取水權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的法律思考

曾靜/張艷芳/張 琰

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

取水權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的法律思考

曾靜/張艷芳/張 琰

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

2015年3月1日《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》正式實(shí)施，其第五條前九款列舉了需要登記的九項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，這基本保證了不動(dòng)產(chǎn)登記權(quán)利類型的統(tǒng)一，同時(shí)在第十款規(guī)定了一項(xiàng)兜底條款，即“法律規(guī)定需要登記的其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利”,這為取水權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記提供了法律空間。取水權(quán)作為一項(xiàng)特殊的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，具有較強(qiáng)的排他效力和優(yōu)先效力，然而由于其客體的特殊性，取水權(quán)的權(quán)利效力難以在現(xiàn)行法律制度下得到較完善的保護(hù)，將取水權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記具有緊迫的必要性。

取水權(quán)；物權(quán)；不動(dòng)產(chǎn)登記

1 問題的提出

2015年3月1日開始實(shí)施的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第五條第十款規(guī)定了一項(xiàng)兜底條款，這為其他種類的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利納入統(tǒng)一登記提供了法律空間。在具體實(shí)施《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第五條第十款的法律實(shí)踐中，急需明確哪些權(quán)利類型應(yīng)作為“其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利”被納入其中，成為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的對(duì)象。鑒于此，本文選擇取水權(quán)進(jìn)行研究，探討其應(yīng)否作為一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利被納入到不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的范疇。

由于取水權(quán)人在申領(lǐng)取水許可證之后，對(duì)水域的使用具有排他性，因而為了實(shí)現(xiàn)正常取水權(quán)利，保障利害關(guān)系人合法權(quán)益，必須對(duì)水域的使用權(quán)利進(jìn)行公示，必須對(duì)取水權(quán)進(jìn)行登記。另外，為使水資源物盡其用，利用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)配資源，就必須允許取水權(quán)進(jìn)行交易，只有對(duì)取水權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的登記，才能方便取水權(quán)的交易和對(duì)取水權(quán)交易的監(jiān)督，尤其是跨境、跨流域交易。如果取水權(quán)不是不動(dòng)產(chǎn)登記的對(duì)象，不能被登記，則其難以作為交易的對(duì)象?？梢?，取水權(quán)能否被登記對(duì)于取水權(quán)權(quán)利人的利益以及水資源的合理使用影響巨大。

取水權(quán)應(yīng)否作為一種不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利納入不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記的范圍中，取決于取水權(quán)的效力。如果我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)取水權(quán)賦予了強(qiáng)大的效力，已經(jīng)足以影響到第三人利益的保護(hù)，那么就必須要對(duì)其進(jìn)行登記，通過權(quán)利公示制度實(shí)現(xiàn)權(quán)利的保護(hù)。因此，研究取水權(quán)登記問題，首先必須研究取水權(quán)的效力，確定取水權(quán)的法理屬性，并進(jìn)而研究登記的必要性、可行性等問題。

2 取水權(quán)的效力及其屬性

水權(quán)和取水權(quán)是一組聯(lián)系十分緊密的概念，了解取水權(quán)，首先必須明晰水權(quán)的概念。目前學(xué)界對(duì)水權(quán)定義存在諸多學(xué)說，筆者采用李晶等學(xué)者的觀點(diǎn)，認(rèn)為水權(quán)是指在一定水資源基礎(chǔ)上形成的權(quán)利，包括水資源所有權(quán)（國(guó)家所有）和水資源使用權(quán)（取水權(quán)）[1]。本文基于此進(jìn)一步探討取水權(quán)的定義。

目前，學(xué)界關(guān)于取水權(quán)定義的代表性觀點(diǎn)有：①王利明在物權(quán)法草案建議稿中提出取水權(quán)客體是水資源并基于客體的特殊性將取水權(quán)定義為：公民、法人或其他組織依據(jù)法律規(guī)定開采、使用水資源以滿足生產(chǎn)生活需要的權(quán)利[2]。但此定義未明確取水權(quán)權(quán)利屬性和取水權(quán)取得方式，故此定義存在一定的瑕疵。②王居峰將取水權(quán)的內(nèi)容定義為取水行為，再根據(jù)崔建遠(yuǎn)教授定義的三個(gè)原則將取水權(quán)定義為：?jiǎn)挝换騻€(gè)人依據(jù)法律規(guī)定直接從國(guó)有水資源中飲水或取水的權(quán)利，將水從水體中分離，將原有水體改變形狀、流向的行為[3]。這種定義也未點(diǎn)明取水權(quán)的獲得方式，故此，也存在一定的缺陷。③劉苗從取水權(quán)的內(nèi)涵、外延入手依次分析取水權(quán)的主體、客體（水資源）、內(nèi)容，并將取水權(quán)定義為：自然人、法人或其他組織依據(jù)法律規(guī)定或經(jīng)過許可程序，以水資源利用為目的，利用水利工程、機(jī)械提水等手段，直接從地下、江河湖泊等水資源中取水的權(quán)利[4]。此定義較為全面，但定義中過多的強(qiáng)調(diào)取水權(quán)的行政許可程序也有不當(dāng)之處。④王冠軍將取水權(quán)定義為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)、用益物權(quán)[5]。此定義以《水法》《物權(quán)法》的相關(guān)法規(guī)為論據(jù)，但筆者認(rèn)為單以法律規(guī)定作為論證取水權(quán)效力屬性的法理依據(jù)尚有商榷之處。筆者根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》和《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定和取水活動(dòng)的實(shí)踐在此將取水權(quán)定義為：?jiǎn)挝换蛘邆€(gè)人基于申請(qǐng)，已經(jīng)獲得權(quán)利主管部門批準(zhǔn)和登記，利用取水工程或者設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下水等相對(duì)特定水域取用水資源的一種物權(quán)。即筆者將取水權(quán)的主體定義為單位或者個(gè)人，客體為相對(duì)特定的水域，內(nèi)容為使用、轉(zhuǎn)讓取水權(quán)權(quán)能和損害后的救濟(jì)權(quán)能。

以上定義所述的“取水權(quán)”，指的是一項(xiàng)經(jīng)行政許可而讓渡的民事權(quán)利。實(shí)踐中由于具有強(qiáng)大的公權(quán)力色彩，取水權(quán)更多地被當(dāng)作一種行政許可權(quán)，但就被讓渡的權(quán)利本身來看，取水權(quán)具有物權(quán)的屬性與效力，并且是一項(xiàng)特殊的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)。理由如下：

(1)取水權(quán)具有強(qiáng)大的直接支配權(quán)。權(quán)利人在進(jìn)行取水活動(dòng)中占有、使用水域，除了需要獲得權(quán)力部門的許可外，任何人都不得干預(yù)其進(jìn)行取水活動(dòng)的自由?？梢?，取水權(quán)權(quán)利人可以直接支配取水權(quán)的客體，享有特定的利益，并排斥他人干涉的支配權(quán)。另一方面，取水權(quán)已被物權(quán)法第三篇用益物權(quán)所確認(rèn)，符合物權(quán)法定原則。因此可以認(rèn)定取水權(quán)是一項(xiàng)物權(quán)。

(2)取水權(quán)具有排他性。在特定水域進(jìn)行的取水活動(dòng)具有消耗性，出于合理配置水資源的考慮，不可能允許取水活動(dòng)任意發(fā)生，除非成立在后的取水權(quán)不妨害成立在先的取水權(quán)。此種特殊的排他性與學(xué)界在用益物權(quán)排他效力中創(chuàng)設(shè)的例外（為使有限的不動(dòng)產(chǎn)能物盡其用，后物權(quán)的行使不妨害先物權(quán)時(shí)，先物權(quán)不得排除后物權(quán)之存在，稱之為無妨害原則）不謀而合[6]。

(3)取水權(quán)具有物權(quán)請(qǐng)求權(quán)。當(dāng)取水權(quán)遭受不法侵害時(shí)，權(quán)利人有權(quán)要求侵權(quán)行為人停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等，這也是取水權(quán)的一項(xiàng)救濟(jì)權(quán)能。

(4)取水權(quán)是一項(xiàng)特殊的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利。各國(guó)對(duì)動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)的界定是不同的。國(guó)際上，通常把是否能移動(dòng)及如果移動(dòng)是否造成價(jià)值的貶損作為界定動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)的一般標(biāo)準(zhǔn)（飛機(jī)、船只等，由于其價(jià)值較大、辦理物權(quán)變動(dòng)時(shí)要到行政機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，一般將其界定為不動(dòng)產(chǎn)）。動(dòng)產(chǎn)是指能夠移動(dòng)而不損害其價(jià)值或用途的物。不動(dòng)產(chǎn)是指不能移動(dòng)或者若移動(dòng)則損害其價(jià)值或用途的物。取水權(quán)的客體為相對(duì)特定的水域，人們?cè)谌∷倪^程中對(duì)水資源進(jìn)行了移動(dòng)，改變或損害了特定水域原始狀態(tài)的價(jià)值或用途。從這方面說取水權(quán)就是一種特殊的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利。另一方面，取水權(quán)的主體在相對(duì)時(shí)間內(nèi)所能獲得的取水量是相對(duì)不變的，取水權(quán)的客體是相對(duì)特定的水域。取水權(quán)與土地、江河湖泊等特定物緊密相連，客體在相對(duì)固定的時(shí)間和空間范圍內(nèi)是相對(duì)不變的。因此，取水權(quán)應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為一種特殊的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)。

(5)取水權(quán)權(quán)利人對(duì)水域所享有的占有、使用與收益的權(quán)利和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》中列明的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利人對(duì)承包土地的占有、使用與收益的權(quán)利之間并無二致。

綜上所述，我國(guó)現(xiàn)行的取水權(quán)具有物權(quán)的屬性和效力，其作為一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，可以納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。

3 取水權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記的必要性

3.1 取水權(quán)未登記制約了生產(chǎn)力的發(fā)展

物權(quán)法雖然規(guī)定取水權(quán)為用益物權(quán)，實(shí)踐中取水權(quán)卻更多地被當(dāng)作一種行政許可權(quán)。取水權(quán)登記、轉(zhuǎn)讓制度的空白，已嚴(yán)重制約了生產(chǎn)力的發(fā)展。以內(nèi)蒙古鄂爾多斯市為例：2014年仍有102個(gè)工業(yè)用水項(xiàng)目未取得用水指標(biāo)，用水缺口達(dá)到4.41億m3/年，鄂爾多斯市提出利用市場(chǎng)機(jī)制，申請(qǐng)跨盟市水權(quán)的登記轉(zhuǎn)讓。取水權(quán)未登記已在一定程度上影響生產(chǎn)力的發(fā)展[7]。

3.2 將取水權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的社會(huì)效益

3.2.1 有利于水資源的可持續(xù)性利用

水資源具有稀缺性，再加上我國(guó)人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)飽和更加劇了水資源的相對(duì)稀缺。2005年以來，我國(guó)72%的湖泊和水庫已不宜作為飲用水，43%的湖泊和水庫失去了使用功能。目前全國(guó)25%的地下水體遭到污染。包括北京、河北、山東、山西、內(nèi)蒙古等地區(qū)，連續(xù)7年干旱，許多地區(qū)不得不靠超采地下水維持，目前海河流域超采已達(dá)1000多億立方米，出現(xiàn)9萬多平方公里的地下開采漏斗區(qū)[8]。水資源如此緊缺，就要求我們必須做到盡可能的物盡其用。對(duì)于取水權(quán)權(quán)利人而言，就必須做到先后取水權(quán)互不妨害，合理配置。只有取水權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一登記，才能保證水行政主管部門在后取水權(quán)許可時(shí)科學(xué)合理配置取水量。就第三人而言，取水權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記簿具有公信力，便于取水權(quán)轉(zhuǎn)讓。就國(guó)家而言，不動(dòng)產(chǎn)登記簿便于國(guó)家對(duì)取水權(quán)的監(jiān)督與管理，控制權(quán)利人所能夠取水的總量，防止過度取水，造成生態(tài)的不可再生或生態(tài)補(bǔ)償困難。只有這樣才能在資源承載力上既滿足當(dāng)代的發(fā)展需求，又為后代預(yù)留發(fā)展的資源儲(chǔ)備量，從而達(dá)到可持續(xù)利用。

3.2.2 有利于取水權(quán)的定紛止?fàn)?/p>

為使水資源物盡其用，利用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)配資源，就必須允許取水權(quán)進(jìn)行交易。在2006年國(guó)務(wù)院頒布的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》中也做出取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的部分舉措。取水權(quán)登記薄是取水權(quán)權(quán)利的源證明文件，能夠清晰地展現(xiàn)取水權(quán)權(quán)利變動(dòng)狀況，因此具有無可爭(zhēng)辯的權(quán)威性，利于在取水權(quán)轉(zhuǎn)讓中明確取水權(quán)權(quán)屬和取水權(quán)權(quán)利人之間的優(yōu)先效力問題。當(dāng)轉(zhuǎn)讓中出現(xiàn)權(quán)屬糾紛時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)登記薄也能更好地保障權(quán)利人的救濟(jì)權(quán)能，便于人民法院在發(fā)生取水權(quán)損害賠償糾紛時(shí)根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記薄確定責(zé)任的歸屬，節(jié)約司法資源。

3.2.3 有利于水資源的跨境交易和對(duì)交易的監(jiān)督

我國(guó)水資源地區(qū)分布極不均衡，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水資源分布也不匹配。因此，跨省份、跨流域的取水權(quán)交易具有很重要的現(xiàn)實(shí)意義。在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記管理下，取水權(quán)信息在統(tǒng)一的信息平臺(tái)上發(fā)布，有利于信息的直接化、利益最大化和對(duì)水資源跨境交易監(jiān)督的透明化，將取水權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)行管理為水資源的跨境交易和對(duì)水資源利用的監(jiān)督都有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。

4 取水權(quán)的登記

綜合以上三點(diǎn)，從法律邏輯和現(xiàn)實(shí)意義的角度上看，取水權(quán)都應(yīng)視為“法律規(guī)定需要登記的其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利”，這不僅使得對(duì)于取水權(quán)的法律規(guī)制體系更加完善，而且有著緊迫的現(xiàn)實(shí)需求以及促進(jìn)水資源可持續(xù)利用的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。因此，應(yīng)當(dāng)將取水權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)行管理。

4.1 國(guó)內(nèi)外登記實(shí)踐的借鑒

2014年《河北省水權(quán)確權(quán)登記辦法》開啟了我國(guó)地方行政區(qū)域水權(quán)確權(quán)登記的先河，水權(quán)確權(quán)先公示后發(fā)證，水權(quán)證由縣級(jí)人民政府登記發(fā)放。

智利為提高水資源利用率，在1981年頒布的《智利水利法》中將水權(quán)與土地相分離，開放水權(quán)交易市場(chǎng)。將水權(quán)作為私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，由不動(dòng)產(chǎn)登記部門以不動(dòng)產(chǎn)方式進(jìn)行登記管理。水權(quán)交易不需正當(dāng)理由，也無優(yōu)先順序。一方面，智利水利法獲得了部分成效，如智利完善了水權(quán)登記程序，水權(quán)交易緩解了特定區(qū)域用水不足的問題，從而保證了水權(quán)的私有權(quán)性質(zhì)。但另一方面，智利未設(shè)置全國(guó)統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)，登記手續(xù)方式繁瑣導(dǎo)致部分水權(quán)漏登，缺乏有效的管理[9]。

4.2 取水權(quán)登記的具體程序

4.2.1 登記部門

根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》第六條的規(guī)定以及一般不動(dòng)產(chǎn)登記的慣例，對(duì)取水權(quán)實(shí)行屬地登記，由水資源所在地的縣級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記，國(guó)家層面和省級(jí)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。不動(dòng)產(chǎn)登記僅為取水權(quán)的公示方式，水行政主管部門以及流域水利委員會(huì)仍是管理、監(jiān)督水資源利用的主要部門。之所以如此設(shè)定，優(yōu)勢(shì)有三：其一，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)作為統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)，可以避免現(xiàn)今多頭治水的狀況，也可精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步減少行政成本。其二，訂立全國(guó)統(tǒng)一的登記管理標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)束各省自立取水權(quán)規(guī)則的現(xiàn)狀。打破部門和地區(qū)分割，更利于解決跨區(qū)域、跨流域的取水權(quán)的權(quán)屬糾紛。其三，進(jìn)一步減少行政人為誤差，更利于資料收集整理，防止漏登、重登，簡(jiǎn)化登記程序和部門，方便申請(qǐng)人登記，提高政府辦事效率。

4.2.2 登記申請(qǐng)人

取水權(quán)改為私權(quán)登記方式可以借鑒之前取水行政許可申請(qǐng)人的相關(guān)規(guī)定，即2002年《水法》第四十八條規(guī)定，從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)。故此，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)成為取水權(quán)登記申請(qǐng)人，但《取水許可實(shí)施辦法》第四條情形除外。

4.2.3 登記事項(xiàng)

現(xiàn)行取水許可證記載：取水權(quán)人名稱、取水地點(diǎn)、取水方式、取水量、取水用途、水源類型（地表水或是地下水）、有效期限、退水地點(diǎn)、退水量、退水方式、退水水質(zhì)。借鑒2000年《臺(tái)灣水法》和智利2005年修訂的《智利水利法》的相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為取水權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)登記薄還應(yīng)載明申請(qǐng)人更為詳細(xì)的身份信息、引用水源（河流、湖泊的名稱及其所在位置）、水頭高度、水井深度、取水用途；共有取水權(quán)登記的應(yīng)由共有人聯(lián)名或其代理人申請(qǐng)、要求，以及取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制條件等。

[1]李晶．中國(guó)水權(quán)[M]．北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2008：23．

[2]王利明．中國(guó)物權(quán)法草案建議稿及說明[M]．北京：中國(guó)法制出版社,2001：417．

[3]王居峰．取水權(quán)的概念辨析[J]．嘉興學(xué)院學(xué)報(bào),2006 (1)：101-103．

[4]劉苗．民法視野下的取水權(quán)研究[D]．保定：河北大學(xué),2008．

[5]王冠軍,柳長(zhǎng)順,張金良．對(duì)取水許可證權(quán)證屬性的認(rèn)識(shí)[J]．中國(guó)水利,2014(22)：9-10,30．

[6]梁慧星,陳華彬．物權(quán)法[M]．北京：法律出版社,2010：54．

[7]江曙光．中國(guó)水污染現(xiàn)狀及防治對(duì)策[J]．現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技,2010(7)：313-315．

[8]李晶．我國(guó)水權(quán)制度建設(shè)進(jìn)展與研判[J]．水利發(fā)展研究,2014(1)：32-37．

[9]陳虹．世界水權(quán)制度與水交易市場(chǎng)[J]．社會(huì)科學(xué)論壇,2012(1)134-161．

Some Thoughts on Bringing Water-Drawing Rights into Law of Real Property Registration

ZENG Jing, ZHANG Yanfang, ZHANG Yan
(School of Public Administration of China University of Geosciences (Wuhan), Wuhan Hubei 430074)

On March 1, 2015, the official implementation of "Provisional Regulations on Real Estate registration" was implemented, and the first nine paragraphs of Article Five list nine real property rights required to be registered, which is essential to ensure that the type of real estate registration is unified. While the tenth paragraph issues a save clause stating that "there’re other real estate rights needs to be registered by law", which includes the water-drawing rights. As a special real property, water-drawing rights have got characteristics of exclusive efficacy and prefer efficiency, but it can’t get better protection easily under the existing legal system because its peculiarity. Thus, it urgent to include water-drawing rights into real property registration.

water-drawing rights; real rights; real property registration

F46；F062.1

：A

：1672-6995（2015）07-0032-04

2015-04-21；

2015-05-18

國(guó)土資源部國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放基金項(xiàng)目(CUGFP—1417)；湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究資助項(xiàng)目（2012G400）

曾靜（1992-），女，四川省自貢市人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院學(xué)生。