把握和完善全民參保登記的四個機制

文/黃華波

把握和完善全民參保登記的四個機制

文/黃華波

近些年來，社會保險制度建設、覆蓋范圍、基金規(guī)模、管理服務水平都取得巨大成就，惠及了群眾，支持了改革發(fā)展，也促進了社會管理。同時，由于發(fā)展的階段性、改革的局限性，社會保險在增強公平性、適應流動性和保障可持續(xù)性方面，還存在諸多深層次矛盾和問題。尤其是社會保險參保資源底數(shù)不清、重復參保和中斷參?，F(xiàn)象并存、社保關系轉移接續(xù)不暢等基礎性問題，明顯不適應全民覆蓋、精確管理的需要。為此，人力資源和社會保障部2014年上半年啟動實施全民參保登記計劃，期望通過一系列法律、行政、經濟和宣傳手段，經過3年努力，全面、準確、適時掌握全民參保及未參保情況，以實現(xiàn)基本社會保險制度對適用人群的全覆蓋。

半年多的試點實踐看，一些專家學者和地方工作人員對全民參保登記計劃的原理原則、目標任務等還有一些誤區(qū)，對該計劃的必要性、緊迫性、可行性和預期效果還有一些不同看法，有必要在分析該計劃三個關鍵步驟和法律依據(jù)的基礎上，從機制角度剖析其運作方式，以更好把握其特點和價值。這里著重分析信息共享機制、動態(tài)更新機制、購買服務機制和協(xié)同推進機制。

一、信息共享機制

無論是在起草文件的討論中，還是在試點推進的督導調研中，常聽到一些同志將全民參保登記計劃與人口普查作對比，認為每次人口普查都是動員數(shù)萬之眾，耗費數(shù)億之巨，歷時數(shù)月準備，人社部門尤其是作為牽頭的社保經辦機構顯然是無此財力、人力和權威。這是對全民參保登記計劃機制缺乏了解而產生的畏難想法。

全民參保登記計劃與人口普查目標不同、指標不同，工作路徑也不相同。人口普查要求準確掌握確定時點的全面人口信息，而全民參保登記計劃并無確切時點要求，目前登記內容也限定在姓名、證件號碼、戶籍地及居住地、身份狀態(tài)及工作單位、參保情況等不到10個指標項。從路徑上看，后者可以充分利用已有數(shù)據(jù)資源，而無需逐人逐戶調查以獲取信息。這就是全民參保登記的信息共享機制。

信息共享難免要厘清三個基本問題：與誰共享、為什么共享、共享什么。

首先，與誰共享。這包括三個層級，第一層級是社會保險經辦機構，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育五大社會保險，目前一些地方社會保險數(shù)據(jù)并未實現(xiàn)統(tǒng)一集中管理，這就需要共享比對。第二層級是人社部門相關機構，包括就業(yè)、勞動關系、收入分配、專業(yè)人才、工資福利、人力資源市場、勞動關系和勞動仲裁等數(shù)據(jù)。第三層級是人社部門之外與之相關的經濟、社會等管理部門，尤其是公安、民政、稅務、教育、工商等部門。

其次，為什么共享，即共享的基礎是什么。社保各險種之間的數(shù)據(jù)比對，主要由人社部門管理，協(xié)調難度小，較易實現(xiàn)；在人社部門內部，社保數(shù)據(jù)與就業(yè)、勞動關系、人事人才等方面的數(shù)據(jù)比對也不困難。難點在于開展外部數(shù)據(jù)比對，建立人社部門與公安等部門之間的信息共享與比對機制，考慮到數(shù)據(jù)的保密性、部門屬性，協(xié)調起來并不容易。從地方實踐看，一些地方如浙江、重慶等地，由于政府領導的強力協(xié)調或者部門之間對數(shù)據(jù)共享價值的認可，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享。一些地方認為社保經辦機構跨部門和入戶獲取數(shù)據(jù)，于法無據(jù)。在實踐中，一些地方公安等部門也因此拒絕提供相關數(shù)據(jù)。在梳理法律依據(jù)的基礎上，信息共享也有理論依據(jù)和現(xiàn)實需要。從理論上看，與物質產品不同，信息具有可共享性，單位在共享自有信息時，自有信息資源不會減少，參與共享各單位擁有信息相應增加。從實踐看，目前各個部門都有自己的數(shù)據(jù)資源和信息渠道；同時，由于社會保險既是再分配的重要制度安排，也是社會治理的重要工具，因此與經濟調節(jié)部門、社會管理部門等都有較多交集，社會保險參保數(shù)據(jù)與前述部門數(shù)據(jù)有相互補充和利用價值。尤其是社會保險數(shù)據(jù)覆蓋面廣、規(guī)模大、更新快，可以作為相關部門的重要參考。調研時發(fā)現(xiàn)，南京市等地的社保對賬單已為20多個部門所使用；有的地方還反映，通過與社會保險共享數(shù)據(jù)，當?shù)毓膊块T破獲多起陳年舊案。

其三，共享什么，即共享的內容是什么。作為全民參保登記計劃，急需共享比對的數(shù)據(jù)包括公民的身份信息、居住信息、職業(yè)信息、聯(lián)絡方式等。以前社會保險登記信息是以單位為依托，公民個人的居住、身份信息、聯(lián)絡方式等可能缺失或不準確，或者限于低的統(tǒng)籌層次，公民在不同地區(qū)參保時的登記信息由于種種原因可能不相一致。目前，公安部門掌握公民的戶籍和居住信息，教育部門有學生相關信息，民政部門掌握殯葬信息，衛(wèi)生部門有計生信息，工商部門有個體工商人員信息等，這些都可以作為基礎信息比對共享的重要渠道。

以上三個方面，可以初步闡述信息共享機制，通過信息共享比對獲取基礎信息資源。全民參保登記的第一步，就是在共享比對本部門數(shù)據(jù)的基礎上，盡可能多地獲取外部信息資源，全面梳理、比對這些數(shù)據(jù)資源，查缺補漏，既提高工作效率，降低工作成本，又能實現(xiàn)全民參保登記數(shù)據(jù)庫與現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源的有效銜接，為動態(tài)更新創(chuàng)造條件。

二、動態(tài)更新機制

建立信息共享機制是全民參保登記計劃的基礎，建立動態(tài)更新機制則是該計劃發(fā)揮作用的關鍵。在設計上，全民參保登記計劃不能看成一次性調查，也不是階段性調查，而是保證數(shù)據(jù)動態(tài)更新維護的長期計劃。

在首次全面比對梳理、入戶查缺補漏的基礎上，從地方實踐看，通過開發(fā)和運行全民參保登記信息系統(tǒng)，至少可以通過三種渠道實現(xiàn)動態(tài)更新：一是通過業(yè)務辦理自動更新。社保經辦機構在開展擴面征繳、轉移接續(xù)、當面或電話咨詢、社保待遇審核與發(fā)放等過程中，通過訪問全民參保登記數(shù)據(jù)庫，自動更新數(shù)據(jù)信息。二是群眾通過電話、網(wǎng)絡、自助柜員機、手機終端等渠道自助更新。尤其是參保者對聯(lián)系地址和電話、身份狀態(tài)和工作單位等的自助更新，往往會更及時、更準確，也有利于減少社保經辦機構的工作量，提高更新的時效性和準確度。三是定期或不定期信息共享比對，更新信息。從設計上看，跨部門的信息共享比對不僅限于起步初期，而是應該一直進行下去。如南京在開展全民參保登記試點中，一些部門主動提出與社保經辦機構建立長期的實時共享比對機制。

建立動態(tài)更新機制要重點解決兩個問題：一是建設滿足動態(tài)更新功能的信息系統(tǒng)。通過系統(tǒng)自動功能，實現(xiàn)以上三種渠道或更多渠道的動態(tài)更新。二是開發(fā)適應數(shù)據(jù)動態(tài)比對更新的數(shù)據(jù)標準，尤其是各個數(shù)據(jù)源的接口標準。目前看，需要對接的數(shù)據(jù)，既包括部門之間的數(shù)據(jù)，也包括統(tǒng)籌地區(qū)之間、上下層級如中央和地方之間的數(shù)據(jù)。最好是統(tǒng)一開發(fā)信息系統(tǒng)，在難以做到全國范圍內數(shù)據(jù)庫統(tǒng)一開發(fā)建設的情況下，先期試點時可以先統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口標準，實現(xiàn)不同來源數(shù)據(jù)在已有數(shù)據(jù)庫與信息系統(tǒng)架構下共享比對和動態(tài)更新。

三、購買服務機制

全民參保登記計劃不僅是社保經辦也是社會治理的一項重要的基礎性工作，還是一項浩大的戰(zhàn)略工程，需要系統(tǒng)的機制設計，也要有必需的人力、財力投入。目前，社會保險經辦機構高負荷運轉已在全國范圍內成為常態(tài)，因開展全民參保登記而大規(guī)模增加人員編制不符合目前機構改革的方向，這也是部分地方產生畏難情緒的原因。

從地方實踐看，普遍采取購買服務的方式解決問題。全民參保登記計劃的人力和財力投入，主要集中在計劃啟動初期的信息系統(tǒng)開發(fā)、數(shù)據(jù)庫對接以及入戶調查上，通過比對、入戶、建庫等方式建立完整準確的全民參保登記數(shù)據(jù)庫后，主要通過信息系統(tǒng)自動完成動態(tài)更新，也就不需要太多的人力和財力維持。因此，期望這一專項工作增加長期的人員編制，必要性并不大。

購買服務有兩個層次：第一個層次，財政按一定標準向社保經辦機構撥付專項工作經費，對事不對人?？煽紤]的內容包括信息系統(tǒng)開發(fā)、入戶調查、宣傳活動及宣傳資料印發(fā)、信息錄入與校核等。第二個層次，社保經辦機構用財政核撥的專項經費，向社會購買以上服務。如有的地方組織大學生或社會組織參與入戶調查、發(fā)放宣傳資料，或委托社區(qū)平臺開展信息錄入等。

四、協(xié)同推進機制

全民參保登記計劃是一項長期的系統(tǒng)工程，單靠一個單位、一個部門之力顯然難以完成。在社會保險各險種、社會保障各制度、民生和經濟相關部門基礎信息共享的基礎上，必須加強工作協(xié)同，才能保證工作順利有效。

協(xié)同至少包括五個方面：一是社保經辦與信息技術部門協(xié)同。目前，大部分地區(qū)將社保數(shù)據(jù)集中于獨立的信息部門統(tǒng)一管理，以促進人社部門信息資源的整合利用，這同時也造成社保經辦業(yè)務工作與信息工作的相對分離，增強了社保經辦部門與信息部門協(xié)調的必要性和緊迫性。經辦機構要提出確切的業(yè)務需求，信息部門要提供強有力的信息技術支持。

二是地區(qū)之間或中央與地區(qū)之間的協(xié)同。目前重復參保與漏保并存、社保關系轉移接續(xù)困難，主要集中于跨地區(qū)流動群體，尤其是2億多農民工及其家屬，僅靠人口流入地努力很難徹底解決外出人口的參保登記問題。這就必須建立跨地區(qū)信息傳遞、比對機制，乃至建立中央信息交換平臺。

三是全民參保登記計劃與信息惠民工程的協(xié)同。信息惠民工程已在深圳、佛山等全國80個城市開展試點，一個基本原則是以民生需求為導向，信息共建共享共用，集中構建統(tǒng)一的城市信息惠民公共服務平臺。這與全民參保登記計劃理念是一致的。與信息惠民工程協(xié)同，可以極大促進全民參保登記建立信息共享比對與動態(tài)更新機制。

四是全民參保登記計劃與相關民生服務、社會治理工作的協(xié)同。地方實踐中，普遍獲得了當?shù)攸h委政府的重視與支持，因此也有效調動了基層相關方面的力量，除人力資源和社會保障工作平臺的人員外，還包括社區(qū)中心、派出所、黨群等方面力量。如重慶九龍坡區(qū)石板鎮(zhèn)總結出“全頻共振”的工作思路，強力宣傳爭取群眾支持，結合宣傳落實城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險補助、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助、就業(yè)培訓補貼、創(chuàng)業(yè)培訓補貼等，促進群眾對全民參保登記計劃的認同。

五是與社保全國性業(yè)務的協(xié)同推進。開展全民參保登記計劃，將極大促進全國范圍內社保工作的開展，如支持基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌、醫(yī)?？缡‘惖鼐歪t(yī)即時結算、社會保險關系轉移接續(xù)、社會保險關系異地協(xié)查認證等等。反過來，這些工作的頂層設計與推進，也應與全民參保登記計劃的推進相結合，形成相互促進、相互支撐的良性局面。

(作者單位：人力資源和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心）

（本欄目責任編輯：高星星）

“全民參保登記計劃”,是依據(jù)社會保險法等法律法規(guī)規(guī)定，以社會保險全覆蓋為目標，通過信息比對、入戶調查、數(shù)據(jù)集中管理和動態(tài)更新等措施，對各類群體參加社會保險情況進行記錄、核查和規(guī)范管理，從而推進職工和城鄉(xiāng)居民全面、持續(xù)參保的專項行動。

近年來，社會保險覆蓋面不斷擴大。2013年底，基本養(yǎng)老、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險參保人數(shù)分別達到8.2億、5.7億、1.64億、1.99億和1.64億人，社會保障卡持卡人數(shù)達到5.4億。但目前仍有近2億人尚未參加基本養(yǎng)老保險，中斷繳費的現(xiàn)象仍較多，基本醫(yī)療保險未參保與重復參?，F(xiàn)象并存，社會保險關系轉移接續(xù)還不順暢等問題，亟需在完善社會保障體系的進程中抓緊解決。

實施“全民參保登記計劃”是貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神的重大舉措，有利于加快實現(xiàn)社會保險全覆蓋目標，推動加快建立健全全民共享、公平可及的社會保障體系；有利于適應城鎮(zhèn)化進程和社會流動性特征，更好維護各類參保人員跨地區(qū)、跨制度轉移接續(xù)社保關系的合法權益，促進人力資源合理流動；有利于加強基本公共服務，創(chuàng)新社會管理，避免和減少重復參保、重復補貼、重復領取待遇，提高公共資源使用效率，促進社會保險制度可持續(xù)發(fā)展。

——摘自《人力資源社會保障部關于實施“全民參保登記計劃”的通知》（人社部發(fā)[2014]40號）