德國工傷保險的成功經(jīng)驗

喬慶梅（中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心 北京 100872）

德國工傷保險的成功經(jīng)驗

喬慶梅
（中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心 北京 100872）

預(yù)防為首、康復(fù)優(yōu)先的制度理念一直被認(rèn)為是德國工傷保險成功的經(jīng)驗，除此之外，德國的工傷保險的成功之處還在于相對獨立、集中的自治管理和完善的組織以及高水平的職業(yè)安全科學(xué)技術(shù)。

工傷保險；經(jīng)驗總結(jié)；國際研究

工傷保險是德國最早建立的社會保險制度，源于1884年的《事故保險法》。如果說德國社會保障是世界社會保障發(fā)展史上的成功典范，那么德國的工傷保險也一樣值得各國學(xué)習(xí)和借鑒。從建立之初的“工人賠償制度”轉(zhuǎn)型為“勞動者安全保障制度”，德國工傷保險做到了最大限度地保障勞動者的職業(yè)安全，最大限度地降低職業(yè)傷害對勞動者的傷害后果。關(guān)于德國工傷保險制度的成功，專家們往往歸因于預(yù)防、康復(fù)和賠償三位一體。但筆者認(rèn)為，德國工傷保險的成功，還有其與本國文化、社會相適應(yīng)的管理體制，以及具體細(xì)致的服務(wù)組織和高水平的職業(yè)安全科學(xué)技術(shù)相關(guān)。

1 相對集中且獨立的自治管理

德國工傷保險的管理機(jī)構(gòu)是同業(yè)公會，它擁有工傷預(yù)防、康復(fù)和賠償業(yè)務(wù)的所有管理權(quán)。目前，德國工傷保險同業(yè)工會分為三大部門：工商業(yè)部門同業(yè)公會、農(nóng)業(yè)部門同業(yè)公會和公共部門同業(yè)公會，他們各自管理著本領(lǐng)域的工傷保險事務(wù)。到2010年初，德國同業(yè)公會共包括21家工商業(yè)同業(yè)公會、8家農(nóng)業(yè)同業(yè)公會和27個公共部門的同業(yè)公會。

同業(yè)公會管理工傷保險的職責(zé)由國家法律規(guī)定，其工作內(nèi)容包括：第一，依法強(qiáng)制企業(yè)進(jìn)行工傷保險登記并收取保險費，對企業(yè)風(fēng)險狀況進(jìn)行評估并據(jù)此調(diào)整工傷保險費率；對企業(yè)進(jìn)行安全檢查并提供安全咨詢服務(wù)，為企業(yè)提供職業(yè)傷害預(yù)防的技術(shù)和智力支持；對統(tǒng)籌范圍內(nèi)的各企業(yè)單位職業(yè)傷亡進(jìn)行統(tǒng)計分析，并提出有針對性的建議；對勞動安全用品進(jìn)行檢驗和認(rèn)證；支持并組織職業(yè)安全和健康方面的科學(xué)研究。第二，根據(jù)勞動者職業(yè)傷害的具體情況，為工傷勞動者提供醫(yī)療、康復(fù)服務(wù)，包括醫(yī)療與康復(fù)需求咨詢、工傷醫(yī)療機(jī)構(gòu)的選擇與接洽、康復(fù)機(jī)構(gòu)的選擇與接洽、康復(fù)費用的支付，并對所選擇的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和康復(fù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。第三，依法對因工傷、職業(yè)病致殘的勞動者進(jìn)行賠償，包括現(xiàn)金賠償、輔助器具配置等等。由此可見，德國同業(yè)公會承擔(dān)了工傷保險一切事務(wù)的管理，較好地集中了工傷保險之工傷預(yù)防、康復(fù)和賠償?shù)雀鞣矫媸聞?wù)的管理權(quán)限。一方面可以將有限的工傷保險資源在工傷預(yù)防、康復(fù)、賠償之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，達(dá)到資源的高效利用；另一方面又可以較好地協(xié)調(diào)工傷預(yù)防、康復(fù)和賠償中各部門的職責(zé)權(quán)限，減少部門合作的不協(xié)調(diào)以及由此導(dǎo)致的制度運行效率損失。同時，同業(yè)公會獨立于政府之外的社團(tuán)組織身份，又較少受到政府的直接干預(yù)，可以提高職業(yè)安全和工傷保險管理的靈活性和自主性，提高職業(yè)安全、工傷康復(fù)政策與現(xiàn)實需要的契合度。

另外，在制度監(jiān)督工作方面，德國有明確的分工：聯(lián)邦社會保險監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)對聯(lián)邦各家工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，聯(lián)邦勞動和社會事務(wù)部負(fù)責(zé)聯(lián)邦層面工傷預(yù)防工作監(jiān)督，各州社會保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對本州工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，避免了政出多頭和“多龍不治水”現(xiàn)象。

圖1 1985-2012年德國工傷預(yù)防支出趨勢圖

2 工傷預(yù)防的資金和科技保障

1884年俾斯麥政府頒布《事故保險法》是為了安撫在惡劣的勞動環(huán)境中遭受傷害的勞動者，并沒有將勞動者的職業(yè)安全預(yù)防提高到顯著的地位。但經(jīng)歷了一個多世紀(jì)的發(fā)展，職業(yè)安全預(yù)防已經(jīng)成為德國工傷保險的首要目標(biāo)。

2.1工傷預(yù)防的資金投入。德國工傷保險同業(yè)公會不但設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行工傷預(yù)防管理，而且對事故預(yù)防的投入也是逐年提高。工傷預(yù)防的資金支付可以用于有利于工傷預(yù)防的一切方面，包括培訓(xùn)、事故預(yù)防規(guī)章的制定和出版相關(guān)的出版物、事故預(yù)防人員和物資的支出、用于應(yīng)急救治的職業(yè)安全健康服務(wù)，等等。

根據(jù)德國同業(yè)公會統(tǒng)計，德國工傷保險用于工傷預(yù)防的支出在10年前就已經(jīng)超過了用于工傷賠償和急救的支出。在2004年全德國法定工傷保險125.29億歐元的總支出中，用于工傷賠償和急救的費用占6.8%，用于工傷預(yù)防費用則達(dá)7.1%。此后的十年間，德國工傷保險基金支出結(jié)構(gòu)一直保持了這樣的態(tài)勢：工傷預(yù)防費用在基金支出中一直占有最高的比例，高于賠償和急救費用。之所以將工傷預(yù)防置于首要地位，是因為工傷預(yù)防可以從根本上減少工傷救治、賠償和康復(fù)的費用，可以減少長期的傷殘待遇支付；勞動者也不會因為工傷或職業(yè)病退出勞動領(lǐng)域而繼續(xù)作為工傷保險受保者；保證了工傷保險供款和基金的充足性，達(dá)到了制度的良性循環(huán)，這是提高制度運行效率的治本之策。由此可見，德國工傷保險對工傷預(yù)防的重視，是源于對制度規(guī)律和制度根基的深刻認(rèn)知，是源于對制度本質(zhì)的把握。

圖1反映了近三十年來德國法定工傷保險制度中工傷預(yù)防費用的支出趨勢，可以看出德國工傷預(yù)防的基金支付趨勢及其在制度中日益提升的地位。

還應(yīng)指出的是，圖1中的工傷預(yù)防支出僅僅是工傷保險管理機(jī)構(gòu)即同業(yè)公會用于工傷預(yù)防的費用支出，而對于同業(yè)公會的會員單位——企業(yè)而言，還必須依法采取工傷預(yù)防措施。而各用人單位用于工傷預(yù)防的支出通常都大于同業(yè)公會的支出?？梢?，德國工傷保險的制度效果并不是“上天的恩賜”，而是源于同業(yè)公會及用人單位對工傷預(yù)防“不計成本”的投入，而這都是建立在追求零工傷的建制理念之上。

2.2科研和制度執(zhí)行力的保障。

從法制建設(shè)到科學(xué)研發(fā)、從制度建設(shè)到環(huán)節(jié)落實，預(yù)防優(yōu)先都具有充分的體現(xiàn)。除直接的工傷預(yù)防支出（包括企業(yè)安全檢查、職業(yè)安全咨詢、勞動者安全培訓(xùn)等措施）外，同業(yè)公會還花巨資在工傷預(yù)防科學(xué)研究上，對職業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)與工傷預(yù)防科學(xué)研究的投入毫不吝惜。同業(yè)公會每年都撥出專門的資金用于勞動安全科學(xué)研究、勞動醫(yī)學(xué)服務(wù)、安全技術(shù)服務(wù)、企業(yè)管理咨詢等工傷預(yù)防工作。工傷保險同業(yè)公會有6家直屬的專門性職業(yè)安全研究機(jī)構(gòu)，專門對職業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)、工作環(huán)境、人機(jī)工程等事關(guān)職業(yè)安全的每一領(lǐng)域進(jìn)行研究。在同業(yè)公會的統(tǒng)一管理下，各機(jī)構(gòu)的研究成果均能較好地直接服務(wù)于勞動者職業(yè)安全健康實踐。每家機(jī)構(gòu)的年科研經(jīng)費都在2000多萬歐元以上，均由工傷保險基金支付。較高的職業(yè)安全技術(shù)水平加深了德國工傷保險管理部門對職業(yè)傷害與工作性質(zhì)之關(guān)系的認(rèn)識，不但能夠為應(yīng)保者提供必要的保障，更重要的是能夠?qū)⒖茖W(xué)技術(shù)應(yīng)用于工傷預(yù)防，達(dá)到未雨綢繆、防患于未然之效。

此外，為了實現(xiàn)工傷預(yù)防，法律還賦予同業(yè)公會在任何時候進(jìn)入任何企業(yè)進(jìn)行職業(yè)安全和勞動保護(hù)檢查的權(quán)利，這一舉措大大減少了企業(yè)的不安全行為。如德國《社會法典》第七編第一條明確規(guī)定：工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取一切適當(dāng)?shù)姆椒?，防止工傷事故、職業(yè)病以及由于工作原因?qū)】翟斐傻膫?，查明工傷事故發(fā)生的原因，保障在事故發(fā)生時采取有效的措施，減輕工傷事故和職業(yè)病導(dǎo)致的后果。

圖2是近三十年的德國職業(yè)傷害發(fā)生趨勢，從中可以看出工傷預(yù)防工作所取得的顯著成效。

由圖2可見，連年上升的工傷保險預(yù)防費用的直接產(chǎn)出是實現(xiàn)了職業(yè)傷害事故率的持續(xù)下降，減少了勞動者生命和健康的損失，其中的社會效益是無法用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)衡量的。

圖2 1986-2012年德國工傷事故率趨勢圖

3 工傷康復(fù)的完善服務(wù)和充足資源

與傷殘賠償相比，康復(fù)在德國工傷保險中處于極為重要的地位，德國各工傷保險管理機(jī)構(gòu)都制定了“先預(yù)防、后康復(fù)，先康復(fù)、后賠償”的工作原則，以最大限度地減輕職業(yè)傷害給勞動者造成的不利影響，更重要的是為了保障工傷勞動者重新獲得參與社會的權(quán)利。2001年生效的德國《社會法案》第九章將傷殘康復(fù)的目標(biāo)定義為“致力于減少或消除殘疾人自主平等地參與社會的障礙，目的在于為殘疾人或有殘疾危險的人創(chuàng)造更好的生活”。因此，勞動者遭受職業(yè)傷害之后，康復(fù)是先于工傷賠償而被考慮的措施，工傷康復(fù)是德國工傷保險繼工傷預(yù)防之后的第二個目標(biāo)。

3.1完善的服務(wù)。德國的工傷康復(fù)包括職業(yè)康復(fù)、社會康復(fù)和心理康復(fù)，這三種康復(fù)是同時進(jìn)行的。在服務(wù)于工傷者的過程中，德國工傷保險制度同一般殘疾人康復(fù)制度一道，建立了嚴(yán)密的工傷者服務(wù)系統(tǒng)——由專門的案例經(jīng)理人（case manager）和傷殘經(jīng)理人(disability manager)為工傷者的醫(yī)療和康復(fù)需求提供個性化的服務(wù)。從傷后醫(yī)療到醫(yī)療后的康復(fù)，這兩類經(jīng)理人憑借自身對制度系統(tǒng)的把握和了解，根據(jù)工傷者的傷害性質(zhì)、傷害嚴(yán)重程度幫助他們選擇合適的醫(yī)院或康復(fù)機(jī)構(gòu)。

在康復(fù)過程中，康復(fù)專家會根據(jù)具體狀況將傷殘人員的康復(fù)過程分為若干期，每期大約有四到五周，不同傷殘程度的人員所需的康復(fù)期數(shù)不同，傷殘程度輕的一期、兩期即可解決問題，傷殘程度中的則需要更長時間的康復(fù)，最多的可達(dá)五期之久。在每一期內(nèi)，康復(fù)專家會為每一位傷殘者制定每一周以及每一周中的每一天的康復(fù)計劃內(nèi)容，每周及每期康復(fù)結(jié)束后，由勞動能力鑒定專家對傷殘人員的康復(fù)效果以及后續(xù)康復(fù)潛力進(jìn)行評估，確定后續(xù)康復(fù)計劃。因此，在德國工傷保險制度中，所有需要康復(fù)以及有康復(fù)潛力的工傷者基本上都能得到其所需的康復(fù)。工傷康復(fù)的措施具體包括：第一，通過建議、具體措施實施、培訓(xùn)或人員流動，幫助工傷人員保留原來的職位或重新獲得其他合適的職位；第二，提供傷殘康復(fù)所必需的任何訓(xùn)練，如技能恢復(fù)、課程進(jìn)修、職業(yè)訓(xùn)練、繼續(xù)培訓(xùn)及其所需要的其他任何支持；第三，使工傷者獲得找到合適職位或?qū)崿F(xiàn)自我雇傭所需要的其他職業(yè)訓(xùn)練等?？祻?fù)的目標(biāo)是力爭通過康復(fù)，使受害者的勞動能力盡可能達(dá)到受傷前的水平，即便達(dá)不到，也可以通過勞動技能鑒定，重新找到適合的工作。

通過完善的醫(yī)療和康復(fù)，在德國大約有80%的工傷者通過一般的醫(yī)療或康復(fù)可以重返工作崗位。在剩下的20%的工傷者中，約15%的人需要通過較復(fù)雜和專業(yè)的醫(yī)療和康復(fù)達(dá)到既定的康復(fù)目標(biāo)，而剩下5%的危重工傷者則是需要案例經(jīng)理人進(jìn)行專門的管理，包括選擇醫(yī)療機(jī)構(gòu)、康復(fù)機(jī)構(gòu)以及對所選擇的醫(yī)院進(jìn)行監(jiān)督等。傷殘經(jīng)理人比案例經(jīng)理人具有更高的專業(yè)水平，主要由工傷預(yù)防專家、職業(yè)醫(yī)生以及工傷康復(fù)專家組成，專門為因工傷離開工作崗位六周以上的受傷人員提供專業(yè)化的服務(wù)。全德大約有3000多位傷殘經(jīng)理人分屬于不同的企業(yè)、保險機(jī)構(gòu)等。因此，案例經(jīng)理人負(fù)責(zé)的是勞動者受到工傷之后再獲得醫(yī)療、康復(fù)的組織工作，而傷殘經(jīng)理人則負(fù)責(zé)實施工傷者的醫(yī)療和康復(fù)等專業(yè)化更高的技術(shù)性工作。兩類經(jīng)理人在實踐中建立了密切的分工合作關(guān)系，既能保證需要康復(fù)的工傷者得到充分、合適的康復(fù)，又能避免重復(fù)醫(yī)療和康復(fù)造成不必要的資源浪費，兩者的配合保證了工傷醫(yī)療和康復(fù)的順利進(jìn)行。

3.2充足的康復(fù)資源。如前述，德國工傷保險同業(yè)公會將康復(fù)定義為與醫(yī)療、社會和職業(yè)恢復(fù)有關(guān)的一切活動，在工傷事故發(fā)生的那一刻，就開始了以恢復(fù)勞動者健康為目的的治療和援助。除了上述專業(yè)的工傷康復(fù)服務(wù)人員，德國還有完善的康復(fù)設(shè)施。德國工傷保險同業(yè)公會管理著9家事故救治醫(yī)院、2家職業(yè)病醫(yī)院和大約200家康復(fù)診所，這些機(jī)構(gòu)都是同業(yè)公會所屬的醫(yī)療和康復(fù)機(jī)構(gòu)，專門從事工傷醫(yī)療和康復(fù)工作，另有大約800家醫(yī)院與同業(yè)公會建立了工傷救治和康復(fù)的合作關(guān)系。在各家專門性的康復(fù)機(jī)構(gòu)中，除了配有用于恢復(fù)肢體功能和生活技能恢復(fù)的一般性康復(fù)場所和設(shè)施之外，還配有供不同行業(yè)、不同職業(yè)勞動者恢復(fù)職業(yè)技能之用的仿真工作車間，接受康復(fù)的人員可以在這些工作間里從事與其實際工作相同的作業(yè)，一方面提高了其職業(yè)能力的恢復(fù)進(jìn)程，另一方面有助于幫助其克服重返工作崗位的心理障礙。

此外，在專業(yè)技術(shù)人才方面，除了上述3000多名傷殘經(jīng)理人分布于各家同業(yè)公會和保險公司，全德國還有約3000多名擅長工傷事故治療和康復(fù)的外科專家，為工傷康復(fù)提供了有力的智力支持。在醫(yī)療和康復(fù)中，案例經(jīng)理人和傷殘經(jīng)理人均可以就工傷醫(yī)療和康復(fù)醫(yī)院的工作進(jìn)行監(jiān)督，同業(yè)公會也具有對上述醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查的權(quán)利，這一舉措避免了醫(yī)療和康復(fù)資源的過度利用。不僅如此，同業(yè)公會還建立了安全專家、醫(yī)生以及康復(fù)專家與勞動者之間的聯(lián)系機(jī)制，使勞動者能夠直接得益于安全、醫(yī)療以及康復(fù)專家的服務(wù)。

經(jīng)過康復(fù)的勞動者如果仍然不能從事原來的工作或達(dá)到原來的勞動技能，可以參加新的職業(yè)培訓(xùn)，工傷保險基金將支付給其一筆轉(zhuǎn)崗補(bǔ)償。此外，包括為適應(yīng)其傷殘狀況而對其汽車、住所進(jìn)行改造所發(fā)生的費用和家庭照顧、心理咨詢以及康復(fù)運動都被列為工傷康復(fù)的重要內(nèi)容。之所以具有如此完備的工傷康復(fù)服務(wù)體系，是因為完備的指導(dǎo)思想和人權(quán)保障理念：第一，對于任何殘疾人，康復(fù)是他們平等參與社會競爭、重新進(jìn)入社會的主要手段，法律保證每一位殘疾人享有平等參與社會的機(jī)會；第二，殘疾人（無論何種原因致殘）的充分康復(fù)，一方面可以減少年復(fù)一年的長期的待遇支付，節(jié)約社會保險成本，另一方面，通過康復(fù)，傷殘人員可以進(jìn)入或重新進(jìn)入勞動領(lǐng)域，成為社會保險的覆蓋對象，增加保險基金收入。同時，就業(yè)的增加又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可以實現(xiàn)社會保險和經(jīng)濟(jì)增長的良性互動。

4 結(jié)語

社會學(xué)家諾斯認(rèn)為，所謂制度即是社會的游戲規(guī)則，是為人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。工傷保險制度包含了各種復(fù)雜的關(guān)系——工傷保險管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、企業(yè)、勞動者、醫(yī)療及康復(fù)服務(wù)供給者、職業(yè)安全及康復(fù)專家等等各個主體之間的相互關(guān)系。德國工傷保險通過科學(xué)的指導(dǎo)思想將上述各關(guān)系統(tǒng)一到保障勞動者安全和社會參與的制度目標(biāo)之下；通過相對集中、獨立的管理和完善的服務(wù)體系，將工傷保險的各種資源和各類職責(zé)主體動員到為勞動者的健康和保障權(quán)益服務(wù)的工作中；通過縝密的組織和協(xié)調(diào)，提高了對科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)有智力資源的有效利用。德國工傷保險制度的成功源于預(yù)防和康復(fù)這兩大突出特色，也源于相對獨立、集中的自治管理，同時也與科學(xué)技術(shù)在工傷保險中的運用、對企業(yè)和勞動者的個性化服務(wù)等因素有著密不可分的聯(lián)系。

[1]數(shù)據(jù)來源：德國工傷保險同業(yè)公會總會官方網(wǎng)站http：//www.dguv.de.

[2]李志明、肖育穎.德國工傷保險制度的特點分析[J].中國醫(yī)療保險，2011,(08).

[3]喬慶梅.德國傷殘康復(fù)：理念、實踐與啟示[J].河南社會科學(xué)，2009(01).

[4]喬慶梅.中國職業(yè)風(fēng)險與工傷保障——演變與轉(zhuǎn)型[M].北京：商務(wù)印書館，2010.

（本欄目責(zé)任編輯：許飛瓊）

The Successful Experience of Industrial Injury Insurance in Germany

Qiao Qingmei(Chinese Social Security Research Center of Renmin University, Beijing, 100872)

Taking prevention and rehabilitation as a high priority has been known as the successful experience in industrial injury insurance in Germany. In addition to this, it should also be attributed to the relatively independent and concentrated autonomy administration, the sophisticated service organizing and the high-level science and technology of occupational safety.

industrial injury insurance, summary of experience, international study

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）1-68-4

10.369/j.issn.1674-3830.2015.1.21

2014-10-15。

喬慶梅，中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心副教授。主要研究方向：工傷保險、醫(yī)療保險與殘疾人事業(yè)。