國際礦業(yè)形勢變化及我國礦業(yè)管理改革的思考

張玉梅/歐陽平

（1．中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2．成都理工大學(xué)傳媒學(xué)院，四川 成都 610059）

國際礦業(yè)形勢變化及我國礦業(yè)管理改革的思考

張玉梅1/歐陽平2

（1．中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2．成都理工大學(xué)傳媒學(xué)院，四川 成都 610059）

多重因素影響，國際礦業(yè)發(fā)展格局出現(xiàn)了一些新的動態(tài)和趨向：世界礦產(chǎn)勘查開發(fā)投資重心正在轉(zhuǎn)移；深海探礦將逐漸成為勘查開發(fā)的新熱點；全球能源供需格局發(fā)生重大變化；各國呈現(xiàn)以鼓勵礦業(yè)投資為主的政策調(diào)整趨勢；生態(tài)環(huán)境保護成為國際礦業(yè)競爭的新手段；科技創(chuàng)新正在提升地質(zhì)工作和礦山運營模式；大型礦業(yè)企業(yè)提質(zhì)增效，加速剝離非核心資產(chǎn)。我國礦業(yè)發(fā)展進入一個新的調(diào)整期，礦產(chǎn)資源管理面臨的形勢更加復(fù)雜。對我國礦業(yè)管理改革的建議：(1)推動礦產(chǎn)資源管理理念轉(zhuǎn)型，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；(2)推動礦業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級；(3)抓住機遇推進礦政管理改革；(4)加強礦業(yè)開放合作，拓展礦產(chǎn)資源國際合作格局。

國際礦業(yè)；國內(nèi)礦業(yè)；形勢；礦業(yè)管理；改革思考

受經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性調(diào)整、地緣政治格局變化等因素影響，2014年全球礦業(yè)形勢基本延續(xù)了2011年以來的下行態(tài)勢，繼續(xù)維持“筑底優(yōu)化”的調(diào)整態(tài)勢，突出表現(xiàn)為礦業(yè)指數(shù)中高位底部調(diào)整、大多數(shù)礦產(chǎn)品價格持續(xù)下降、礦業(yè)融資困難等。2015年，隨著全球經(jīng)濟復(fù)蘇多層化、復(fù)雜化，全球礦業(yè)將難以好轉(zhuǎn)，在美元走強及新興經(jīng)濟體增速下挫的重壓之下，國際大宗礦產(chǎn)品價格難覓回升動力。全球礦業(yè)格局將繼續(xù)深度調(diào)整，地質(zhì)勘查總體呈緊縮態(tài)勢，地質(zhì)勘查投入持續(xù)下滑。目前，全球礦業(yè)表現(xiàn)出復(fù)蘇醞釀期、技術(shù)創(chuàng)新孕育期、管理政策調(diào)整博弈期和能源資源治理結(jié)構(gòu)改革期“四期疊加”的特征。

1 國際礦業(yè)動態(tài)

受多重因素影響，國際礦業(yè)發(fā)展格局出現(xiàn)了一些新的動態(tài)和趨向。特別是在當(dāng)前礦業(yè)形勢持續(xù)低迷的態(tài)勢下，一些國家紛紛調(diào)整了礦產(chǎn)資源管理政策，鼓勵礦業(yè)投資，刺激礦業(yè)發(fā)展。

1.1 世界礦產(chǎn)勘查開發(fā)投資重心正在轉(zhuǎn)移

全球礦產(chǎn)勘查開發(fā)熱點地區(qū)正從傳統(tǒng)礦業(yè)大國轉(zhuǎn)向資源豐富的發(fā)展中國家，拉美、非洲、中亞等地區(qū)吸引礦業(yè)投資額占全球比重由2012年的51%上升到2013年的65%，加拿大、澳大利亞等傳統(tǒng)礦業(yè)大國則從36%下降到7%。其中，中亞等絲綢之路沿線地區(qū)地處世界重要成礦帶，礦產(chǎn)勘查開發(fā)程度低、潛力大，沿線國家借力“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設(shè)加強資源開發(fā)利用和加工貿(mào)易合作的愿望強，礦產(chǎn)勘查開發(fā)投資有望進入大發(fā)展時期。

1.2 深海探礦將逐漸成為勘查開發(fā)的新熱點

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，人類對資源的需求也在不斷增加，陸上資源供給壓力日益加大，深海礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)越來越受到國際礦業(yè)的關(guān)注。同時，隨著全球礦產(chǎn)資源勘探廣度和深度的不斷拓展，海底礦產(chǎn)資源、高海拔地區(qū)和極地礦產(chǎn)勘探開發(fā)將加快推進?？茖W(xué)調(diào)查表明，國際海底蘊藏著極為豐富的生物資源和礦產(chǎn)資源，其中鎳、鈷、銅、錳等儲量及其他生物資源是陸地的幾十到幾千倍，是人類21世紀(jì)的重要接替資源。2014年，聯(lián)合國國際海床管理局開放了更多海底新區(qū)域，供礦業(yè)公司勘探及開發(fā)有價值的礦業(yè)資源，其中包括銅、黃金及錳。進入21世紀(jì)以來，美國進一步確立了海洋勘探國家戰(zhàn)略，加大了對深海礦產(chǎn)資源開發(fā)技術(shù)研發(fā)力度。日本政府也將制定出有關(guān)大力發(fā)展勘探技術(shù)的一系列政策，著力開發(fā)出一整套“凝結(jié)尖端技術(shù)”的深海采礦系統(tǒng)。

1.3 全球能源供需格局發(fā)生重大變化

一是受中東地緣政治形勢、日本核電危機以及美國以非常規(guī)能源開發(fā)為代表的頁巖氣革命對全球能源供應(yīng)形勢和能源價格走勢產(chǎn)生了重大影響，國際能源格局出現(xiàn)重大調(diào)整。以中國為代表的新興經(jīng)濟體已成為能源資源貿(mào)易的主要參與者，消費重心由西向東轉(zhuǎn)換，特別是亞洲地區(qū)，供應(yīng)中心出現(xiàn)了多極化，改革已成為國際共識。二是21世紀(jì)以來，美國以頁巖氣為代表的非常規(guī)能源的開發(fā)取得巨大成功，這在很大程度上推進了美國的能源獨立。價格相對較低的頁巖氣的大規(guī)模開發(fā)，使得天然氣在能源消費中的價格優(yōu)勢日益突出，其在能源消費結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位也將逐步確立，油氣對外依存度出現(xiàn)重要拐點，這將從根本上扭轉(zhuǎn)全球能源供給關(guān)系。美國頁巖氣的成功開發(fā)，使得美國超過沙特和俄羅斯成為全球最大的油氣生產(chǎn)國，美國的能源自給率大幅上升，將使其對于中東的油氣供給依賴減弱，無疑給他國施加了政治影響。三是新能源的開發(fā)逐漸被世界大國所重視，世界大國加大了對新能源的開發(fā)力度，世界能源生產(chǎn)格局、消費格局必然會由新能源的不斷開發(fā)而發(fā)生重大變化，全球正在掀起一場能源領(lǐng)域的重大變革，一場新的產(chǎn)業(yè)革命正在蓬勃興起。

1.4 各國呈現(xiàn)以鼓勵礦業(yè)投資為主的政策調(diào)整趨勢

當(dāng)前，在全球礦業(yè)形勢持續(xù)低迷態(tài)勢下，一些礦產(chǎn)資源國家為遏制經(jīng)濟下行，提高礦業(yè)競爭力，通過修改礦法、調(diào)整稅費、加快審批等方式對礦業(yè)管理政策進行調(diào)整改革，著力改善礦業(yè)投資環(huán)境，全球礦業(yè)管理政策出現(xiàn)新的變動。從全球礦業(yè)政策的調(diào)整方式和內(nèi)容看，各國呈現(xiàn)出以“鼓勵礦業(yè)投資、增加礦業(yè)收入、促進礦業(yè)發(fā)展”為主的政策調(diào)整趨勢。一是修改礦法，改善管理。一些國家通過修改法律，調(diào)整礦業(yè)政策，提高礦業(yè)管理專業(yè)化水平，吸引礦業(yè)投資，改善當(dāng)前礦業(yè)投資環(huán)境，推動礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展。例如，厄瓜多爾近期將修改《礦業(yè)法》相關(guān)內(nèi)容，簡化取得領(lǐng)域許可的審批程序。二是簡化審批，提高效率。例如，南非政府日前推出一項“單一環(huán)境制度”，旨在簡化采礦、環(huán)境授權(quán)和水利用方面的許可程序。該制度的制定表明南非政府決心改善商業(yè)環(huán)境、提高南非作為全球礦業(yè)投資國的競爭力。2014年哥倫比亞計劃將環(huán)境許可審批的時間從數(shù)年縮短至5個月。三是調(diào)整稅費，吸引投資。稅費調(diào)整成為許多礦業(yè)國家改善礦業(yè)投資環(huán)境、吸引投資的一項重要手段。近期，一些國家紛紛出臺稅收優(yōu)惠、減免政策來刺激礦業(yè)發(fā)展。菲律賓投資委員會發(fā)布采礦業(yè)將享有進口固定設(shè)備免稅的優(yōu)惠政策。

1.5 生態(tài)環(huán)境保護成為國際礦業(yè)競爭的新手段

環(huán)境涉及到一國的政治、經(jīng)濟、社會、文化、科技等多方面，是一個多層次、多維度的復(fù)雜體。環(huán)境的性質(zhì)決定了環(huán)境保護對國際競爭正在產(chǎn)生重大影響，環(huán)境保護成為國際貿(mào)易競爭新手段。近年來，國際競爭程度不斷深化，環(huán)保要求不斷提高，環(huán)保措施不斷提高，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)日趨嚴(yán)格，影響范圍不斷擴大。在經(jīng)濟全球化大背景下，各國對資源的爭奪日趨激烈，生態(tài)環(huán)境保護逐漸成為國際礦業(yè)領(lǐng)域競爭的新手段，一些國家通過設(shè)置環(huán)境技術(shù)等綠色壁壘來限制他國對資源的開發(fā)，更多的是維護其既得利益。實際上各國對生態(tài)環(huán)境關(guān)注與競爭的背后，是巨大的經(jīng)濟利益和政治利益。

1.6 科技創(chuàng)新正在提升地質(zhì)工作和礦山運營模式

一是基于大數(shù)據(jù)理念，現(xiàn)代數(shù)學(xué)地質(zhì)理論方法與云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動通信等新一代信息技術(shù)交叉融合，使得地質(zhì)調(diào)查工作從數(shù)字化轉(zhuǎn)向智能化、從二維走向三維，形成天地一體的野外地質(zhì)調(diào)查工作和管理服務(wù)模式。二是航磁梯度測量系統(tǒng)、無人機航空物探測量系統(tǒng)、便攜式高精度航磁系統(tǒng)等先進勘查技術(shù)裝備應(yīng)用于礦產(chǎn)勘查，使勘探范圍進一步擴大、精確度進一步提高。三是智能化管理控制系統(tǒng)大量應(yīng)用于大型露天礦山，實現(xiàn)了資源開采儲量動態(tài)管理、采礦模型實時更新、采礦和運輸過程優(yōu)化控制等多重功能，極大提高了資源利用率和回收率。四是通過推廣應(yīng)用地質(zhì)采礦三維模型和自動化技術(shù)裝備，改造提升傳統(tǒng)礦山模式，打造信息化、數(shù)字化、智能化礦山，顯著提高礦山管理效率。

1.7 大型礦業(yè)企業(yè)提質(zhì)增效，加速剝離非核心資產(chǎn)

與前些年繁榮期的激進擴張相比，大型礦業(yè)企業(yè)停止了快速擴張的步伐。為了維持利潤，礦業(yè)巨頭由擴張轉(zhuǎn)向收縮，紛紛縮減資本開支、優(yōu)化經(jīng)營結(jié)構(gòu)，降低運營成本，停止了大規(guī)模擴張，減少項目建設(shè)投資，開始非核心資產(chǎn)的拆分與剝離。2014年必和必拓公司宣布縮減煤、鋁、錳、銀等非核心資產(chǎn)業(yè)務(wù)，而將重心轉(zhuǎn)向鐵礦石、銅、石油、鉀等核心資產(chǎn)業(yè)務(wù)。必和必拓公司通過資產(chǎn)拆分的方式，降低了成本，維持經(jīng)營利潤。一些金融機構(gòu)不斷出售交易資產(chǎn)，逐漸地退出了礦產(chǎn)品交易領(lǐng)域。在當(dāng)前礦業(yè)經(jīng)濟下行趨勢下，一些初級礦業(yè)公司資金周轉(zhuǎn)匱乏，經(jīng)營也比較困難，特別是一些成本高的企業(yè)更是進入了破產(chǎn)的邊緣。

2 國內(nèi)礦業(yè)形勢

隨著全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性調(diào)整延緩，我國經(jīng)濟在“三期疊加”的大背景下轉(zhuǎn)入中高速發(fā)展新常態(tài)。我國礦業(yè)發(fā)展進入一個新的調(diào)整期，對國內(nèi)資源供求產(chǎn)生深刻影響，礦業(yè)面臨新一輪的資源、資本、技術(shù)等要素重組。礦業(yè)經(jīng)濟下行背景下，礦產(chǎn)資源市場監(jiān)測指數(shù)整體延續(xù)近年來下行格局，但由于內(nèi)需增長和新型城鎮(zhèn)化的推動，除煤炭及部分有色金屬外，中國主要礦產(chǎn)品產(chǎn)量仍持續(xù)增長。礦產(chǎn)品貿(mào)易方面，除煤炭進口放緩，其他主要大宗礦產(chǎn)品進口仍繼續(xù)增長。除部分基本金屬價格上漲外，大宗礦產(chǎn)品價格整體上處于下跌狀態(tài)。國內(nèi)采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資增長平穩(wěn)，但投資增速低于全國固定資產(chǎn)投資平均增速。國際資本市場礦業(yè)指數(shù)持續(xù)走低，國內(nèi)礦業(yè)板塊股市行情收益轉(zhuǎn)好。資源稅征收穩(wěn)定，采礦權(quán)出讓數(shù)量有所增加。地質(zhì)勘查投入預(yù)期繼續(xù)降低，探礦權(quán)存量持續(xù)減少，新立探礦權(quán)出現(xiàn)量價齊升，地質(zhì)勘查活動指數(shù)呈微弱下降態(tài)勢。

3 對我國礦業(yè)管理改革的思考

縱觀國內(nèi)外礦業(yè)形勢變化，礦產(chǎn)資源管理面臨的形勢更加復(fù)雜，特別是隨著經(jīng)濟步入新常態(tài)，礦業(yè)發(fā)展進入一個新的調(diào)整期，我國政府的執(zhí)政理念、發(fā)展思路發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，礦業(yè)發(fā)展面臨的環(huán)境也要發(fā)生巨大變化。世界各國紛紛調(diào)整礦產(chǎn)資源管理政策，進入政策博弈期。礦業(yè)發(fā)展進入低谷期也是我國推進礦業(yè)發(fā)展理念轉(zhuǎn)型、進行礦政管理改革、推進油氣、煤炭等重點礦產(chǎn)領(lǐng)域試點改革、推動產(chǎn)業(yè)集約化、規(guī)模化以及結(jié)構(gòu)深度調(diào)整改善投資環(huán)境的良好時機，對于整個礦業(yè)的發(fā)展來說既是挑戰(zhàn)，又是機遇。

在國際國內(nèi)的復(fù)雜環(huán)境下，我們應(yīng)主動適應(yīng)新常態(tài)，堅持改革創(chuàng)新、切實轉(zhuǎn)變職能，從宏觀上把握礦產(chǎn)資源管理改革的方向與脈搏，為礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展掃除體制上和制度上的障礙，進一步提升我國礦業(yè)投資環(huán)境的競爭力，促進礦業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

首先，推動我國礦產(chǎn)資源管理理念的轉(zhuǎn)型，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了“使市場在資源配置中起決定性作用”。作為資源管理部門一定要解放思想，更新觀念，大膽創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變職能，正確處理好政府與市場的關(guān)系，通過完善規(guī)劃、健全市場、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定發(fā)揮政府宏觀調(diào)控、監(jiān)督與服務(wù)的作用。

其次，推動礦業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級。適應(yīng)當(dāng)前國際不斷提高環(huán)保的形勢，按照我國生態(tài)文明建設(shè)的要求，持續(xù)深入推進礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用、綠色礦山與和諧礦區(qū)建設(shè)、礦業(yè)科技創(chuàng)新等工作，不斷增強礦業(yè)綠色、高效和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展能力。同時，加強礦業(yè)行業(yè)服務(wù)和引導(dǎo)，鼓勵礦業(yè)企業(yè)更多的依靠管理創(chuàng)新、運營創(chuàng)新和科技創(chuàng)新，提升生產(chǎn)效率和盈利能力，增強企業(yè)競爭力。此外，扶持和培育多元化的境外礦業(yè)投資發(fā)展方式，引導(dǎo)支持礦業(yè)企業(yè)發(fā)揮自身在資本、技術(shù)、裝備等方面的優(yōu)勢，積極參與到新興經(jīng)濟體和資源豐富國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，推動國內(nèi)資源產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能化解和轉(zhuǎn)型升級。

第三，抓住機遇推進礦政管理改革。在當(dāng)前全球礦業(yè)經(jīng)濟下行趨勢下，世界各國都紛紛調(diào)整礦產(chǎn)資源管理政策，我們也應(yīng)積極應(yīng)對。按照中央全面深化改革和依法治國的要求，推進上位法規(guī)完善，組織開展對《礦產(chǎn)資源法》等3部配套法規(guī)修訂研究。穩(wěn)步推進礦業(yè)權(quán)審批、儲量管理、礦產(chǎn)資源勘查開采年檢等相關(guān)制度改革。推進油氣、煤炭等重點礦產(chǎn)領(lǐng)域試點改革。持續(xù)推進簡政放權(quán)，加快職能轉(zhuǎn)變，加快礦產(chǎn)資源稅費改革。同時，借鑒國際經(jīng)驗，在礦業(yè)低迷態(tài)勢下，對風(fēng)險勘查投資主體進行適當(dāng)補貼，降低找礦風(fēng)險，促進礦產(chǎn)勘查市場不斷完善。

第四，加強礦業(yè)開放合作，拓展礦產(chǎn)資源國際合作格局。一是借助“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)、深入開展“十三五”礦產(chǎn)資源國際合作戰(zhàn)略研究和規(guī)劃制定，強化對礦產(chǎn)資源國際合作的整體布局和協(xié)調(diào)推進。二是加強完善與加拿大、澳大利亞、俄羅斯、南非等傳統(tǒng)礦業(yè)大國，中亞、南亞等“一帶一路”沿線國家和地區(qū)，中東歐、拉美、非洲等地區(qū)資源豐富國家，以及亞太經(jīng)合組織、上海合作組織、國際地質(zhì)科學(xué)聯(lián)合會等重要國際組織的雙邊、多邊合作關(guān)系，鞏固拓展礦產(chǎn)資源國際合作格局。

[1]唐金榮,周平,施俊法,等．2014年全球礦業(yè)形勢分析與2015年展望[J]．中國礦業(yè),2015,24(3)：1-7．

[2]王海運．世界能源格局的新變化及其對中國能源安全的影響[J]．上海大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2013,30(6)：1-11．

[3]呂賓,等．中國礦業(yè)投資藍(lán)皮書(2014)[M]．北京：地質(zhì)出版社,2014．

[4]蘭平和,等．新常態(tài)下的國土資源改革發(fā)展——國土資源經(jīng)濟形勢分析與展望[M]．北京：地質(zhì)出版社,2014．

[5]張玉梅．全球礦業(yè)經(jīng)濟下行趨勢下礦業(yè)企業(yè)應(yīng)對策略[J]．中國礦業(yè),2014,23(S2)：44-46．

Change of International Mining Situation and Reform Thought on Mining Management in China

ZHANG Yumei1, OUYANG Ping2
(1.Chinese Academy of Land & Resources Economics, Beijing 101149; 2.School of Communication, Chengdu University of Technology, Chengdu Sichuan 610059, China)

International mining industry situation has demonstrated several new trends due to the influence of multi factors, we can see that international mineral exploration investment center has been shifted; deep ocean exploration has developed to be a new hotspot; there’re some significant change in field of international energy supply and demand pattern; there’s a police adjustment to encourage mining investment worldwide; ecological environmental protection has been a new method in competition of international mining development; technology innovation is to enhance the geological work and mine operating mode; there’s a quality and efficiency enhancement of largescale mining companies, they also accelerate the speed of divesting non-core assets. China's mining development has entered a new period of adjustment, mineral resources management situation is more complex now. There’re some suggestions for mining management reform: firstly, we should promote the transformation of mineral resources management concept, and make market to play a decisive role in the allocation of resources. Secondly, we should promote the transformation of mining development, and promote the transformation and upgrading of mining development. Thirdly, we should seize the opportunity to promote mine administration and management reform. Fourthly, we should strengthen the open up and expand international cooperation.

international mining industry; domestic mining industry; situation; mining management; reform thought

F407.1；F062.1

：C

：1672-6995（2015）07-0041-03

2015-06-18；

2015-06-26

張玉梅（1981-），女，河北省石家莊市人，中國國土資源經(jīng)濟研究院助理研究員，公共管理碩士，主要從事礦產(chǎn)資源經(jīng)濟管理、礦業(yè)投資環(huán)境等研究。