公共文化服務(wù)的均等化與效率

□ 陳立旭

公共文化服務(wù)的均等化與效率

□ 陳立旭

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景下公共文化服務(wù)體系建設(shè)，必須著重解決均等化以及生產(chǎn)與供給效率這兩大問題。這兩者具有著相輔相成的關(guān)系。長期以來我國公共文化服務(wù)實(shí)施主體總量不足、產(chǎn)品和服務(wù)種類單一、供給面窄、結(jié)構(gòu)不合理、不均衡等問題，很大程度上與傳統(tǒng)財(cái)政投入方式以及管理和運(yùn)作機(jī)制等密切相關(guān)。實(shí)踐表明，由政府“大包大攬”的傳統(tǒng)“文化事業(yè)”發(fā)展模式，既是低效率的，也無助于有效推進(jìn)公共文化服務(wù)均等化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景下，破解公共文化服務(wù)“均等化”和“效率”這兩大難題，必須通過創(chuàng)新發(fā)展方式的途徑來實(shí)現(xiàn)。

公共文化服務(wù)；均等化；效率；創(chuàng)新

作為政府公共服務(wù)的重要組成部分，公共文化服務(wù)乃是保障公眾基本文化權(quán)益，滿足公眾基本文化需求的文化服務(wù)。從中國特殊語境考察，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景下公共文化服務(wù)體系建設(shè)，必須著重解決兩大問題：（1）均等化問題；（2）生產(chǎn)與供給效率問題。這兩個(gè)問題，是“公平”與“效率”這兩大人類社會(huì)價(jià)值目標(biāo)在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。正如喬治·弗雷德里克森所說，“社會(huì)公平就如同效率、經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)率以及其他標(biāo)準(zhǔn)的使用一樣也會(huì)成為公共行政的效率標(biāo)準(zhǔn)?！雹賳讨巍じダ椎吕锟松骸缎鹿残姓?，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第22頁。實(shí)踐表明，由政府大包大攬的傳統(tǒng)“文化事業(yè)”發(fā)展模式，既是低效率的，也無助于有效推進(jìn)公共文化服務(wù)均等化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景下，解決這兩個(gè)問題都與創(chuàng)新文化投入方式、公共文化設(shè)施與服務(wù)的運(yùn)作和管理機(jī)制，構(gòu)建公共文化服務(wù)發(fā)展新模式有關(guān)。

一

公共文化服務(wù)均等化，意味著無論地域、收入、民族、性別以及其他身份差別，全體公眾都能獲得與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、由政府和公共文化機(jī)構(gòu)或其他社會(huì)組織提供的機(jī)會(huì)和結(jié)果大致均等的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，具體而言，包含以下幾層含義：

首先，基本公共文化服務(wù)均等化，是一定區(qū)域內(nèi)公共文化服務(wù)中最基礎(chǔ)部分的均等化，是緊密聯(lián)系文化民生、與公眾切身文化利益密切相關(guān)部分的均等化，而不是所有公共文化服務(wù)的均等化。

其次，公共文化服務(wù)均等化的范圍和標(biāo)準(zhǔn)是動(dòng)態(tài)的，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府保障能力的提高，均等化的范圍和內(nèi)容會(huì)不斷變化和擴(kuò)展，標(biāo)準(zhǔn)會(huì)不斷調(diào)整，水平也會(huì)不斷提高。因此，公共文化

服務(wù)均等化，意味著政府必須根據(jù)不同發(fā)展階段的要求，動(dòng)態(tài)地制定或調(diào)整服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)（設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、日常運(yùn)行費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、人員配備標(biāo)準(zhǔn)等），保證政府、公共文化機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織等不存在特殊門檻、社會(huì)歧視和偏見前提下，使每個(gè)社會(huì)成員不分地區(qū)、城鄉(xiāng)、身份，而能夠有機(jī)會(huì)和權(quán)利接近法定基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目的過程。

再次，公共文化服務(wù)均等化的核心，是社會(huì)公眾享受和參與公共文化服務(wù)的機(jī)會(huì)和效果均等，而不是簡(jiǎn)單的無差異化或簡(jiǎn)單的平均化。公共文化服務(wù)均等化在不同空間和區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段具有不同的具體內(nèi)涵和具體實(shí)現(xiàn)形式，是機(jī)會(huì)和效果的大體均等，而不是內(nèi)容的完全均一。公共文化服務(wù)均等化的目標(biāo)，是消除因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異和個(gè)人天賦差別而對(duì)社會(huì)成員享有基本文化權(quán)利和權(quán)益的影響和制約，而不是徹底抹殺社會(huì)差異。當(dāng)然，均等化也要求政府盡可能地將公共文化服務(wù)的差距控制在人們可接受的范圍，并最大限度滿足人民群眾日益增長的公共文化需求。

最后，公共文化服務(wù)均等化的內(nèi)容和范圍，是政府職能的“底線”，由政府負(fù)最終責(zé)任。均等化并不意味著政府“大包大攬”地提供所有文化服務(wù)，也不意味著所有的人都只能且必須享受政府提供的公共文化服務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府僅僅提供一般化、保障性、基本性、標(biāo)準(zhǔn)化的各種文化服務(wù)項(xiàng)目，特殊化、較高層次的文化服務(wù)只能通過市場(chǎng)機(jī)制、文化產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)或其他途徑獲得。個(gè)人如果有足夠的購買力，也可以不享受由政府提供的公共文化服務(wù)，而是自己通過文化市場(chǎng)來選擇、購買更為合適的文化服務(wù)。

實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的均等化，既是保障公民基本文化權(quán)利的內(nèi)在要求，也是公正平等價(jià)值理念在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)。關(guān)于“公共文化服務(wù)”、“公共文化服務(wù)體系”的內(nèi)涵，盡管眾說紛紜，但都離不開“公共”、“公共文化”、“文化權(quán)利”、“文化權(quán)益”等關(guān)鍵詞。“公共”（Public）一詞意味著“公有的”、“公用的”、“公眾的”、“共同的”。古希臘人把政治共同體即城邦視為“公共”，政治共同體的目的，在于設(shè)立并支持、宣傳和實(shí)施通行的標(biāo)準(zhǔn)和慣例，使之有利于實(shí)現(xiàn)公眾利益的最大化?，F(xiàn)代意義上的“公共”（或“公共性”），則是建立在社會(huì)“公”與“私”二元對(duì)立基礎(chǔ)之上的獨(dú)特概念。公共文化（Public culture，也可以稱為公益性文化），就是“公有的”、“公用的”、“公眾的”、“共同的”文化，屬于精神生產(chǎn)的公共范疇?！肮参幕?wù)”意味著“公共文化利益”，意味著每個(gè)人擁有平等享受文化資源的機(jī)會(huì)和權(quán)利。保障公民依法公平地享有參與文化創(chuàng)造、享受文化成果、表達(dá)文化主張、其文化創(chuàng)造成果得到應(yīng)有保護(hù)等方面的權(quán)利，是政府提供公共文化服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。公民文化權(quán)利與公民政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利一樣是公民基本權(quán)利的重要組成部分。

公正平等是現(xiàn)代文明社會(huì)最重要的價(jià)值理念之一。據(jù)《布萊克法律詞典》，“‘公平’意指公正和正當(dāng)?shù)木窈土?xí)慣以及分配誰將會(huì)調(diào)控人與人交往的權(quán)利——亦即所有的人對(duì)待他人的行為規(guī)則；或者說，如同加斯汀尼安（Justinian）所表達(dá)的那樣，‘誠實(shí)地生活，不傷害任何人，公平對(duì)待每一個(gè)人?！虼耍亲匀粰?quán)利或正義的同義語。但是，在這個(gè)意義上，公平的義務(wù)與其說是法律的，倒不如說是倫理的，關(guān)于公平問題的討論屬于道德的范圍。它根基于意識(shí)的箴言而非成文法的制裁。”①轉(zhuǎn)引自喬治·弗雷德里克森：《新公共行政》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第24頁。羅爾斯則強(qiáng)調(diào)公民基本權(quán)利的平等，“在一個(gè)正義的社會(huì)里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權(quán)利決不受制于政治的交易和社會(huì)利益的權(quán)衡。”②羅爾斯：《正義論》，中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，第2頁。奧肯雖然不同意羅爾斯把“優(yōu)先權(quán)交給平等”觀點(diǎn)，也不同意弗里德曼“把優(yōu)先權(quán)交給效率”的觀點(diǎn)，但也認(rèn)為，在社會(huì)和政治權(quán)利領(lǐng)域中，公民權(quán)利、政治權(quán)利、法律權(quán)利、生存權(quán)利等基本權(quán)利的分配是平等和無償?shù)?，而且，?quán)利平等與經(jīng)濟(jì)效率并無矛盾和沖突，“源于機(jī)會(huì)不均等的經(jīng)濟(jì)不平等，比機(jī)會(huì)均等時(shí)出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)不平等更令人不能忍受（同時(shí)，也更可以補(bǔ)救）?！雹蹔W肯：《平等與效率》，華夏出版社1999年版，第72頁。中國憲法規(guī)定“公民在法律面前一律平等”。公正平

等既體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域，也體現(xiàn)在文化領(lǐng)域尤其是公共文化服務(wù)領(lǐng)域?！吧鐣?huì)公平是一個(gè)包括一系列價(jià)值偏好、組織設(shè)計(jì)偏好以及管理風(fēng)格的短語。社會(huì)公平強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的平等，強(qiáng)調(diào)公共管理者決策和項(xiàng)目執(zhí)行的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)公共管理的變革，強(qiáng)調(diào)對(duì)公民需求而非公共組織需求的回應(yīng)”①喬治·弗雷德里克森：《新公共行政》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第4頁。。公共文化服務(wù)均等化，意味著不存在任何歧視和偏見，無論城市、發(fā)達(dá)地區(qū)，還是農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)或邊遠(yuǎn)落后地區(qū)社會(huì)公眾，都有權(quán)利享有水平大致相當(dāng)、質(zhì)量穩(wěn)定、程序公平的、免費(fèi)或優(yōu)惠的基本公共文化服務(wù)。推動(dòng)公共文化服務(wù)均等化，既是縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體間公共服務(wù)差距的重要內(nèi)容，也是保障社會(huì)公眾基本權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)公平正義的有效途徑。

從理論上分析，公共文化服務(wù)均等化主要體現(xiàn)為服務(wù)對(duì)象的全體性或者說服務(wù)必須惠及全民，即全體居民享有充分的自由選擇權(quán)，有機(jī)會(huì)、有權(quán)利、有能力享有與公民基本權(quán)利有關(guān)的基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目，其因收入差距無機(jī)會(huì)支付或付不起基本公共文化服務(wù)使用費(fèi)的情形大體上得以消除，無論對(duì)象為何人，均有權(quán)享受到基本公共文化服務(wù)。從現(xiàn)實(shí)需求分析，公共文化服務(wù)均等化的重點(diǎn)對(duì)象是困難社會(huì)群體或弱勢(shì)社會(huì)群體。這些社會(huì)群體享受公共文化服務(wù)的狀況，既是衡量全社會(huì)公共文化服務(wù)和文化福利整體水平的重要標(biāo)尺，也是衡量全社會(huì)公平正義和權(quán)益保障程度的重要尺度。然而，遵循產(chǎn)品和服務(wù)跟隨貨幣選票原則的市場(chǎng)機(jī)制，卻往往傾向于漠視無貨幣支付能力的弱勢(shì)社會(huì)群體的文化需求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷，需要通過“均等化”的途徑加以彌補(bǔ)。實(shí)踐表明，即使是完善的，有效率的市場(chǎng)機(jī)制也會(huì)導(dǎo)致不平等的結(jié)果?！白杂煞湃位蚋?jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系不一定就意味著把錢分配給那些被宗教的或道德的觀察家認(rèn)為是最值得、最應(yīng)受到或最需要的人們。”②〔美〕薩繆爾森、諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（下卷），中國發(fā)展出版社1992年版，第1138頁。在市場(chǎng)機(jī)制作用下，富人家的貓也能夠喝到牛奶，而一個(gè)窮人可能連窩窩頭也吃不到，一個(gè)富家子弟在一張高檔音樂會(huì)門票上支付的貨幣，可能是一個(gè)窮孩子一年的學(xué)費(fèi)。這并非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的供給和需求機(jī)制方面出了問題，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所做的，正是人們要它去做或希望它去做的，即遵循等價(jià)交換原則，把物品交給那些出價(jià)最高的人的手中。然而，從人類基本價(jià)值角度判斷，這種不平等的結(jié)果卻是令人難以接受的。“如果一個(gè)國家花費(fèi)在寵物食物上的支出高于花費(fèi)在給窮人以及高等教育上的支出，……這樣一種結(jié)果可能在政治上和道德上是不能接受的。社會(huì)沒有必要把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果——能生存的人才能生存——當(dāng)做神圣的權(quán)利接受下來?？床灰姷氖挚梢砸龑?dǎo)我們到達(dá)生產(chǎn)可能性邊緣的外圍極限，但是它并不是以可接受的方式來分配那些產(chǎn)品的。當(dāng)一個(gè)民主的社會(huì)不喜歡放任的市場(chǎng)機(jī)制下用貨幣選票進(jìn)行的分配時(shí)，它可以通過分配政策，采取適當(dāng)措施來改變其結(jié)果。”③〔美〕薩繆爾森、諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（上卷），中國發(fā)展出版社1992年版，第83－84頁。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及人們進(jìn)入市場(chǎng)條件的巨大差別，即使在起點(diǎn)公平和過程公平的前提下，客觀上也會(huì)導(dǎo)致人們懸殊的收入差別，這難免造成高收入者有更多機(jī)會(huì)、更容易接近物質(zhì)和精神生活服務(wù)項(xiàng)目，而低收入群體則可能與此無緣的局面。“在不了解具體情況時(shí)，他們不知道自己將會(huì)屬于強(qiáng)勢(shì)群體還是弱勢(shì)群體。于是，智慧告訴人們所選擇的正義原則必須改進(jìn)最弱勢(shì)一方的狀況，因?yàn)槊總€(gè)人都可能很容易淪為那個(gè)弱者?！雹苻D(zhuǎn)引自喬治·弗雷德里克森：《新公共行政》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第25頁。因此，有必要通過采用稅收、捐助等多種形式，將高收入群體的部分收入“轉(zhuǎn)移”給低收入者，通過均等化機(jī)制，改變物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目和精神產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目上的分配不公平現(xiàn)象，滿足全體社會(huì)成員日益增長的物質(zhì)和文化需要。

因此，雖然公共文化服務(wù)均等化主要體現(xiàn)為服務(wù)對(duì)象的全體性或者說服務(wù)必須惠及全民，但重點(diǎn)對(duì)象不是高收入群體，而是城鄉(xiāng)、區(qū)域弱勢(shì)或困難社會(huì)群體，重點(diǎn)關(guān)注弱勢(shì)或困難群體基本文化權(quán)益的保障和基本文化需求的滿足。這就意味著推進(jìn)公共文化服務(wù)均等化，重心必須下移，必須擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋面，把更多財(cái)政資金投向公共文化服務(wù)的薄弱領(lǐng)域，不斷加大對(duì)重點(diǎn)支出項(xiàng)目

的保障力度，向農(nóng)村和落后地區(qū)傾斜，向困難地區(qū)、困難基層、困難群眾傾斜，不斷改善弱勢(shì)或困難群體的文化生活條件，最終滿足全體人民的公共文化需求，讓全體人民共享文化發(fā)展成果。

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》提出，要大力發(fā)展公益性文化事業(yè)，實(shí)施文化惠民工程，優(yōu)先安排關(guān)系人民群眾切身利益的重大公共文化服務(wù)項(xiàng)目，切實(shí)保障人民群眾看電視、聽廣播、讀書看報(bào)、進(jìn)行公共文化鑒賞、參加大眾文化活動(dòng)等基本文化權(quán)益，基本滿足人民群眾就近便捷享受公共文化服務(wù)的需求。這段話表述了現(xiàn)階段5項(xiàng)全國性范圍內(nèi)的公共文化服務(wù)均等化的具體內(nèi)容：一是看電視，二是聽廣播，三是讀書看報(bào)，四是進(jìn)行公共文化欣賞，五是參加大眾文化活動(dòng)，相應(yīng)地，要求推進(jìn)廣播電視村村通工程、文化信息資源共享工程、基層公共文化基礎(chǔ)設(shè)施工程等。由此可見，中央和國務(wù)院規(guī)定的全國性范圍公共文化服務(wù)均等化的具體內(nèi)容，并不是所有文化產(chǎn)品和服務(wù)的均等化，而是基于現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、保障公民基本文化權(quán)利、滿足公民基本文化需求的保障性和普遍性文化產(chǎn)品和服務(wù)的均等化。它意味著居民有機(jī)會(huì)、有能力享有與公民基本權(quán)利有關(guān)、與我國當(dāng)前發(fā)展水平相適應(yīng)的公共文化服務(wù)項(xiàng)目，因收入差距無機(jī)會(huì)支付或付不起這些基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目使用費(fèi)的情形將大體上得到消除。

當(dāng)然，“基本性、普遍性的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)”是一個(gè)相對(duì)的概念，包括三個(gè)層面的內(nèi)容：

其一，全國性層面的基本公共文化服務(wù)均等化內(nèi)容。由國家一級(jí)根據(jù)不同歷史時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，制定全國性層面基本公共文化服務(wù)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，在全國范圍內(nèi)實(shí)施，保證全國人口中的每一個(gè)人都有機(jī)會(huì)享受基本的、符合全國最低統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和水平的公共文化服務(wù)。

其二，省一級(jí)層面的基本公共文化服務(wù)均等化內(nèi)容。在保證落實(shí)全國性層面公共文化服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，發(fā)達(dá)省市根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定高于全國性層面的基本公共文化服務(wù)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。在全省性范圍內(nèi)實(shí)施，保證全省人口中的每一個(gè)人都有機(jī)會(huì)享受基本而有保障、符合全省性范圍內(nèi)最低統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和水平的公共文化服務(wù)。

其三，縣（市）一級(jí)層面的基本公共文化服務(wù)均等化內(nèi)容。在保證落實(shí)全國性、省一級(jí)公共文化服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，發(fā)達(dá)縣（市）根據(jù)轄內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，制定高于國家和省一級(jí)的基本公共文化服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。在縣（市）范圍內(nèi)實(shí)施，保證縣（市）內(nèi)每一個(gè)人都有機(jī)會(huì)享用基本的、符合縣（市）范圍最低統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和水平的公共文化服務(wù)。

從三個(gè)層面確定公共文化服務(wù)均等化具體內(nèi)容，比較符合國情。一方面，我國人均財(cái)力水平較低，保證最低公共文化服務(wù)供給水平，這既有必要性，又有現(xiàn)實(shí)可能性；同時(shí)，也為拓展全國層面公共文化服務(wù)均等化的具體內(nèi)容、提高全國層面公共文化服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)留下了政策空間。另一方面，則為彌補(bǔ)和解決發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)在公共文化服務(wù)水平上的差異和矛盾，提供了可行的途徑和方案。從三個(gè)層面確定公共文化服務(wù)均等化的具體內(nèi)容，既保證了欠發(fā)達(dá)地區(qū)公眾有機(jī)會(huì)獲得必要的公共文化服務(wù)，又不妨礙發(fā)達(dá)地區(qū)向公眾提供數(shù)量更多、質(zhì)量更優(yōu)的公共文化服務(wù)。

當(dāng)前，包括公共文化服務(wù)在內(nèi)的中國公共服務(wù)非均等化問題仍然較為突出，城鄉(xiāng)區(qū)域和群體之間在公共服務(wù)投入、公共服務(wù)設(shè)施和公共服務(wù)供給方面，仍然存在著較大的差距，并已成為影響我國社會(huì)公正與和諧的焦點(diǎn)問題之一。不僅全國各省市自治區(qū)之間文化投入存在差距，即使在同一省域內(nèi)部也存在著差距。2012年浙江省寧波市鄞州區(qū)人均文化經(jīng)費(fèi)達(dá)125元，而溫州的瑞安、樂清、永嘉、平陽、蒼南、文成、泰順人均文化事業(yè)費(fèi)則分別只有11.92、17.05、19.95、11.29、23.98、27.67、22.08，不僅與鄞州不可同日而語，而且也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省均值44.08。區(qū)域城鄉(xiāng)公共文化設(shè)施空間布局不均衡。近年以來我國城市重大文化設(shè)施布局較多，居住小區(qū)文化設(shè)施也得到較大改善，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級(jí)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后；全國市（地）一級(jí)城區(qū)和縣市間、城鄉(xiāng)間公共文化設(shè)施布局不均衡；在縣（市）內(nèi)大型文化體育場(chǎng)館主要集中在縣城（市區(qū)），縣市級(jí)大型文化節(jié)慶活動(dòng)等集中城區(qū)，城區(qū)范圍外鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民參與和享受城區(qū)文化節(jié)慶活動(dòng)，也必須付出更高的成本；博物館、青少年活動(dòng)中心等逐步完善，而藝術(shù)館、文化館等設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后。從總體上看，與城市相比，農(nóng)村公共

文化服務(wù)滯后，活動(dòng)總量少、質(zhì)量低、可及性差；從不同人群情況看，城鄉(xiāng)低收入家庭、外來務(wù)工人員等基本文化權(quán)益還不能得到充分保障。公共文化服務(wù)供給、活動(dòng)總量和質(zhì)量上的這些不均衡現(xiàn)象，很大程度上妨礙了公平性、均等性、便利性和可及性原則的落實(shí)。

實(shí)踐證明，政府“大包大攬”的傳統(tǒng)“文化事業(yè)”發(fā)展模式，難以有效地破解公共文化服務(wù)均等化問題。長期以來，我國基礎(chǔ)文化設(shè)施落后，公共文化服務(wù)實(shí)施主體總量不足，產(chǎn)品和服務(wù)種類單一，供給面窄，結(jié)構(gòu)不合理，欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村以及弱勢(shì)社會(huì)群體缺少基本公共文化服務(wù)問題十分突出。而這些問題很大程度上與傳統(tǒng)的財(cái)政投入方式以及管理和運(yùn)作機(jī)制等密切相關(guān)。在我國許多地方存在著文化投入不合理的問題：缺乏公眾文化需求偏好顯示機(jī)制以及科學(xué)合理的論證機(jī)制，文化投入往往由長官意志決定；各種類型文化產(chǎn)品和服務(wù)的投入結(jié)構(gòu)和比例不合理；財(cái)政投入的順序有時(shí)發(fā)生錯(cuò)位或顛倒，往往偏向于大型文化設(shè)施建設(shè)，而普遍性、保障性、基本性的公共文化服務(wù)項(xiàng)目則投入過少；偏向于城市或中心發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)農(nóng)村、邊遠(yuǎn)地區(qū)和弱勢(shì)群體等的文化需求關(guān)注度不夠，投入不足，存在較嚴(yán)重的城鄉(xiāng)、區(qū)域不平衡現(xiàn)象；政府行政成本過高，公務(wù)財(cái)政支出過大等；公共文化服務(wù)的單一投入方式以及管理僵化、機(jī)制不活、投入效率低下等。這些都嚴(yán)重地制約了公共文化服務(wù)均等化的進(jìn)程。

二

上述表明，公共文化服務(wù)均等化，必須通過創(chuàng)新公共文化發(fā)展方式、提高生產(chǎn)和供給效率的途徑來實(shí)現(xiàn)。一定意義上，“均等化”與“效率”具有著相輔相成的關(guān)系。一方面，正如奧肯所說，“對(duì)平等是好的事物對(duì)效率可能也是好的”①阿瑟.奧肯：《平等與效率》，華夏出版社1999年版，第63頁。，“更大的機(jī)會(huì)均等會(huì)帶來更大的收入平等……機(jī)會(huì)的不均等肯定增加收入的不均等。”②阿瑟.奧肯：《平等與效率》，華夏出版社1999年版，第74頁?！安黄降鹊臋C(jī)會(huì)、不平等的收入和非效率?！雹郯⑸?奧肯：《平等與效率》，華夏出版社1999年版，第69頁。公共文化服務(wù)的“普惠”性質(zhì)，決定了如果其不能有效地實(shí)現(xiàn)均等化本身就意味著一種“無效率”。這也意味著在公共文化服務(wù)領(lǐng)域，均等化本身就是衡量效率的一種標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，公平必須以效率為前提，必須“在一個(gè)有效率的經(jīng)濟(jì)體中增進(jìn)平等”④阿瑟.奧肯：《平等與效率》，華夏出版社1999年版，第86頁。。拋開效率的所謂均等化，不僅沒有意義，也不可能實(shí)現(xiàn)，只有在不斷豐富文化產(chǎn)品和服務(wù)品種、數(shù)量和方式的基礎(chǔ)上，才能有效推動(dòng)公共文化服務(wù)的均等化。在這一意義上，也可以說，增進(jìn)生產(chǎn)和供給效率，是推進(jìn)公共文化服務(wù)均等化的前提。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，文化產(chǎn)品和服務(wù)曾經(jīng)全部或幾乎全部被納入到傳統(tǒng)“文化事業(yè)”模式之中，以政府“大包大攬”的方式提供，文化服務(wù)職能主要由“文化事業(yè)”單位來實(shí)現(xiàn)，不區(qū)分公益性文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，文化領(lǐng)域完全由各級(jí)財(cái)政支持，由政府文化部門實(shí)施行政管理。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，客觀上要求政府部門在不放棄政策制定責(zé)任、不放棄保障人民基本文化權(quán)益的前提下，把政府權(quán)威與市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)有機(jī)地結(jié)合在一起，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)從傳統(tǒng)的單中心提供模式向多中心、多層次、協(xié)同合作的提供模式轉(zhuǎn)變，以提高公共文化服務(wù)體系建設(shè)和運(yùn)作的能力和效率。

伴隨著20世紀(jì)70年代以來各國行政改革實(shí)踐，如何重構(gòu)公共服務(wù)發(fā)展模式，促進(jìn)公共服務(wù)公平和效率的統(tǒng)一，已經(jīng)成為持續(xù)關(guān)注的焦點(diǎn)。“‘公域’曾作為‘有效的’服務(wù)提供者，然而其顯而易見的局限使世界各國的政府逐漸將具體的服務(wù)管理責(zé)任委托出去，學(xué)校、醫(yī)院、大學(xué)及其他服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷地被要求以獨(dú)立的、非利潤分配團(tuán)體的形式進(jìn)行運(yùn)作，而不是在公共服務(wù)的支配下運(yùn)作。這些團(tuán)體漸漸地發(fā)現(xiàn)他們之間必須為爭(zhēng)取資金和服務(wù)對(duì)象競(jìng)爭(zhēng)，并不得不使他們的資金來源多樣化，以爭(zhēng)得政府對(duì)他們最高的撥款?！雹蒉D(zhuǎn)引自《國外公共服務(wù)理論與實(shí)踐》，中國言實(shí)出版社2011年版，第67頁。公共選擇理論主張?jiān)诩訌?qiáng)政府財(cái)政責(zé)任的同時(shí)，引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量，通過采取政府與非政府機(jī)構(gòu)分權(quán)的形式，以克服公共文化機(jī)構(gòu)弊端，提高公

共文化服務(wù)供給效率。新公共管理理論主張政府責(zé)任是“掌舵，而不是劃槳”，即不應(yīng)當(dāng)直接承擔(dān)提供服務(wù)的責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)盡可能地通過服務(wù)外包等方式實(shí)施公共文化服務(wù)項(xiàng)目。公共治理理論主張把政府、社會(huì)和市場(chǎng)都作為對(duì)等的公共文化服務(wù)供給主體來看待，建立國家與社會(huì)、公共部門與私營部門、政府與市場(chǎng)之間多元合作、相互依賴的新型公共文化服務(wù)治理體系和供給模式。新公共服務(wù)理論主張政府應(yīng)當(dāng)通過民主行政和市民社會(huì)構(gòu)建具有完整性和回應(yīng)性的公共機(jī)構(gòu)，把公民權(quán)利、社會(huì)資本、公共對(duì)話三個(gè)維度作為檢驗(yàn)公共文化行政發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，通過“掌舵而非劃槳”向“服務(wù)而非掌舵”轉(zhuǎn)型而重新確立政府與社會(huì)、公務(wù)員和公民之間的關(guān)系，構(gòu)建政府與公民平等對(duì)話、溝通協(xié)商與互動(dòng)合作的新公共文化服務(wù)模式。在國內(nèi)，市場(chǎng)化取向改革、政府職能轉(zhuǎn)變以及民間力量的興起，對(duì)傳統(tǒng)的由政府“大包大攬”的文化服務(wù)模式產(chǎn)生了巨大沖擊，從而引起公共文化發(fā)展模式的重構(gòu)。在這一大背景下，如何突破傳統(tǒng)模式的堡壘，創(chuàng)新公共文化發(fā)展模式、提高發(fā)展效率，已經(jīng)成為各級(jí)政府和學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。

其一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，如何在加大公共文化投入的同時(shí)優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)公共文化財(cái)政政策的轉(zhuǎn)型，把更多財(cái)政資金投向公共文化服務(wù)的薄弱領(lǐng)域，提高公共文化投入效率，是擺在政府管理部門面前的一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)和緊迫的課題。誠然，公共文化服務(wù)資金的最主要來源是財(cái)政稅收，但單一的融資模式也容易產(chǎn)生兩種弊端：一方面是有限的政府投資難以滿足日益增長的公共文化服務(wù)需求；另一方面是政府財(cái)政的投入效率和效果往往難以監(jiān)控。改革開放以來，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國文化投入方式已經(jīng)發(fā)生了不少的變化。然而，目前我國尚未形成公共文化服務(wù)多方投入體制，投資主體單一，缺乏穩(wěn)定、多元、規(guī)范的建設(shè)資金來源渠道；缺乏激勵(lì)民間力量參與包括公共文化事業(yè)在內(nèi)的公益性事業(yè)建設(shè)法律體系和稅收體系；政府“辦文化”的觀念依然根深蒂固，公眾還沒有形成公共文化服務(wù)體系共建共享的觀念。因此，投入資金的短缺和低效率，仍然是影響我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重大難題。為了彌補(bǔ)政府單一投入的缺陷，有必要?jiǎng)?chuàng)新投入方式，嘗試形成多元化的融資渠道和方式，建立健全多元投入體系，以較少的財(cái)政投入，引導(dǎo)和刺激民間投資者進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域，從而為公共文化服務(wù)體系建設(shè)籌措更多、更充足的資金。

其二，免費(fèi)或低收費(fèi)是公共文化設(shè)施和服務(wù)“公益性”的重要體現(xiàn)，但如何籌措支撐公共文化設(shè)施和服務(wù)可持續(xù)運(yùn)作的資金，卻是一個(gè)難以回避、必須破解的難題。投資興建公共文化設(shè)施后，還要化大筆錢用在日常的運(yùn)轉(zhuǎn)、維護(hù)和工作人員的開支上，即使在有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的地方，籌措維持公共文化設(shè)施能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)的后續(xù)資金也是一個(gè)巨大的壓力，而經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的地方，運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)就更加困難了。在我國，有不少地方走進(jìn)了“建設(shè)一座設(shè)施，背一個(gè)包袱”的怪圈。即使像上海這樣的發(fā)達(dá)城市，也面臨著“運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用”的問題。如有學(xué)者所說，“目前，公共文化服務(wù)領(lǐng)域普遍存在重短期投入、忽視長期保障、重視設(shè)施建設(shè)、輕視內(nèi)容建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新問題。在管理體制上，目前上海社區(qū)文化活動(dòng)中心仍有不少還在沿用傳統(tǒng)的行政管理模式”?！翱偟膩碚f，是日常運(yùn)轉(zhuǎn)維修經(jīng)費(fèi)不足，普遍陷入因怕增加使用、維修開支而‘怯用’‘惜用’以及‘建得起、用不起’的矛盾，無法充分發(fā)揮其公共文化服務(wù)功能。”①蒯大申：《重構(gòu)公共文化服務(wù)制度基礎(chǔ)——上海公共文化服務(wù)體系建設(shè)觀察》，載《中國公共文化服務(wù)發(fā)展報(bào)告（2007）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第258頁。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尚且如此，更遑論欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)了。顯然，破解公共文化設(shè)施和服務(wù)自我造血功能這個(gè)難題，需要探索新的建設(shè)運(yùn)營管理新模式，尤其是要引入被實(shí)踐證明靈驗(yàn)的市場(chǎng)機(jī)制，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作、社會(huì)力量參與的公共文化設(shè)施運(yùn)作和管理模式。實(shí)踐表明，在確定政府主導(dǎo)的前提下，把民營企業(yè)、非營利組織的管理手段和市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制引入公共文化設(shè)施的營運(yùn)和管理中，通過合同承包、特許經(jīng)營、企業(yè)冠名、市場(chǎng)營銷等方式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)民營企業(yè)、非營利組織等介入公共文化服務(wù)領(lǐng)域，使其根據(jù)公眾需求決定公共文化服務(wù)項(xiàng)目的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，這不僅可以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，更有利于提高設(shè)施和服務(wù)運(yùn)作效率和質(zhì)量，使公眾獲得更優(yōu)質(zhì)的公共文化服務(wù)供給。

三

從基本脈絡(luò)看，改革開放以來中國文化領(lǐng)域經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的、由公共財(cái)政“大包大攬”的“文化事業(yè)”發(fā)展模式，到不加區(qū)分地把包括圖書館、博物館、美術(shù)館等公益性文化機(jī)構(gòu)在內(nèi)的所有文化機(jī)構(gòu)推向市場(chǎng)、在市場(chǎng)化壓力下通過“以文助文”、“多業(yè)助文”等方式被動(dòng)地開展“生產(chǎn)自救”，再到把“公益性文化事業(yè)”和“經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)”從大包大攬的傳統(tǒng)“文化事業(yè)”中剝離出來，實(shí)行分類對(duì)待、分類指導(dǎo)、分類發(fā)展的原則，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)“文化事業(yè)”到新型“公共文化服務(wù)體系”的轉(zhuǎn)變。進(jìn)入新世紀(jì)以來，全國各地不僅普遍地加大了公共文化服務(wù)領(lǐng)域的投入，而且一些文化管理部門和地方黨委政府在優(yōu)化公共文化服務(wù)治理結(jié)構(gòu)，尤其是在借助市場(chǎng)機(jī)制、引入社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的多元合作、互動(dòng)互補(bǔ)等方面，也進(jìn)行了積極的嘗試和探索，積累了不少符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和政府轉(zhuǎn)換職能要求的轉(zhuǎn)變公共文化服務(wù)領(lǐng)域投入方式、創(chuàng)新公共文化事業(yè)管理和運(yùn)作機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)。

與此同時(shí)，一些地方還從整合公共文化服務(wù)資源、完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制、增加服務(wù)手段、豐富活動(dòng)形式等方面入手，積極嘗試創(chuàng)新公共文化服務(wù)內(nèi)容和方式，建立以公眾需求為導(dǎo)向、優(yōu)質(zhì)高效、普遍均等的新型城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)機(jī)制，形成“超市式”供給、“菜單化”服務(wù)的模式，滿足公眾基本文化需求，保障公眾基本文化權(quán)益。這些做法和經(jīng)驗(yàn)，預(yù)示了中國公共文化服務(wù)發(fā)展方向，對(duì)于探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景下公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)律，形成更優(yōu)的公共文化服務(wù)治理結(jié)構(gòu)和更優(yōu)公共文化發(fā)展模式，提高公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給效率，更有效地實(shí)現(xiàn)文化惠民，具有重要的示范、參考和借鑒價(jià)值。實(shí)踐表明：

第一，文化發(fā)展總是在一定經(jīng)濟(jì)體制和行政體制下進(jìn)行的，不同的經(jīng)濟(jì)體制和行政體制會(huì)給文化發(fā)展打上不同的烙印。當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為一種基本經(jīng)濟(jì)制度時(shí)，不僅經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)必須充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制得以發(fā)展并圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)和缺陷發(fā)揮自身的功能，而且公益性公共文化事業(yè)也必須借助市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段以提高自身的效率并圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)和缺陷發(fā)揮自身的功能。與此同時(shí)，伴隨著從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，政府既無必要也無可能繼續(xù)統(tǒng)包統(tǒng)攬公共文化發(fā)展事務(wù)，公共文化事業(yè)也必須圍繞政府的優(yōu)勢(shì)和缺陷發(fā)揮自身的功能。

第二，以符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、政府職能轉(zhuǎn)變要求的全新理念和方式建設(shè)公共文化服務(wù)體系，不是要改變公共文化服務(wù)公益性質(zhì)以及保障人民基本權(quán)益這一根本宗旨，而是要通過引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量，優(yōu)化公共文化服務(wù)的微觀主體，彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的不足或功能缺陷，把政府權(quán)威與市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)有機(jī)地組合在一起，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)從傳統(tǒng)的單中心提供模式向多中心、多層次、協(xié)同合作的提供模式轉(zhuǎn)變，以解決政府在公共文化領(lǐng)域投入不足、管理不善、資源浪費(fèi)、效益低下等問題，形成更優(yōu)的公共文化服務(wù)體系建設(shè)模式，加快發(fā)展步伐，從而更有效地推動(dòng)公共文化服務(wù)均等化，更好地保障人民的基本文化權(quán)益。

第三，歷史已經(jīng)表明，過去那種由政府“大包統(tǒng)攬”的文化事業(yè)發(fā)展方式，不僅缺乏活力和效率，而且也未能有效地實(shí)現(xiàn)政府保障公眾基本文化權(quán)益的責(zé)任。在新的模式和機(jī)制下，公共文化服務(wù)并不必然由政府壟斷或包攬，民營部門、社會(huì)組織等都可以參與；政府的責(zé)任是掌舵而不是劃槳，是遵循和利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、按照轉(zhuǎn)變自身職能的要求來促進(jìn)公共文化事業(yè)發(fā)展。這樣，不僅可以解決傳統(tǒng)模式中因“統(tǒng)得過死”而缺乏效率的問題，而且也使政府有更多的精力集中于公共文化領(lǐng)域的管理，從而更好地履行自身的職能?！?/p>

（責(zé)任編輯：嚴(yán)國萍）

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2014－09－18

陳立旭，中共浙江省委黨校社會(huì)學(xué)文化學(xué)教研部主任、教授，浙江省社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地“科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心”首席專家。

浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題“推動(dòng)縣域科學(xué)發(fā)展的文化支撐研究”（編號(hào)：13NDWT19ZD）成果之一。