經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化改革的思考

陳仰東

（大連理工大學(xué) 大連 116015）

經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化改革的思考

陳仰東

（大連理工大學(xué) 大連 116015）

事業(yè)單位分類改革并沒有完成體制機(jī)制弊端的改革任務(wù)，還須針對(duì)機(jī)構(gòu)特點(diǎn)繼續(xù)深化改革。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化就是為革除現(xiàn)行機(jī)構(gòu)存在的高度分散、政事不分、能力適應(yīng)性差、績(jī)效不高等弊端而實(shí)行的一種新體制新機(jī)制，是為適應(yīng)服務(wù)型政府強(qiáng)化執(zhí)行職能需要，探索政事分開、服務(wù)能力與“事”俱進(jìn)、推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的改革嘗試。

社會(huì)保險(xiǎn)；經(jīng)辦機(jī)構(gòu)；法人化

推進(jìn)社保治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵是完善法律，理順管理體制，健全經(jīng)辦服務(wù)體系，實(shí)施依法治理。而改革經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體制機(jī)制是關(guān)鍵之關(guān)鍵，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化則是改革經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體制機(jī)制的有效舉措與具體路徑。

1 經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化與改革的意義

1.1 什么是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化

經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化是針對(duì)現(xiàn)行經(jīng)辦機(jī)構(gòu)高度分散、政事不分、適應(yīng)性差、績(jī)效不高等弊端而實(shí)行的一種新體制新機(jī)制。在這種體制機(jī)制下，依法設(shè)立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、依法獨(dú)立行使事權(quán)承擔(dān)責(zé)任、依法實(shí)行法人治理，是適應(yīng)服務(wù)型政府強(qiáng)化執(zhí)行職能需要、探索政事分開、服務(wù)能力與“事”俱進(jìn)、全面推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的改革嘗試。

1.2 經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化改革的意義

經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化是推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)治理能力現(xiàn)代化的必然路徑。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了“加快健全社會(huì)保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系”的改革任務(wù)。經(jīng)辦服務(wù)體系是以社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為骨干、基層公共服務(wù)為平臺(tái)、社會(huì)服務(wù)組織為依托、信息化技術(shù)為支撐的公共服務(wù)體系。作為核心骨干的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)如何深化改革，直接關(guān)系經(jīng)辦服務(wù)體系的完善，關(guān)系經(jīng)辦服務(wù)能力的提升和老百姓的獲得感，其重要意義不言而喻。

在設(shè)計(jì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)改革的具體路徑時(shí)，比較一致的認(rèn)識(shí)是加快“規(guī)范化、專業(yè)化、信息化”建設(shè)，后來(lái)又增加了“標(biāo)準(zhǔn)化”，標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化大同小異。近幾年，有些學(xué)者開始關(guān)注經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化改革。中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)王東進(jìn)就曾提出“要抓住事業(yè)單位改革的有利時(shí)機(jī)，加快醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化、專業(yè)化、職業(yè)化的步伐”。筆者也曾撰文強(qiáng)調(diào)，“面對(duì)分散、政事不分、能力不足的經(jīng)辦服務(wù)體系，必須走規(guī)模化、法人化和信息化的創(chuàng)新之路”。

1.3 經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化不同于現(xiàn)行事業(yè)法人組織

按照現(xiàn)行法規(guī)，各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是在民政部門登記注冊(cè)的事業(yè)單位法人，隸屬于同級(jí)行政主管部門。但是機(jī)構(gòu)法人化與現(xiàn)行法人組織在設(shè)立機(jī)構(gòu)的法律依據(jù)、履行事權(quán)的法律授權(quán)、內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制等方面皆不相同?，F(xiàn)行經(jīng)辦機(jī)構(gòu)雖屬事業(yè)單位法人組織，但它是政府部門的附屬物，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不匹配，與服務(wù)型政府不協(xié)調(diào)，與全民醫(yī)保體系不適應(yīng)，必須改革。

1.4 經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化不是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化商業(yè)化

經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化應(yīng)堅(jiān)持“三不變”，即依法履行公共服務(wù)的職能不變，不營(yíng)利的公益性質(zhì)不變，政府主導(dǎo)的體制模式不變。

2 現(xiàn)行經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的體制機(jī)制性缺陷分析

以問題為導(dǎo)向的改革方案設(shè)計(jì)必須找準(zhǔn)問題。要改革經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，首先必須了解現(xiàn)行經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有哪些體制機(jī)制性缺陷，這樣才能有的放矢，對(duì)癥下藥。研究表明，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)存在的體制機(jī)制性缺陷主要有：

2.1 機(jī)構(gòu)規(guī)模小統(tǒng)籌層次低

至2013年末，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有8363個(gè)（不含失業(yè)保險(xiǎn)、新農(nóng)合）。按行政層級(jí)分，省級(jí)機(jī)構(gòu)65個(gè)，地市級(jí)機(jī)構(gòu)992個(gè)，縣級(jí)機(jī)構(gòu)7306個(gè)。按經(jīng)辦項(xiàng)目分，養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（含多險(xiǎn)合一）3466個(gè)，機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)883個(gè)，新農(nóng)保機(jī)構(gòu)1510個(gè)，醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（含醫(yī)療、工傷、生育合一）2161個(gè)，工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)343個(gè)。在全國(guó)8363個(gè)機(jī)構(gòu)中，縣區(qū)舉辦的占87.4%。用社保法統(tǒng)籌區(qū)設(shè)立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的原則衡量，與省級(jí)或地市級(jí)統(tǒng)籌層次已不相適應(yīng)。平均一個(gè)機(jī)構(gòu)19.11人，縣級(jí)平均為15.95人。機(jī)構(gòu)太小，又彼此獨(dú)立，分散經(jīng)營(yíng)，不利于“三化”建設(shè)。

2.2 職能交叉事權(quán)重疊

社保費(fèi)征收是維系社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的頭等大事，但由于稅務(wù)社保兩家征收造成責(zé)任不清，難以問責(zé)。即使在由稅務(wù)征收的17個(gè)省內(nèi)，也并非五險(xiǎn)統(tǒng)征，廣大靈活就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民等自愿參保繳費(fèi)的人群往往仍然由社保機(jī)構(gòu)在征收。此外，稅務(wù)和社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間在繳費(fèi)對(duì)象分工、繳費(fèi)基數(shù)申報(bào)核定等具體環(huán)節(jié)上也存在職能不清和互相推諉的現(xiàn)象。按險(xiǎn)種人群設(shè)置的社保機(jī)構(gòu)同樣存在職能交叉事權(quán)重疊。如參保登記、基數(shù)核定、繳費(fèi)申報(bào)、個(gè)人權(quán)益記錄、稽核等共性業(yè)務(wù)，一個(gè)統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)多個(gè)機(jī)構(gòu)參與，重復(fù)經(jīng)辦，提高了成本，增大了工作量。參保單位和個(gè)人辦理業(yè)務(wù)，需找?guī)讉€(gè)機(jī)構(gòu)才能辦完。由于多頭管理，漏報(bào)、重復(fù)參保和冒領(lǐng)待遇難以發(fā)現(xiàn)，造成行政資源浪費(fèi)，也不利于服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率的提升。

2.3 政事不分、職責(zé)不清

主管部門越位處理事務(wù)，行政化思維替代專業(yè)化管理。責(zé)任不清，體現(xiàn)在無(wú)論是中央、地方和地方各級(jí)政府之間，還是政府各部門之間、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間，均不同程度地存在責(zé)任不清。根源主要是缺乏法律規(guī)范，但也有為照顧現(xiàn)實(shí)而設(shè)置的條文本身不公正的原因。如社保法對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)授權(quán)就不如征收機(jī)構(gòu)完整充分。同樣在處理征繳執(zhí)法業(yè)務(wù)時(shí)，征收機(jī)構(gòu)與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的處理程序不同。由于對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)授權(quán)不充分，導(dǎo)致經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)行政決策機(jī)構(gòu)高度依賴。此外，行政決策機(jī)構(gòu)往往以加強(qiáng)管理為由，將特殊問題普遍化，主動(dòng)介入事務(wù)處理。

2.4 經(jīng)辦能力不能與“事”俱進(jìn)

受編制和屬地財(cái)政財(cái)力的雙重制約，經(jīng)辦服務(wù)能力適應(yīng)性差，人員和經(jīng)費(fèi)無(wú)法與事務(wù)同步增長(zhǎng)。雖然從宏觀平均值上看，全國(guó)人均經(jīng)辦人次己高達(dá)1∶9800，但從微觀上看，人力資源浪費(fèi)現(xiàn)象不是個(gè)例，考察某些服務(wù)大廳不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)辦方式陳舊，前臺(tái)忙閑不均，后臺(tái)缺少管理監(jiān)督支持，信息系統(tǒng)優(yōu)化有很大空間，但受分散化體制制約和激勵(lì)約束機(jī)制不健全拖累，提升能力與績(jī)效的動(dòng)因不足。

3 國(guó)際（地區(qū)）經(jīng)驗(yàn)

由于不同國(guó)家的具體國(guó)情不同，社會(huì)保障經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)的組織形式和管理體制也不盡相同。大體可分為政府主導(dǎo)、自治和市場(chǎng)三種模式。多數(shù)國(guó)家選擇政府主導(dǎo)體制，我國(guó)亦然。

3.1 美國(guó)

政府市場(chǎng)兩種模式并存，即“老遺殘”弱勢(shì)群體的養(yǎng)老醫(yī)療由政府專門機(jī)構(gòu)管理，其他職業(yè)群體醫(yī)療保障實(shí)行市場(chǎng)化商業(yè)保險(xiǎn)，由商業(yè)保險(xiǎn)公司管理。但無(wú)論誰(shuí)管理，事權(quán)責(zé)任界定清晰，法律比較完備。和政府主導(dǎo)多采用集中管理模式一樣，美國(guó)主管“老遺殘”社會(huì)保障的機(jī)構(gòu)是社會(huì)保障署，從人類服務(wù)部?jī)?nèi)獨(dú)立出來(lái)，屬聯(lián)邦政府核心部門，全國(guó)垂直管理，高度集中。

3.2 新加坡

中央公積金由中央公積金局負(fù)責(zé)管理，獨(dú)立于政府財(cái)政，上級(jí)管理部門為勞工部。公積金局實(shí)行董事會(huì)制，董事會(huì)成員由勞工部部長(zhǎng)在得到總理的同意后任命，任期一般不超過3年。現(xiàn)任董事會(huì)由主席、總經(jīng)理和其他13名成員組成：包括2名政府官員、7名專家等，體現(xiàn)了重視專業(yè)人士的發(fā)展趨勢(shì)。經(jīng)費(fèi)從所管理的基金中按比例提取。專家認(rèn)為，新加坡中央公積金局既堅(jiān)持政府主導(dǎo)，又充分利用市場(chǎng)機(jī)制。依法設(shè)立，依法獨(dú)立行使管理權(quán)，依法對(duì)參保人承擔(dān)責(zé)任。公積金局內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制企業(yè)化，激勵(lì)機(jī)制、考核機(jī)制和約束機(jī)制完善，廉潔高效，是政府和企業(yè)相結(jié)合的創(chuàng)新模式，從而在體制機(jī)制上保障了能力與“事”俱進(jìn)。

3.3 臺(tái)灣地區(qū)

臺(tái)灣全民健保由“健康保險(xiǎn)署”統(tǒng)一管理，隸屬政府衛(wèi)生福利部。所需行政經(jīng)費(fèi)由政府編列預(yù)算。署總部依業(yè)務(wù)性質(zhì)設(shè)置若干專業(yè)組室，并在臺(tái)灣各地設(shè)有6個(gè)分區(qū)業(yè)務(wù)組，21個(gè)聯(lián)絡(luò)辦公室，2011年末人員編制3093名，分支機(jī)構(gòu)與地方縣鄉(xiāng)行政無(wú)直接隸屬關(guān)系，獨(dú)立專業(yè)化運(yùn)作。

3.4 小結(jié)

歸納不同形式的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有以下共同特點(diǎn)：第一，高度集中統(tǒng)一。這幾乎是政府主導(dǎo)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的共性。第二，事權(quán)獨(dú)立，專業(yè)化運(yùn)作。執(zhí)行機(jī)構(gòu)與主管部門分開，按專業(yè)化要求獨(dú)立開展工作。第三，法制健全。立法先行，規(guī)定詳實(shí)，為機(jī)構(gòu)依法履職提供法律保障。第四，機(jī)制完善。無(wú)論制度還是管理，主要不是靠行政命令推動(dòng)。

4 幾點(diǎn)建議

4.1 完善法律

我國(guó)關(guān)于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法律近乎空白。要細(xì)化社會(huì)保險(xiǎn)法相關(guān)規(guī)定，盡快出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定》。明確社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)型政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)地位，為公民提供社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)的職能。落實(shí)統(tǒng)籌區(qū)設(shè)立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的規(guī)定，依法改革己設(shè)機(jī)構(gòu)歸屬和分支機(jī)構(gòu)建立，明確經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行理事會(huì)制以及理事會(huì)職責(zé)、組成人員等重大事項(xiàng)，為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供完善的法律依據(jù)和法治保障。經(jīng)費(fèi)按國(guó)家規(guī)定分項(xiàng)編制并納入統(tǒng)籌區(qū)政府預(yù)算。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配的責(zé)任進(jìn)行支付制度改革，經(jīng)費(fèi)按誰(shuí)的事權(quán)誰(shuí)出錢的原則實(shí)行分擔(dān)。

4.2 整合機(jī)構(gòu)

在明確政府事權(quán)基礎(chǔ)上，確定各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職責(zé)，統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制，整合政府相關(guān)經(jīng)辦資源，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的多險(xiǎn)合一的經(jīng)辦管理體制。取消按行政區(qū)、按城鄉(xiāng)、按人群、按險(xiǎn)種設(shè)立機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)做法，根據(jù)統(tǒng)籌層次和共同事權(quán)分工需要，建立中央、省、地三級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)，把縣級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)改造成分支機(jī)構(gòu)，并通過委托購(gòu)買等方式向街道社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村）延伸公共服務(wù)，為參保人提供方便高效的服務(wù)。

4.3 法人治理

組建理事會(huì)，實(shí)行理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下局長(zhǎng)負(fù)責(zé)的法人治理結(jié)構(gòu)。理事會(huì)決策一切重大事項(xiàng)。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使事權(quán)。理事會(huì)成員由人社、財(cái)政、民政、衛(wèi)生、發(fā)改委等部門和參保單位代表、專家組成，理事長(zhǎng)、局長(zhǎng)由政府任命。

4.4 專業(yè)運(yùn)作

在機(jī)構(gòu)整合基礎(chǔ)上，以業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)為主線，再造業(yè)務(wù)流程，提升信息系統(tǒng)水平，前臺(tái)推行綜合柜員制，后臺(tái)加強(qiáng)管理監(jiān)督，全面實(shí)現(xiàn)與基層服務(wù)平臺(tái)、各類社會(huì)服務(wù)組織的聯(lián)網(wǎng)對(duì)接，憑借社?？稍诩议T口迅速完成申報(bào)、繳費(fèi)、待遇領(lǐng)取、費(fèi)用結(jié)算、查詢、咨詢等業(yè)務(wù)。全面使用智能審核系統(tǒng)，實(shí)行醫(yī)保醫(yī)師制度。加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療費(fèi)用和行為的監(jiān)控。對(duì)機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行分類管理，實(shí)行職業(yè)資格和上崗考核制度，建立績(jī)效考評(píng)，把客戶滿意度指標(biāo)作為主要考評(píng)內(nèi)容。完善激勵(lì)與約束機(jī)制，加大獎(jiǎng)罰力度。

[1]王東進(jìn).在深化改革中完善醫(yī)保治理體系提高醫(yī)保治理能力[J].中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn),2014,73(1）:5-8.

[2]臺(tái)灣健保署.2013-2014全民健康保險(xiǎn)年報(bào)[Z].

[3]中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)管理服務(wù)專委會(huì)課題組.加快健全社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系的研究報(bào)告,2014,1.

Thinking on the Legalization Representative of Management Institutions

Chen Yangdong (Dalian University of Technology, Dalian, 116015)

The classifi cation of public institutions did not achieve the goal of controlling the drawbacks in the system and mechanism. Therefore, further reform should be carried on according to the organizational features. Legalization representative of managment instituttions is a new system and mechanism, which aims to get rid of the drawbacks of high dispersion, non-differentiation in the responsibility of governments and institutions, low adaptivity, and poor performance in current organizations. It is a pilot practice to meet the need to intensify the executive function of a service-oriented government, and to explore separating in the responsibilities of government and instituttions, co-developing of service ability and affairs, and promoting the modernization of governance.

social insurance, management institutions, legalization representative

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）7-18-3

10.369/j.issn.1674-3830.2015.7.5

2015-6-18

陳仰東，大連理工大學(xué)公共管理與法學(xué)院教授，清華大學(xué)公共管理學(xué)院特聘資深研究員，主要研究方向 ：社會(huì)保障。