸顯，即便法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地上市交易做出了嚴(yán)格的限制性規(guī)定，但大規(guī)?？焖倥蛎浀男枨笠咽聦?shí)上造成大量農(nóng)村建設(shè)用地甚至是農(nóng)用地的隱性流轉(zhuǎn)。②常敏：《農(nóng)村集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和歸因分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2013年第11期。農(nóng)村集體土地經(jīng)征收變更為國有土地后，通過招拍掛方式在政府壟斷的土地市場(chǎng)上交易，土地價(jià)格僅因其屬性的改變而較征地補(bǔ)償高出幾十倍、上百倍。巨大的土地收益則被政府、開發(fā)商以及其他土地投資者（包括炒房者）攫取。一些地方政府實(shí)質(zhì)上默許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，并通過先占后征、以租代征、拆大為?、蹖⒁粋€(gè)占地面積較大（必須?。ㄊ校┗驀鴦?wù)院審批的項(xiàng)目）的項(xiàng)目拆分若干個(gè)市、區(qū)（縣）即可審批的小項(xiàng)目，以規(guī)避上級(jí)監(jiān)管。等手段來滿足地方建設(shè)用地需求。一些村集體則上行下效，違法自主開發(fā)利用和流轉(zhuǎn)建設(shè)用地，城鄉(xiāng)結(jié)合部尤為突出。其中，2010年深圳市土地變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際占有使用的“違法用地”近300平方公里，占全市建設(shè)用地的三分之一。④黃河：《深圳新土改：喚醒農(nóng)地》，《南方周末》，2014年1月16日第14版。農(nóng)

村建設(shè)用地的單向征收和違法流轉(zhuǎn)都急需矯正與疏導(dǎo)，而只有在城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)行下，農(nóng)村土地征地范圍才有望縮小、農(nóng)村建設(shè)用地隱性交易行為才可能被規(guī)治，農(nóng)民集體和農(nóng)民土地權(quán)益才有望得到保障。

（三）全面深化農(nóng)村宅基地制度改革，切實(shí)保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)

一方面，農(nóng)村宅基地是農(nóng)民住房之根基，農(nóng)民住房又是農(nóng)民安身立命之本，也是農(nóng)民最有價(jià)值的財(cái)富。但是，在現(xiàn)行《土地管理法》框架下，當(dāng)前農(nóng)民住房卻成為“沉睡”的資本。因?yàn)?，它既不能融資抵押，也不能出讓給本村不符合宅基地申請(qǐng)條件的村民，更不能出讓給非本村農(nóng)民和城市居民。這就等于實(shí)事上剝奪了農(nóng)民宅基地和房屋的用益物權(quán)。另一方面，雖然《土地管理法》規(guī)定“一戶農(nóng)民只能擁有一處宅基地，村民出賣、出租房屋后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”和“一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！钡?，該制度的“戶”、“宅”不清，使得宅基地事實(shí)上成為自愿申請(qǐng)、無償占有、長久使用的“公地”，進(jìn)入和退出機(jī)制嚴(yán)重缺失，加上監(jiān)管不嚴(yán)，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地隱性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象確普遍存在，一戶多宅、少批多用、違章搭建、私下買賣等違法行為仍在持續(xù)發(fā)生，①朱明芬、鄧容：《農(nóng)村宅基地隱性流轉(zhuǎn)的實(shí)證調(diào)查》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2012年第12期。從而加劇了農(nóng)村建設(shè)用地的無序擴(kuò)張和土地資源浪費(fèi)。維護(hù)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入，必須改革完善宅基地申請(qǐng)使用制度，在確保農(nóng)民“住有所居”的前提下，賦予農(nóng)民宅基地更完整的占有、使用、收益與處置權(quán)，并積極創(chuàng)造條件，將其逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行配置，才能實(shí)現(xiàn)有序使用與充分利用的相互制衡。

二、農(nóng)村土地制度改革的主要難點(diǎn)

農(nóng)村土地制度改革實(shí)質(zhì)是在嚴(yán)管用途的前提下進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)、建立新的利用調(diào)節(jié)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的基礎(chǔ)性作用，優(yōu)化土地資源配置，合理分配土地利益。但是，這也意味著將要重新調(diào)整原有利益格局，切分既得利益者的蛋糕，尤其是將要縮減改革推動(dòng)者的權(quán)利，勢(shì)必遇到直接來自權(quán)力部門的阻力，并因此削減改革動(dòng)力；同時(shí)，在頂層設(shè)計(jì)沒有明確之前，尤其是相關(guān)法律法規(guī)修訂需要較長時(shí)間，地方政府也可能因此推諉，拖延改革時(shí)間；還有，在各項(xiàng)配套改革沒有積極跟進(jìn)的情況下，新舊制度接軌處于磨合期，農(nóng)民原本持有的、法律界定尚不清晰的土地利益可能被無限放大，增大農(nóng)民自身對(duì)改革的阻力。

（一）地方政府難以斷奶土地財(cái)政，土地改革動(dòng)力可能被特權(quán)消解

1.地方政府仍然高度依賴土地財(cái)政，改革動(dòng)力明顯不足。按照現(xiàn)行法律法規(guī)，城市新增建設(shè)用地都必須通過國家征收農(nóng)村集體土地，征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)與出讓國有土地收益之間的巨大差異，成為地方政府財(cái)政收入的重要來源。據(jù)中國指數(shù)研究院2014年1月2日發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2013年全國300個(gè)城市土地出讓金總額達(dá)到3.13萬億元，比上年增長50%。據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2013年地方財(cái)政收入62567億元，同比增長13.1%。據(jù)此推算，2013年全年地方財(cái)政收入將達(dá)到6.9萬億元，其中土地收入占比在50%左右。②石建勛：《破解“土地財(cái)政”當(dāng)從財(cái)稅改革開始》，《文匯報(bào)》，2014年1月9日第5版。長期以來，土地財(cái)政收入的巨額財(cái)力維系了區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資、城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展以及地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，也維系了分稅制財(cái)政體制下的財(cái)權(quán)與事權(quán)的借位格局。如果推進(jìn)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，勢(shì)必縮小政府征地范圍，增大農(nóng)民在土地收益中的比例，這意味著將大大減少地方政府的土地財(cái)政收入，大大削弱地方政府投資建設(shè)能力，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)增長速度和就業(yè)崗位增長，也就是說，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)必將嚴(yán)重影響地方政府政績。而地方政府是農(nóng)村土地制度改革的基層設(shè)計(jì)者和直接推動(dòng)者，必將理性地推遲改革或變相地消解改革。這種判斷不僅基于對(duì)農(nóng)村集體土地利益的博弈，更基于此前推進(jìn)的農(nóng)村集體土地登記發(fā)證工作。2010年中央一號(hào)文件明確規(guī)定，力爭用三年時(shí)間完成農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的工作，即到2012年年底完成。盡管國土資源部于2013年上半年稱該項(xiàng)工作已基本完成，但2014年中央一號(hào)文件卻仍然強(qiáng)調(diào)，要抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。表明少

數(shù)地方仍然然沒有完成任務(wù)。筆者從浙江一些地市、區(qū)縣2014年政府工作報(bào)告中涉農(nóng)改革行動(dòng)計(jì)劃中讀出：地方政府明顯缺乏農(nóng)村土地制度改革的積極性。

2.地方政府探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，但不少地方是淺嘗輒止。除國家級(jí)農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)區(qū)的成都和重慶外，自十七屆三中全會(huì)以來，不少地方致力于推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)并取得一定成效。例如，深圳通過借鑒香港“法定圖則”①法定圖則是由城市規(guī)劃主管部門每年根據(jù)城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃的要求編制，對(duì)分區(qū)內(nèi)各片區(qū)的土地利用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、配套設(shè)施、道路交通和城市設(shè)計(jì)等方面作出的詳細(xì)規(guī)定。推出“房地合一”的住房制度改革與統(tǒng)一征為國有的土地制度改革，目前正在對(duì)大量非國有“制度飛地”進(jìn)行新一輪改革②黃河：《深圳新土改：喚醒農(nóng)地》，《南方周末》，2014年1月16日第14版。，試圖通過土地二次更新利用模式，將現(xiàn)有土地和房屋的復(fù)雜產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步清晰化，這使得非法利益得以轉(zhuǎn)化為合法利益，把不可實(shí)現(xiàn)利益轉(zhuǎn)化為可實(shí)現(xiàn)利益，實(shí)現(xiàn)了利益最大化和增值，也鼓勵(lì)了原住民等參與和配合土地二次開發(fā)。武漢則致力于推進(jìn)農(nóng)業(yè)資源資本化，全面開展農(nóng)村資產(chǎn)資源的確權(quán)登記，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所實(shí)現(xiàn)交易額20億元，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款金額4.6億元，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到150萬畝。③參見中國廣州政府：“2013年廣州市政府工作報(bào)告”，http：／／www.gz.gov.cn／publicfiles／business／htmlfiles／gzgov／s2821／201301／1417983.html.十八屆三中全會(huì)后，少數(shù)地區(qū)如上海、成都、蘇州、棗莊等地建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)（中心），允許農(nóng)村集體建設(shè)用地的有限交易。雖然農(nóng)村集體土地中農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度呈整體上升態(tài)勢(shì)，但由于農(nóng)村集體土地市場(chǎng)體系、運(yùn)行機(jī)制、供求信息、流轉(zhuǎn)規(guī)章、交易價(jià)格、法律法規(guī)、管理流程、爭端解決機(jī)制等系列體制機(jī)制建設(shè)殘缺不全，根本無法滿足城鄉(xiāng)社會(huì)對(duì)農(nóng)村集體土地市場(chǎng)的完整制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行需求。即使部分已建成的農(nóng)村土地市場(chǎng)，行政干預(yù)仍然較多。曾經(jīng)運(yùn)行良好的成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，雖然是法人企業(yè)，但主管部門是成都市國土資源局，產(chǎn)權(quán)交易中心的崗位設(shè)置都須由成都市國土資源局核批，政府擔(dān)心農(nóng)村集體建設(shè)用增減掛鉤指標(biāo)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)過高后會(huì)加大土地征收難度，則刻意控制該類土地指標(biāo)競(jìng)價(jià)的節(jié)奏與規(guī)模，借“無形之手”之名行“有形之手”之實(shí)。

（二）國家頂層制度設(shè)計(jì)滯后，各類土地改革探索迷茫無序

1.立法滯后導(dǎo)致農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)無法可依。首先，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)立法滯后。從上世紀(jì)80年代初，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面推行，農(nóng)村就自發(fā)產(chǎn)生了多種形式的土地流轉(zhuǎn)，如互換、轉(zhuǎn)包、出租等。但是1986年國家才頒布第一部《土地管理法》，到1998年新修訂的《土地管理法》第二條才規(guī)定，“國有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”。直到2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》，才規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。對(duì)不同法律性質(zhì)流轉(zhuǎn)關(guān)系也沒有制定不同性質(zhì)的法律規(guī)范及實(shí)施不同性質(zhì)的法律保護(hù)規(guī)定。其次，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)立法滯后。時(shí)至21世紀(jì)，有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)性立法尚未出臺(tái)，更缺乏關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的法規(guī)性文件，尤其是涉及縮小土地征收范圍的法律條款缺位，可能導(dǎo)致城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的建立成為空中樓閣。其三，農(nóng)村宅基立法滯后。2億多農(nóng)村家庭和8億多農(nóng)民的居住問題事關(guān)中國絕大多數(shù)人的切身利益和社會(huì)穩(wěn)定，但有關(guān)農(nóng)村宅基地配置、使用、流轉(zhuǎn)、退出的專門立法卻長期缺位，導(dǎo)致有關(guān)宅基地分配中的一些基本界定都模糊不清。例如，“一戶一宅”中“戶”和“宅”標(biāo)準(zhǔn)是什么？“生活附屬設(shè)施”指哪些內(nèi)涵？面積多大？

2.法律漏洞導(dǎo)致農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)觸法而行。首先，對(duì)農(nóng)村集體土地所有者界定模糊。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)村基層干部大多認(rèn)為農(nóng)村土地屬國家所有，有的模糊認(rèn)為農(nóng)村土地是“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”，農(nóng)民又依法“長久”使用農(nóng)村集體土地，從而導(dǎo)致農(nóng)民集體與國家之間、三級(jí)集體之間、農(nóng)民與集體和國家之間、農(nóng)民與農(nóng)民之間產(chǎn)生大量土地糾紛④［荷］何.皮特（Peter Ho）：《誰是中國土地的擁有者？——制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會(huì)沖突》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版，第8頁。，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地確權(quán)難、流轉(zhuǎn)

難和收益難。而且，農(nóng)村集體土地所有者主體不清與身份模糊，也弱化了土地產(chǎn)權(quán)的排他性，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)被侵蝕。農(nóng)村集體土地的公有經(jīng)濟(jì)及其共有產(chǎn)權(quán)特征決定了集體土地中存在廣泛的“公共領(lǐng)域”。①羅必良：《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊化：一個(gè)概念性框架及其解釋》，《學(xué)術(shù)研究》，2011年第12期。其次，對(duì)土地利用總體規(guī)劃修編條件設(shè)定不嚴(yán)。現(xiàn)行《土地管理法》第二十六條規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改……屬于省級(jí)人民政府土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)的，根據(jù)省級(jí)人民政府的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃。但是，未對(duì)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行修改的依據(jù)和程序做明確規(guī)定，這為一些地方政府隨意修改土地利用總體規(guī)劃以及多征農(nóng)村集體土地提供了便利。其三，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)界定不清。農(nóng)村《農(nóng)村土地承包法》允許土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，但是，允許流轉(zhuǎn)的是承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)還是土地使用權(quán)未作明確規(guī)定；對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定也不明確，尤其是除轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓之外的“其他方式”規(guī)定不明確②丁關(guān)良、童日暉：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度立法研究》，中國農(nóng)業(yè)出版社2009年版，第57頁。，從而導(dǎo)致諸多土地流轉(zhuǎn)糾紛，也缺乏糾紛解決機(jī)制。

3.土地政策與相關(guān)法律脫節(jié)導(dǎo)致改革依據(jù)錯(cuò)亂。首先，政策規(guī)定林地和林木可以抵押與法律尚未規(guī)定林地和林木可以抵押相沖突。2008年6月8日《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，明確規(guī)定“在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權(quán)人可依法對(duì)擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對(duì)其承包的林地、林木可依法開發(fā)利用。”然而，目前《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》等法律都規(guī)定，只有“其他方式”承包的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，顯然林地承包經(jīng)營權(quán)和林木并不在抵押范圍之列。其次，有關(guān)政策規(guī)定“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”，而相關(guān)法律或行政法規(guī)卻未規(guī)定“禁止城市居民購買農(nóng)民的住宅”。通常，“法無禁止即自由”，只要雙方自愿合意，就可以買賣。還有，十七屆三中全會(huì)決議規(guī)定：“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。”即允許這類建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)（入市）。但是，《土地管理法》嚴(yán)格禁止集體建設(shè)用地直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，只是例外地允許集體建設(shè)用地在特定的情況下（企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情形）進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)。

（三）農(nóng)村土地的私人品屬性突顯，集體土地私人控制傾向明顯

1.農(nóng)用地土地承包關(guān)系“長久不變”事實(shí)上可能演變?yōu)椤坝谰貌蛔儭薄?998年修訂的《土地管理法》和2002年的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》都規(guī)定土地承包經(jīng)營期為：耕地30年、草地50年、林地70年，均強(qiáng)調(diào)“依法保障農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”。2002年修訂的《農(nóng)業(yè)法》再次重申“依法保障農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”。但是，2008年十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》首次指出：賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。十八屆三中全會(huì)再次提出這一論斷。土地承包關(guān)系長久不變，可能使在第二輪承包期開始后出生的農(nóng)民永久性喪失土地承包權(quán)，從而否認(rèn)了農(nóng)村土地承包的身份權(quán)。實(shí)踐中，由于“增人不增地、減人不減地”的政策規(guī)定，目前已經(jīng)在一定程度上造成“老年人有地、年輕人無地、城里有地、農(nóng)村人無地、外國人有地、中國人無地”的尷尬局面，固化了農(nóng)用地農(nóng)戶占有權(quán)。而且，農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變，還使農(nóng)民集體的土地所有權(quán)長久得不到行使機(jī)會(huì)，從而架空農(nóng)民集體所有權(quán)，膨化農(nóng)戶占有權(quán)。

2.農(nóng)村宅基地的“事實(shí)產(chǎn)權(quán)”會(huì)沖淡改革方案擴(kuò)大用益物權(quán)。據(jù)筆者對(duì)全國6省市1010個(gè)農(nóng)戶的問卷調(diào)查，42.7%的受訪者認(rèn)為宅基地屬于農(nóng)戶或個(gè)人所有，即半數(shù)農(nóng)民認(rèn)為宅基地屬于私人財(cái)產(chǎn)。農(nóng)民之所以有如此認(rèn)知，是由農(nóng)村宅基地“一戶一宅、無償分配、長期使用、依法繼承”的制度安排所致。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，特別是隨著土地資源日益稀缺，不少地方推進(jìn)農(nóng)房限建、停建政策，一宅難求已成為普遍現(xiàn)象，更加突顯了農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)功能和私人品屬性，從而造成現(xiàn)行法規(guī)制度的保障功能和“公共品”屬性產(chǎn)生了重大矛盾沖突。部分農(nóng)民采取先建后批、

少批多建、違章搭建、建新不拆舊等方式違法占用農(nóng)村集體土地，不僅造成宅基地利用的“公地悲劇”，而且觸及耕地“紅線”，還產(chǎn)生眾多社會(huì)問題。據(jù)調(diào)查，目前浙江省平均“一戶多宅”率達(dá)18.5%；戶均超面積建房占地28.8平方米，如果加上庭院等輔助設(shè)施的超面積占地，戶均超面積占用宅基地87.5平方米。村民間私下買賣或調(diào)換宅基地現(xiàn)象已十分普遍，城里人返鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)購買宅基地建房或直接購農(nóng)房現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。據(jù)對(duì)浙江350個(gè)樣本農(nóng)戶調(diào)查，已出售過房屋的農(nóng)戶共計(jì)24戶，占6.9%，房屋購買對(duì)象中，非本村村民（包括外村村民、城里人、企業(yè)法人等）占51.4%。諸多宅基地事實(shí)產(chǎn)權(quán)的行使，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了本輪土地改革方案中賦予農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的內(nèi)涵。

三、全面深化各類土地制度改革的幾點(diǎn)思考

（一）打破土地財(cái)政路徑依賴，合理界定土地利益調(diào)節(jié)機(jī)制

1.建立政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)對(duì)等的新型分稅制財(cái)政體制。嚴(yán)格按照十八屆三中全會(huì)決定規(guī)定的“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的財(cái)稅改革目標(biāo)和方向，建立起“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率”的財(cái)稅體制。為了突圍“土地財(cái)政”困境，應(yīng)首先明確劃分中央與地方事權(quán)，并依據(jù)事權(quán)重新調(diào)整財(cái)權(quán)，合理劃分并相應(yīng)提高地方財(cái)政的分成比例，增加地方財(cái)政可支配收入。其次，進(jìn)一步調(diào)整省、縣級(jí)財(cái)政分層比例，在不改變省管縣財(cái)政體制下，放活縣級(jí)財(cái)政，讓縣級(jí)政府在財(cái)政層面成為獨(dú)立的行政主體，擴(kuò)大縣級(jí)財(cái)政自主權(quán)。對(duì)于地市級(jí)財(cái)權(quán)與事權(quán)的配置，需要從區(qū)域中心城市的輻射帶動(dòng)功能出發(fā)，科學(xué)統(tǒng)籌考量，保障其發(fā)揮城市化的龍頭作用。這樣一來，可以形成科學(xué)合理的政府財(cái)政層級(jí)架構(gòu)，有效解決“中央出文件、省市出政策、縣鄉(xiāng)出鈔票、百姓出怨言”的政令運(yùn)行怪圈。同時(shí)，一方面積極建立以消費(fèi)稅、物業(yè)稅等為主體稅種，探索培育以資源稅、排污稅等為輔助稅種，以企業(yè)所得稅為分享稅種的地方稅收體系①石建勛：《破解“土地財(cái)政”當(dāng)從財(cái)稅改革開始》，《文匯報(bào)》，2014年1月9日第2版。。另一方面允許地方政府在金融監(jiān)管下發(fā)行市政債券，融通民間資本，促使政府隱性債務(wù)顯性化，科學(xué)規(guī)范政府舉債和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，應(yīng)結(jié)合社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)，通過特許經(jīng)營、民建公助等措施優(yōu)化政府公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，形成多元化治理主體。

2.建立所有權(quán)與增值收益匹配的新型土地利益調(diào)節(jié)機(jī)制。科學(xué)依據(jù)級(jí)差地租理論，合理界定土地所有權(quán)價(jià)值與土地農(nóng)轉(zhuǎn)用增值（或城鎮(zhèn)化推進(jìn)中促進(jìn)土地的增值價(jià)值）之間的比例，兼顧國家、集體、個(gè)人利益，通過稅收杠桿，建立起合理的土地增值收益調(diào)節(jié)機(jī)制。即在市場(chǎng)交易價(jià)格內(nèi)，優(yōu)先扣除土地出讓金上交中央和省級(jí)政府部分，剩余部分再課以資源稅、營業(yè)稅、印花稅、所得稅等稅收，稅后部分則應(yīng)全部歸農(nóng)民集體所有。這樣，當(dāng)農(nóng)村集體建設(shè)用地在一個(gè)以法律為底線、市場(chǎng)為標(biāo)準(zhǔn)、稅收為杠桿的規(guī)范交易下，土地權(quán)利各方都會(huì)實(shí)現(xiàn)“帕羅托”最優(yōu)。以近期發(fā)生在深圳寶安區(qū)福永街道鳳凰社區(qū)的農(nóng)村集體所有的工業(yè)用地上市交易為例，2013年度12月20日，該社區(qū)一塊1.45萬平方米的農(nóng)村集體工業(yè)用地公開拍賣，拍得1.16億元。其中社區(qū)獲得30%出讓金，外加總建筑面積69900平方米中的20%的配套物業(yè)②參見新浪地產(chǎn)盧麗濤：《深圳市首例農(nóng)村集體工業(yè)用地成功進(jìn)入市場(chǎng)交易》，http：／／news.dichan.sina.com.cn／2013／12／21／991697.html。。即鳳凰社區(qū)獲得每畝240萬元現(xiàn)價(jià)收益，約為征收補(bǔ)償?shù)?0倍。但這并不意味著政府在此樁交易中吃了虧。因?yàn)槿绻哉鞯胤绞睫r(nóng)轉(zhuǎn)用出讓該塊土地，政府需要支付兩塊成本，一是征地補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置以及農(nóng)民住房保障等顯性成本，還必須支付從“生地”到“熟地”轉(zhuǎn)變的做地成本。一般該成本可達(dá)到每畝300萬元左右。農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化交易，政府放手讓土地所有者做地，專門規(guī)治交易過程，不僅打開了土地征收利益之爭的死結(jié)，而且找到了各方利益的契合點(diǎn)：農(nóng)民集體的隱性利益顯性化、政府的隱性成本化零化、企業(yè)土地增值收益合理化。

（二）加快修訂相關(guān)法律法規(guī)，奠定地方土地制度改革的法律基礎(chǔ)

1.加快修訂《農(nóng)村集體土地承包法》等相關(guān)法規(guī)，保障物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)。建議加快

修訂《農(nóng)村集體土地承包法》、《土地管理法》、《抵押法》等法律法規(guī)，明確規(guī)定農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股、抵押、繼承、代耕等八種方式的具體內(nèi)涵和流轉(zhuǎn)對(duì)象，尤其需要明確規(guī)定繼承、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式的具體內(nèi)涵和對(duì)象，對(duì)各地出現(xiàn)的多種創(chuàng)造性流轉(zhuǎn)方式（如出讓、發(fā)包、拍賣、聯(lián)合經(jīng)營、反包倒租、轉(zhuǎn)租、退包、托管、信托、準(zhǔn)占用等）加以規(guī)范和補(bǔ)充，并增加土地流轉(zhuǎn)依法流轉(zhuǎn)登記的法律規(guī)定。最為重要的是，需要根據(jù)《物權(quán)法》，明確界定土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性及其流轉(zhuǎn)種類，補(bǔ)充確認(rèn)和規(guī)范物權(quán)性的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、入股、流轉(zhuǎn)等重要內(nèi)涵，規(guī)范和消除土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、入股的法律障礙。

2.加快修訂《土地管理法》等相關(guān)法規(guī)，規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村集體建設(shè)用地有序交易。需要修改《土地管理法》、《物權(quán)法》、《民法通則》等相關(guān)法律，對(duì)“農(nóng)民集體”屬于何種民事主體在法律上作出界定，對(duì)于農(nóng)村除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集體土地以外的存量建設(shè)用地（如村小學(xué)校舊址、村公共設(shè)施用地等）的法定權(quán)屬進(jìn)行明確界定，在符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃的前提下，賦予農(nóng)村存量建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同等產(chǎn)權(quán)產(chǎn)能，并允許農(nóng)村集體建設(shè)用地以多種形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，如租賃、出讓、入股、聯(lián)營、抵押等。

3.盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理細(xì)則或條例》，保障農(nóng)民享有充分的宅基地物權(quán)。對(duì)于農(nóng)村宅基地，在嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”的情況下，再進(jìn)一步厘清“生活附屬設(shè)施”的具體內(nèi)涵及其與宅基地的關(guān)系。通過修訂和完善相關(guān)法律法規(guī)，在規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村宅基地利用的同時(shí)，賦予農(nóng)村宅基地以充分的建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)屬性。積極探索農(nóng)村宅基地和住房跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，促進(jìn)新生代農(nóng)民工帶地（指標(biāo)）進(jìn)城，實(shí)質(zhì)性加快城市化步伐。

（二）完善相關(guān)政策制度，嚴(yán)格按照用途管理土地資源

1.盡快出臺(tái)《土地利用總體規(guī)劃法》及其配套的地方土地利用總體規(guī)劃條例，嚴(yán)格控制建設(shè)用地?cái)D占農(nóng)用地。針對(duì)目前土地利用總體規(guī)劃實(shí)施過程中存在的地方自由裁量權(quán)過大的情況，需要從國家層面制訂出臺(tái)專門的《土地利用總體規(guī)劃條例》，明確地方土地總體規(guī)劃制訂辦法與修改原則、修改程序、修改內(nèi)容以及修改問責(zé)制等相關(guān)內(nèi)容，明確規(guī)定修改土地利用總體規(guī)劃后，凡是涉及基本農(nóng)田調(diào)整的必須報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，以提高規(guī)劃制訂的科學(xué)性、嚴(yán)肅性、前瞻性和適應(yīng)性，有效防止投機(jī)行為。

2.科學(xué)完善耕地占補(bǔ)平衡和建設(shè)用地增減掛鉤政策。目前實(shí)行的耕地占補(bǔ)平衡和建設(shè)用地增減掛鉤政策的制度剛性是導(dǎo)致土地違法交易的重要原因之一。所以，對(duì)于耕地占補(bǔ)平衡制度，應(yīng)重點(diǎn)控制補(bǔ)充耕地的質(zhì)量而非數(shù)量，嚴(yán)格監(jiān)督新增耕地的坡度、保坎、土層、土質(zhì)、灌溉以及后續(xù)耕種情況，強(qiáng)化新增耕地的質(zhì)量監(jiān)控和后續(xù)管理。對(duì)于建設(shè)用地增減掛鉤政策，應(yīng)重點(diǎn)在于控制城市建設(shè)用地低效利用，嚴(yán)厲查處地方政府負(fù)價(jià)格出讓工業(yè)用地和超標(biāo)準(zhǔn)建造庭臺(tái)樓閣，嚴(yán)肅清查企業(yè)“圈而不用”現(xiàn)象，防止土地賤用和濫用。還要淡化建設(shè)用地增減的城鄉(xiāng)掛鉤理念，防止擠占農(nóng)村當(dāng)前和未來發(fā)展空間。

（三）全面引入市場(chǎng)機(jī)制，合理配置農(nóng)村土地資源

1.積極培育土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。首先，健全中間組織，夯實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)交易信息平臺(tái)。由于土地稀缺性、專用性和不可移動(dòng)性等特征往往導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)雙方主體地位極不平衡、信息極不對(duì)稱，亟需建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織，制訂相關(guān)規(guī)章制度，明確其合法地位、權(quán)利與責(zé)任，讓農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)提供必需的信息咨詢、法律咨詢、價(jià)格評(píng)估、委托交易、融投資媒介等服務(wù)。其次，優(yōu)化農(nóng)業(yè)環(huán)境，拉動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)需求。各地區(qū)要通過制訂優(yōu)惠的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營政策，不斷完善農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣網(wǎng)、農(nóng)業(yè)水利設(shè)施網(wǎng)、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)網(wǎng)、農(nóng)村公共教育網(wǎng)等農(nóng)業(yè)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)境，培育土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。更重要的是，健全農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系，調(diào)適農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品相應(yīng)補(bǔ)償政策，構(gòu)建一個(gè)合理的價(jià)格形成機(jī)制，從根本上激勵(lì)農(nóng)民保護(hù)耕地、經(jīng)營農(nóng)業(yè)的積極性。其三，加強(qiáng)政府監(jiān)管，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序。在促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)過程中，需要政府以“守夜人”的身份確保流轉(zhuǎn)雙方平等協(xié)商，流轉(zhuǎn)程序齊全公正、流轉(zhuǎn)合同合法規(guī)范，保障農(nóng)戶土地權(quán)益，有序引導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

2.建立合理的利益分配機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地

要素配置。首先，建立合理的征地補(bǔ)償機(jī)制。必須盡快從國家層面制定公共利益征地目錄，有效縮小征地范圍。對(duì)于被征收土地，增加征地補(bǔ)償內(nèi)容，除現(xiàn)行法律規(guī)定的相應(yīng)補(bǔ)償項(xiàng)目外，還要增加農(nóng)民在剩余土地承包年限內(nèi)土地正常收益損失、土地潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p失、①汪暉：《城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地征收：征收權(quán)與征地補(bǔ)償》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2002年第2期。土地增值溢價(jià)損失以及農(nóng)民因失去土地的各項(xiàng)損失，從而切實(shí)提高補(bǔ)償水平。商業(yè)性開發(fā)需要占用農(nóng)村集體土地的，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃的前提下，允許農(nóng)民集體直接參與城市建設(shè)，政府則以資源稅、營業(yè)稅、印花稅、所得稅等稅收手段調(diào)節(jié)土地收入。其次，合理設(shè)置宅基地有償使用制度，采用經(jīng)濟(jì)手段規(guī)制宅基地權(quán)益。當(dāng)前，需要加快農(nóng)村宅基地確權(quán)、發(fā)證、登記、工作，實(shí)地丈量農(nóng)戶宅基地面積，依法確定農(nóng)戶宅基地合法面積和邊界，分類處理違法占用情況，對(duì)于在建中超大面積占耕地、農(nóng)保地的情況予以堅(jiān)決查處，責(zé)令恢復(fù)原貌，防止“破窗效應(yīng)”。各地區(qū)要依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和農(nóng)民承受能力，制定新增宅基地有償收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)農(nóng)民申請(qǐng)宅基地時(shí)，一次交納或分年度交納土地資源占用費(fèi)，倒逼隨意分戶拆戶和違法占用行為規(guī)正理性，促使“一戶多宅”農(nóng)戶盡早退出。更重要是允許宅基地使用權(quán)有限流轉(zhuǎn)，提高宅基地資源配置效率。在具備條件的地區(qū)，在充分尊重民意的基礎(chǔ)上，通過舊村改造、新村規(guī)劃，有序整理宅基地，將節(jié)約出來的宅基地，施行自主開發(fā)、聯(lián)合開發(fā)或通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)拍賣建設(shè)用地指標(biāo)，開發(fā)利用形式上除了入股有限責(zé)任公司外，租賃、出售、轉(zhuǎn)讓、抵押等均允許探索。

3.建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地的有形價(jià)值。第一步，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。建議在每個(gè)省、市（區(qū)）設(shè)立市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，把農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)用地使用權(quán)、農(nóng)村大型固定資產(chǎn)、農(nóng)村知識(shí)產(chǎn)權(quán)、林權(quán)、水權(quán)等涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)都納入該交易平臺(tái)，讓所有土地主體或其它大型農(nóng)村資產(chǎn)主體都能在這個(gè)合法、公開的市場(chǎng)上進(jìn)行公平交易。在確保土地用途不變的情況下，通過統(tǒng)一、公開、公平、公正的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地產(chǎn)權(quán)，避免隱性土地交易的風(fēng)險(xiǎn)與危害。第二步，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，必須首先打破國家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，改變征地是土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的唯一合法路徑，允許符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制準(zhǔn)入條件的農(nóng)村集體土地依法公平入市交易，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)與國有土地市場(chǎng)并軌。為此，在完善前述相關(guān)法律法規(guī)和土地管理制度的基礎(chǔ)上，借鑒市場(chǎng)化國家土地市場(chǎng)管理的有益經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善土地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，引入多個(gè)市場(chǎng)主體，經(jīng)過充分競(jìng)爭，建立起不同土地主體之間、不同土地產(chǎn)權(quán)屬性之間的公平交易，提升土地資源配置效率。

（四）改革土地管理體制機(jī)制，限制地方政府土地公權(quán)力

1.建立國土垂直管理體制，有效規(guī)制基層政府土地公權(quán)。我國的土地垂直管理制度屬于督辦性與實(shí)體性相結(jié)合的垂直管理制度，省級(jí)以下國土資源管理部門實(shí)行實(shí)體性垂直管理，從中央到省級(jí)政府實(shí)行的是督辦性垂直管理。②李名峰、曹陽、王春超：《中央政府與地方政府在土地垂直管理制度改革中的利益博弈分析》，《中國土地科學(xué)》，2010年第24卷第6期。這種地方政府之間實(shí)體性垂直而中央與地方之間督辦性垂直的國土管理體制，導(dǎo)致地方政府之間捆綁更緊而更有利于“地方結(jié)盟”應(yīng)對(duì)中央。因此，適時(shí)推出從中央、省、市（縣）三級(jí)實(shí)體性垂直國土管理體制，有助于限制地方政府土地公權(quán)力的無限擴(kuò)張和變相利用，有效遏制土地違法、觸法交易行為。

2.建立土地交易統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)，有效規(guī)范城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。各省市區(qū)要探索建立基于互聯(lián)網(wǎng)的、統(tǒng)一的土地交易監(jiān)管平臺(tái)，將各類土地交易全部納入該平臺(tái)，建立內(nèi)網(wǎng)管理與外網(wǎng)監(jiān)督的有機(jī)鏈接，不僅提升國土交易的精準(zhǔn)管理水平，而且方便地讓社會(huì)各參與對(duì)國土交易的監(jiān)督，有效預(yù)防土地腐敗以及相關(guān)權(quán)力尋租?！?/p>

（責(zé)任編輯：石洪斌）

F320.2

A

1007－9092（2015）01－0103－08

2014－01－28

朱明芬，女，中共杭州市委黨校市情研究所研究員，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)。黃鵬進(jìn)，中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)編輯，主要研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理。

國家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)村集體土地隱性市場(chǎng)實(shí)證調(diào)查及其規(guī)范對(duì)策研究”（編號(hào)：11BJY086）、國家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)村集體土地確權(quán)中的土地糾紛及其解決研究”（編號(hào)：13CSH049）。