行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)：揚(yáng)州的探索與實(shí)踐

● 徐益民

（作者系揚(yáng)州市編辦主任）

行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是行政審批制度改革的重要內(nèi)容。通過標(biāo)準(zhǔn)化管理的剛性效應(yīng)，對行政審批的辦理和監(jiān)管過程進(jìn)行科學(xué)分解和合理配置，對流程進(jìn)行改造和優(yōu)化，從而最大限度地約束行政審批自由裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的公開、規(guī)范、透明運(yùn)行。近年來，江蘇省揚(yáng)州市市、縣兩級政務(wù)服務(wù)中心整體申請國家級政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)建設(shè)。在試點(diǎn)建設(shè)過程中，揚(yáng)州市圍繞部門職責(zé)核定、審批事項(xiàng)梳理、流程優(yōu)化固化等環(huán)節(jié)，初步建立了行政審批標(biāo)準(zhǔn)化體系，基本形成了科學(xué)合理的審批管理機(jī)制、規(guī)范高效的審批運(yùn)行機(jī)制和嚴(yán)密完善的審批監(jiān)督制約機(jī)制。

一、推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的主要做法

（一）重新核定行政審批職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

以“三定”規(guī)定為依據(jù)，對各部門的職責(zé)進(jìn)行梳理、研究，找準(zhǔn)各部門職責(zé)中服務(wù)企業(yè)、服務(wù)群眾的切入點(diǎn)，重新明確各部門涉及行政審批許可的職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，對各單位的審批事項(xiàng)按照“簡化、量化、固化”的原則進(jìn)行了清理?！昂喕奔磭?yán)格對照有關(guān)法律法規(guī)，做到?jīng)]有法律法規(guī)依據(jù)的事項(xiàng)和辦理環(huán)節(jié)堅(jiān)決予以清理，最大限度地減少審批事項(xiàng)和程序；“量化”即將工作職責(zé)量化到具體事項(xiàng)、時(shí)間和人員，確保權(quán)責(zé)一致；“固化”即將清理后的事項(xiàng)及辦理流程在行政許可系統(tǒng)上加以固化，確保工作人員依法審批。目前，市直48個(gè)承擔(dān)行政權(quán)力的部門，31個(gè)設(shè)置行政服務(wù)處，17個(gè)明確了集中承擔(dān)審批服務(wù)職能的處室。48個(gè)部門全部在市政務(wù)服務(wù)中心設(shè)立了服務(wù)窗口，所有行政審批事項(xiàng)除因場地限制暫時(shí)進(jìn)駐分中心辦理外，已全部進(jìn)駐中心辦理。為了有效解決因信息不對稱而導(dǎo)致的自由裁量權(quán)過大、不便于公眾監(jiān)督檢查等問題，向社會(huì)公開了市級行政審批事項(xiàng)目錄清單、政府行政權(quán)力清單、政府部門專項(xiàng)資金管理清單和行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單四張清單。

（二）制定單個(gè)事項(xiàng)行政審批標(biāo)準(zhǔn)

對進(jìn)入政務(wù)服務(wù)中心辦理的561個(gè)事項(xiàng)制定行政審批標(biāo)準(zhǔn)。行政審批標(biāo)準(zhǔn)涵蓋適用范圍、法律依據(jù)、申報(bào)材料、辦理流程、辦結(jié)時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)、受理地點(diǎn)、咨詢和監(jiān)督電話等。其中，辦理流程嚴(yán)格按行政許可法執(zhí)行，對不需要審批事項(xiàng)、不在本窗口受理事項(xiàng)、可以當(dāng)場更改材料的事項(xiàng)、材料不全和不符合法定形式需要進(jìn)行補(bǔ)正的事項(xiàng)都做了規(guī)范、合理的流轉(zhuǎn)。目前，市級政務(wù)服務(wù)中心共制訂行政許可和非行政許可審批標(biāo)準(zhǔn)618個(gè)；各縣級政務(wù)服務(wù)中心共計(jì)制訂行政許可和非行政許可審批標(biāo)準(zhǔn)1369個(gè)。通過這一梳理和集中編制，每一個(gè)行政審批事項(xiàng)都有了唯一的“身份編碼”，對行政審批權(quán)力的剛性約束力明顯增強(qiáng)，行政相對人政策預(yù)期更加明確。

（三）制定多個(gè)部門聯(lián)合（并聯(lián)）審批標(biāo)準(zhǔn)

2013年5月，出臺(tái)并聯(lián)審批流程的文件，并在蜀崗瘦西湖風(fēng)景區(qū)和新城西區(qū)試點(diǎn)。2014年，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對并聯(lián)審批流程進(jìn)行完善和提升，并于6月正式印發(fā)調(diào)整后的并聯(lián)審批流程圖，對牽頭部門、劃分審批階段、縮短審批時(shí)限等重新進(jìn)行了確定，并推行聯(lián)合咨詢、聯(lián)合受理，提高了并聯(lián)審批操作的可行性。新流程圖發(fā)布后，市發(fā)改、規(guī)劃、城建等關(guān)系民生的熱點(diǎn)部門均按新的流程分別牽頭操作項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃、建設(shè)和項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段的聯(lián)合咨詢、聯(lián)合受理和并聯(lián)審批工作，審批時(shí)間從2013年的平均99個(gè)工作日縮短到77個(gè)工作日。

（四）建立基本建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)合審批標(biāo)準(zhǔn)

以往，基本建設(shè)項(xiàng)目涉及多個(gè)部門、多個(gè)許可事項(xiàng)、多個(gè)環(huán)節(jié)，需要組織跨部門的協(xié)商協(xié)調(diào)，既消耗了行政資源，又給行政相對人帶來諸多不便。為高效協(xié)調(diào)處理涉及多部門的行政審批事務(wù)，2014年，揚(yáng)州市政府印發(fā)了《揚(yáng)州市基本建設(shè)項(xiàng)目并聯(lián)審批實(shí)施意見》，修改和完善了并聯(lián)審批流程，制作了受理時(shí)使用的六類制表和并聯(lián)審批事項(xiàng)辦事須知，明確了“一票制”實(shí)施辦法、建設(shè)工程峻工聯(lián)合驗(yàn)收實(shí)施方案，并對并聯(lián)審批軟件進(jìn)行了開發(fā)和檢測。目前，“網(wǎng)格管理、專窗接待、綠色通道、聯(lián)合會(huì)辦”的基本建設(shè)項(xiàng)目審批動(dòng)作機(jī)制已基本建立。據(jù)統(tǒng)計(jì)，基本建設(shè)項(xiàng)目辦理由原來的平均161個(gè)工作日壓縮到99個(gè)工作日；市、縣兩級政務(wù)服務(wù)中心對全市219個(gè)有審批需求的基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行了全程跟蹤服務(wù)，其中11個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)完成審批，剩余的208個(gè)項(xiàng)目正在積極對接。

（五）建立政務(wù)服務(wù)中心日常管理標(biāo)準(zhǔn)

揚(yáng)州市市、縣兩級政務(wù)服務(wù)中心建立并執(zhí)行包括崗位職責(zé)、信息管理、財(cái)務(wù)管理、安全與應(yīng)急管理等在內(nèi)的12個(gè)方面的服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)體系。其中，市級政務(wù)服務(wù)中心制訂管理標(biāo)準(zhǔn)180個(gè)，縣級政務(wù)服務(wù)中心共制訂管理標(biāo)準(zhǔn)1323個(gè)，規(guī)定了提供服務(wù)的方法和手段、服務(wù)流程和環(huán)節(jié)劃分、各環(huán)節(jié)的操作規(guī)范和服務(wù)提供過程中預(yù)防性、特殊性措施要求，保障了政務(wù)服務(wù)中心日常各項(xiàng)工作按照既定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范高效運(yùn)行。目前，市、縣兩級政務(wù)服務(wù)中心均已建立實(shí)施了中心班子日常巡查和督查處（科）日常大廳值班制度，兩級政務(wù)服務(wù)中心制定的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)在各處（科）室和窗口已全部實(shí)施到位。

通過以上4個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的建立和完善，基本實(shí)現(xiàn)了對進(jìn)駐單位行政審批職能的全部梳理、重新界定，對行政審批事項(xiàng)的要素核定、流程再造，對行政審批事項(xiàng)辦理的全程控制、動(dòng)態(tài)監(jiān)督，行政審批標(biāo)準(zhǔn)化體系初步建立，行政審批服務(wù)效能明顯提高。試點(diǎn)建設(shè)工作啟動(dòng)以來，市級政務(wù)服務(wù)中心共取消、合并、轉(zhuǎn)移減少審批事項(xiàng)129項(xiàng)，審批環(huán)節(jié)平均縮減1/3，審批時(shí)限平均縮短32%，減少申請材料21種，取消收費(fèi)1項(xiàng)；各縣級政務(wù)服務(wù)中心共取消、合并、轉(zhuǎn)移減少審批事項(xiàng)140項(xiàng)，審批環(huán)節(jié)累計(jì)減少1015個(gè)，減少申請材料27種，復(fù)雜事項(xiàng)的辦結(jié)承諾時(shí)限從平均7.2個(gè)工作日縮減至4.9個(gè)工作日，平均審批提速將近30%。

二、行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)面臨的困境

（一）單個(gè)行政審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的制定存在法律法規(guī)和技術(shù)利益障礙

在法律法規(guī)層面，行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)還處在試點(diǎn)推進(jìn)階段，自下而上地漸進(jìn)式推進(jìn)是其重要特征。而行政審批事項(xiàng)及其條件設(shè)置都是由國家法律法規(guī)或部門規(guī)章規(guī)定的，具有法定約束力，地方政府沒有變更的權(quán)限，由此導(dǎo)致地方政府在制定行政審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)面臨著合法性與創(chuàng)新性的矛盾，直接影響行政審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的制定。此外，雖然中央和省相關(guān)文件中也對進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心的事項(xiàng)做了一些規(guī)定要求，但大都比較原則，也無法準(zhǔn)確、有效地梳理出有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

在技術(shù)層面，一方面，一些行政審批事項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，執(zhí)行者與決策者、行政相對人之間存在巨大的信息不對稱，即使制定出科學(xué)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際應(yīng)用中也難以對此類行政審批的具體行為發(fā)揮持久的約束作用。另一方面，行政審批權(quán)力往往與部門利益融合在一起，公共權(quán)力的異化和不適當(dāng)?shù)淖杂刹昧吭谒y免。雖然行政審批標(biāo)準(zhǔn)要求所有審批事項(xiàng)都應(yīng)按要求設(shè)計(jì)流程、標(biāo)準(zhǔn)和辦結(jié)時(shí)限等，但這些都依賴審批人員的自主判斷，其思維水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)、主觀動(dòng)機(jī)等都會(huì)對審批效能產(chǎn)生一定的影響。

（二）并聯(lián)審批流程的優(yōu)化固化存在體制機(jī)制壁壘

目前，條塊分割的管理體制使得部門之間橫向的溝通協(xié)調(diào)存在一定的障礙。一方面，條條之間、條塊之間由于法規(guī)規(guī)章、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理方式、業(yè)務(wù)性質(zhì)等方面的差異，協(xié)調(diào)溝通工作面臨標(biāo)準(zhǔn)界定和意義表述的不確定性，甚至出現(xiàn)矛盾和沖突。另一方面，每個(gè)條條都擁有自己獨(dú)立的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)和工作業(yè)務(wù)流程，出于部門利益、信息安全等考慮，一般不對其他部門開放，導(dǎo)致條條之間、條塊之間業(yè)務(wù)信息不能全部、即時(shí)共享。在聯(lián)合審批進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)作過程中，也存在著類似的體制機(jī)制障礙，較為明顯的表現(xiàn)有兩方面：一是按照現(xiàn)行體制，政府職能部門既接受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，又接受上級職能部門的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)，在某些需要上級職能部門審批或備案的行政審批項(xiàng)目中，并聯(lián)審批的效率就會(huì)打折扣。二是由于未建立明確的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，一旦出現(xiàn)錯(cuò)誤或失誤，責(zé)任由誰來承擔(dān)、怎么承擔(dān)等并不明確，導(dǎo)致并聯(lián)審批部門更傾向于采取保守化的審批思路，對改進(jìn)工作的動(dòng)力不足。

（三）行政審批服務(wù)體系建設(shè)存在瓶頸制約

政務(wù)服務(wù)中心作為行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的有效載體，其行政審批服務(wù)體系建設(shè)的水平如何直接關(guān)系到行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的效果。從目前看，政務(wù)服務(wù)中心的法律地位還不明確，相關(guān)法律法規(guī)尚未明確規(guī)定政務(wù)服務(wù)中心主體資格，缺乏對政務(wù)服務(wù)中心職權(quán)職責(zé)、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、管理模式、工作原則、窗口單位權(quán)利義務(wù)等的具體規(guī)定，各地政務(wù)服務(wù)中心在建立和發(fā)展的過程中差異很大，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、職能職責(zé)等部門運(yùn)行的核心要素缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。

三、深入推動(dòng)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的方向

（一）轉(zhuǎn)變理念，強(qiáng)化市場意識

行政審批制度改革的實(shí)質(zhì)是厘清政府的權(quán)力邊界，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，提升政府治理能力。要處理好“加法”與“減法”的關(guān)系，服務(wù)能力做“加法”，審批權(quán)力做“減法”，堅(jiān)決摒棄不屬于政府職能的行政審批權(quán)力，對不需要用審批方式管理的事項(xiàng)要堅(jiān)決剔除，凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，都沒有必要設(shè)定行政審批。通過大力簡政放權(quán)，給市場和企業(yè)松綁，增強(qiáng)市場內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展活力。同時(shí)，要在尊重市場規(guī)律的前提下，圍繞更好地發(fā)揮政府作用，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化政府的宏觀管理、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

（二）加大行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的頂層和整體設(shè)計(jì)力度

系統(tǒng)梳理因法律法規(guī)或者標(biāo)準(zhǔn)缺位而無法制定審批標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)、領(lǐng)域，一方面，建議對法律法規(guī)的解釋制定出審批標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)通過地方性法規(guī)規(guī)章及地方標(biāo)準(zhǔn)的制定或者修改來彌補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)的不足。另一方面，在法律法規(guī)和政策框架內(nèi)，努力打破部門之間、上下級之間以及政策法規(guī)之間的障礙，著力構(gòu)建不同行業(yè)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、消防標(biāo)準(zhǔn)、城市管理標(biāo)準(zhǔn)等，形成綜合的一攬子標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)本身的導(dǎo)向性功能。對一些技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)的行政審批事項(xiàng)，要通過業(yè)務(wù)手冊和辦事指南等，將行政審批的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和要求等規(guī)定得更加清楚，盡可能使用普通民眾看得懂的語言，消除人為設(shè)置的技術(shù)壁壘。

（三）完善并聯(lián)審批制度

打破各自為政的管理體系，將目前由多個(gè)審批部門分別行使的審批權(quán)限合并由一個(gè)部門統(tǒng)一行使或明確牽頭部門，把不同的審批程序統(tǒng)一起來，由一個(gè)部門進(jìn)行綜合或牽頭審批，確保責(zé)權(quán)利的對等。在優(yōu)化行政審批流程方面，推行容缺受理制，凡基本具備審批條件和申報(bào)材料主件的行政審批項(xiàng)目，相關(guān)部門可予以受理、先行審查，容許行政相對人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將材料補(bǔ)齊補(bǔ)正；待行政相對人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將材料補(bǔ)齊補(bǔ)正后，直接出具審批文件。建立行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，加強(qiáng)對行政審批的日常監(jiān)督，對行政審批部門的履職情況進(jìn)行績效評估，促進(jìn)其提高行政效率，提升服務(wù)水平。

（四）規(guī)范完善行政審批服務(wù)體系

全面實(shí)行市、縣兩級行政審批服務(wù)“三集中三到位”，即部門行政審批職能向一個(gè)處室集中，承擔(dān)審批職能的處室向市政務(wù)服務(wù)中心集中，行政審批事項(xiàng)向電子政務(wù)平臺(tái)集中，做到審批事項(xiàng)進(jìn)駐中心到位、授權(quán)到位、電子監(jiān)察到位。大力推進(jìn)政務(wù)服務(wù)中心與公共資源交易中心一體化管理模式。重點(diǎn)推動(dòng)公共資源交易中心實(shí)體化運(yùn)作，對現(xiàn)有分散在不同部門的工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等單項(xiàng)公共資源交易機(jī)構(gòu)，逐步按照“五統(tǒng)一”，即統(tǒng)一進(jìn)場交易、發(fā)布信息、交易規(guī)則、現(xiàn)場監(jiān)管、行政管理的要求整合運(yùn)作、規(guī)范管理，建立健全統(tǒng)一規(guī)范、上下銜接的公共資源交易平臺(tái)。完善市、縣、鄉(xiāng)三級便民服務(wù)平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，凡是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾利益密切相關(guān)的審批事項(xiàng)，都要進(jìn)入中心辦理，同時(shí)，要規(guī)范行政審批中介服務(wù)，完善行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行，深入推進(jìn)政府信息公開。