陸海統(tǒng)籌優(yōu)化國土空間開發(fā)戰(zhàn)略布局

■ 曹忠祥

（國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所，北京 100038）

陸海統(tǒng)籌優(yōu)化國土空間開發(fā)戰(zhàn)略布局

■ 曹忠祥

（國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所，北京 100038）

構(gòu)建陸海開放型國土開發(fā)綜合格局要強化“三縱四橫”軸線的支撐作用，加強沿邊沿海對外開放開發(fā)平臺建設(shè)，積極謀劃建設(shè)南海海上開放開發(fā)經(jīng)濟區(qū)。實施沿海地帶發(fā)展空間布局調(diào)整要優(yōu)化以城市群為支撐的沿海地帶綜合布局、優(yōu)化海岸帶資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局、協(xié)調(diào)港-城-園發(fā)展關(guān)系，推動渤海、黃海、東海、南海海域開發(fā)空間布局優(yōu)化。

陸海統(tǒng)籌；國土空間；開發(fā)戰(zhàn)略；布局

在當(dāng)前國際海洋開發(fā)不斷升溫、競爭加劇和我國海洋戰(zhàn)略地位提高、海洋開發(fā)進(jìn)程加快、海上主權(quán)權(quán)益維護(hù)日益嚴(yán)峻的大形勢下，國家提出了實施陸海統(tǒng)籌、提高經(jīng)略海洋能力、建設(shè)海洋強國的戰(zhàn)略部署。作為推動海陸整體協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思維，陸海統(tǒng)籌是我國在發(fā)展思路上的歷史性轉(zhuǎn)折，對實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)國家安全和主權(quán)權(quán)益具有十分重大的現(xiàn)實意義。從國土開發(fā)的角度來看，陸海統(tǒng)籌是國家對陸地和海洋國土空間的統(tǒng)一謀劃。打破重陸輕海和陸海分割的傳統(tǒng)思維，陸地國土開發(fā)的基礎(chǔ)支撐作用和海洋國土的重點開發(fā)相結(jié)合，合理配置要素資源，促進(jìn)陸海國土整體發(fā)展戰(zhàn)略布局的優(yōu)化，是陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略實施的重要環(huán)節(jié)。未來要按照宏觀、中觀和微觀層次相結(jié)合的基本思路，正確處理海洋國土開發(fā)和陸地國土開發(fā)、海洋經(jīng)濟發(fā)展和陸域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，以空間開發(fā)管控、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展為途徑，全面提升海陸空間開發(fā)的協(xié)調(diào)度、海陸基礎(chǔ)設(shè)施的通達(dá)度、海陸產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合度，促進(jìn)海洋經(jīng)濟與陸地經(jīng)濟的深度融合和海洋、沿海、內(nèi)陸的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 構(gòu)建陸海開放型國土開發(fā)綜合格局

依托當(dāng)前我國國土資源開發(fā)空間格局的基礎(chǔ)，充分考慮未來陸海雙向空間拓展的戰(zhàn)略需求，以“三縱四橫”國土資源開發(fā)軸線為骨架，加快沿邊和海上開放發(fā)展格局的營造，著力提升海洋作為國家國土資源組成部分的主體作用，形成陸海一體的開放型國土開發(fā)綜合格局。

1.1 強化“三縱四橫”軸線的支撐作用

“三縱”是指沿海發(fā)展軸、京廣-京哈發(fā)展軸、包昆發(fā)展軸?！八臋M”是指長江發(fā)展軸、隴海-蘭新發(fā)展軸、大連經(jīng)哈爾濱至滿洲里發(fā)展軸以及天津至二連浩特、秦皇島至榆林、黃驊至神木發(fā)展軸。未來要在進(jìn)一步強化“三縱四橫”國土開發(fā)“主骨架”核心支撐作用的基礎(chǔ)上，抓住國家推動沿海地區(qū)率先發(fā)展、建設(shè)長江經(jīng)濟帶和絲綢之路經(jīng)濟帶等戰(zhàn)略契機，以強化綜合運輸通道建設(shè)為前提，重點發(fā)揮城市群的核心作用，推動沿線發(fā)展薄弱地區(qū)崛起，加快一體化發(fā)展步伐，使之成為我國區(qū)域和陸海要素流動、產(chǎn)業(yè)合作和雙向?qū)ν忾_放的核心紐帶，支撐陸海統(tǒng)籌加快發(fā)展。

1.2 加強沿邊沿海對外開放開發(fā)平臺建設(shè)

統(tǒng)籌以沿海城市群和港口為重點的沿海開放與以沿邊口岸為重點的沿邊開放，協(xié)調(diào)推進(jìn)雙向?qū)ν忾_放型發(fā)展平臺建設(shè)進(jìn)程。一方面，要進(jìn)一步發(fā)揮沿海地區(qū)在對外開放中的先導(dǎo)作用，以上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)為基礎(chǔ)，加快以自貿(mào)區(qū)為主要形式的沿海對外開放支撐平臺建設(shè)，加強對外經(jīng)濟技術(shù)交流和海洋資源開發(fā)的深度合作，提高我國經(jīng)濟發(fā)展的國際化水平和影響力。另一方面，要重視內(nèi)陸沿邊地區(qū)的開放發(fā)展，發(fā)揮主要城市群的核心支撐作用，注重沿邊重點口岸區(qū)域中心城市建設(shè)和人口產(chǎn)業(yè)集聚能力的提升，加快對內(nèi)外通道建設(shè)步伐，加強資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國際合作，形成重點突出、布局合理的沿邊全方位國際次區(qū)域發(fā)展格局。

1.3 積極謀劃建設(shè)南海海上開放開發(fā)經(jīng)濟區(qū)

在我國國土規(guī)劃體系中，將海洋國土作為與大陸國土并行的主體。在進(jìn)一步提升渤海和東海、黃海我國主張管轄海域在沿岸地區(qū)國土規(guī)劃中地位的基礎(chǔ)上，充分考慮南海與陸地地理位置關(guān)系及其海洋自然屬性的特殊性，突出南海海域遠(yuǎn)離大陸本土、資源潛力大、戰(zhàn)略價值突出、維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)權(quán)益形勢嚴(yán)峻的實際，以三沙市的設(shè)立和“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)為契機，謀劃建設(shè)以海南島和廣東沿海為后勤保障基地、以三沙群島的開發(fā)建設(shè)為重點、以海洋資源開發(fā)和中轉(zhuǎn)貿(mào)易為主要方向的南海海上開放開發(fā)經(jīng)濟區(qū)，不斷強化我國在南海海域的實際存在，最大限度的維護(hù)我國海洋權(quán)益。

2 實施沿海地帶發(fā)展空間布局調(diào)整

突出沿海地區(qū)在陸海統(tǒng)籌發(fā)展中的核心地位，以沿海城市群為支撐，以海岸線和近岸海域資源合理利用、海陸產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、港-城-遠(yuǎn)關(guān)系協(xié)調(diào)為重點，促進(jìn)沿海地區(qū)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。

2.1 優(yōu)化以城市群為支撐的沿海地帶綜合布局

充分發(fā)揮遼中南、京津冀、山東半島、長三角、珠三角五大城市群在“沿海-內(nèi)陸”關(guān)系中的核心作用，加快發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)和臨海產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展質(zhì)量，增強對內(nèi)陸地區(qū)的輻射帶動作用。發(fā)揮市場的決定性作用，打破地區(qū)間行政壁壘的限制，增強沿海與內(nèi)陸間的要素流動和產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，推進(jìn)人才、資金、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素以及各種有形商品在區(qū)域內(nèi)部的高效流動，構(gòu)筑分工明晰、協(xié)作緊密的城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)集群體系。與此同時，搞好區(qū)域空間的綜合協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)分工與合作，協(xié)調(diào)不同區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間布局，協(xié)調(diào)開發(fā)建設(shè)空間與國土資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)整治，增強城市群的輻射帶動能力，帶動沿海地區(qū)經(jīng)濟社會實力薄弱地帶加快發(fā)展。

2.2 優(yōu)化海岸帶資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局

以優(yōu)化海洋功能分區(qū)和海洋產(chǎn)業(yè)區(qū)域分工格局為基本方向，加強海洋岸線和近岸海洋資源開發(fā)統(tǒng)一規(guī)劃與管理，進(jìn)一步規(guī)范近岸海洋資源開發(fā)秩序，維護(hù)和提升海岸帶生態(tài)功能。以科學(xué)規(guī)劃為基礎(chǔ)，正確處理生產(chǎn)、生態(tài)和生活岸線關(guān)系，合理、集約、有序利用岸線資源，最大限度地保護(hù)自然岸線，實施重要生態(tài)岸線保護(hù)和生態(tài)修復(fù)工程，加快實施濱海岸線景觀保護(hù)與再造工程。合理確定不同區(qū)域海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)方向和重點，促進(jìn)海洋經(jīng)濟要素合理流動，著力推動跨區(qū)域海洋產(chǎn)業(yè)空間重組，優(yōu)化海洋資源開發(fā)空間布局和區(qū)域海洋經(jīng)濟分工。促進(jìn)沿海和內(nèi)地產(chǎn)業(yè)合理有序轉(zhuǎn)移，加快沿海地區(qū)海洋產(chǎn)業(yè)和臨海產(chǎn)業(yè)空間整合和區(qū)域布局調(diào)整。加強臨海、臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃管理，杜絕“非親?！碑a(chǎn)業(yè)項目占用濱?？臻g，嚴(yán)格限制高污染項目進(jìn)入臨海產(chǎn)業(yè)園區(qū)，加快淘汰落后產(chǎn)能。

2.3 協(xié)調(diào)港-城-園發(fā)展關(guān)系

協(xié)調(diào)港口建設(shè)和城市發(fā)展關(guān)系，通過港城良性互動協(xié)調(diào)發(fā)展，推動港城一體化濱海經(jīng)濟中心的發(fā)展與壯大，促進(jìn)沿海地區(qū)城鎮(zhèn)體系完善和特色經(jīng)濟區(qū)形成。統(tǒng)籌港口城市岸線利用，確保港口岸線和城市生活岸線功能分離。強化對濱海、跨海、跨灣新城建設(shè)的論證、評價、審批管理，從國家層面加強對濱海新城新區(qū)的空間管控和規(guī)劃指導(dǎo)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大項目安排、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面給予通盤考慮。協(xié)調(diào)臨港/臨海產(chǎn)業(yè)園區(qū)與城市發(fā)展關(guān)系。按照產(chǎn)城協(xié)調(diào)的理念，促進(jìn)臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)向產(chǎn)業(yè)新城升級，完善與園區(qū)配套的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，增強園區(qū)就業(yè)人口生活服務(wù)就地解決能力。加強臨港園區(qū)與母城的交通聯(lián)系能力，增強母城在金融保險、商務(wù)會展、中介服務(wù)等方面對園區(qū)發(fā)展的支撐能力。

3 推動海域開發(fā)空間布局優(yōu)化

按照控制近岸開發(fā)、加快深水和遠(yuǎn)海開發(fā)的基本思路，加快推進(jìn)海洋開發(fā)戰(zhàn)略布局調(diào)整。針對我國海上主權(quán)權(quán)益和對外戰(zhàn)略通道安全維護(hù)所面臨的嚴(yán)峻形勢，未來要將以南海為重點的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架海洋資源的開發(fā)置于突出重要的位置，優(yōu)先推動對爭議海域油氣、漁業(yè)和海島資源的開發(fā)，加大對海島資源調(diào)查、深海資源勘探和海上新能源開發(fā)的技術(shù)投入，加快海上綜合管理、執(zhí)法維權(quán)和突發(fā)事件應(yīng)急處置能力建設(shè)，加強我國在主張管轄海域的實際存在。加快“走出去”步伐，積極投身海洋國際“公土”的開發(fā)，提升我國應(yīng)對全球性海洋開發(fā)事務(wù)和在相關(guān)規(guī)則制定中的參與權(quán)和話語權(quán)，不斷拓展我國國家利益的戰(zhàn)略空間。

3.1 渤海海域

實施最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，加強環(huán)渤海區(qū)域河流水污染治理，突出防止、控制和減少陸源污染實施污染物排?？偭靠刂浦贫?，開展雙臺子河口濕地、黃河、遼河等河口生態(tài)功能的恢復(fù)，推進(jìn)近岸海域特別是渤海灣、遼東灣、萊州灣等海洋環(huán)境污染重災(zāi)區(qū)海域環(huán)境污染治理和綜合整治，修復(fù)渤海生態(tài)系統(tǒng)。限制大規(guī)模圍填海和用海工程建設(shè)，加強對漁業(yè)資源開發(fā)的科學(xué)管理，逐步減少對渤海油氣資源的開發(fā)，提升渤海生態(tài)服務(wù)和戰(zhàn)略資源儲備基地的功能。維護(hù)渤海海峽區(qū)域航運水道交通安全，開展渤海海峽跨海通道研究。

3.2 黃海海域

突出陸海通道紐帶功能，集約利用深水港灣資源，加強港口資源的空間整合，優(yōu)化港口功能和地域空間組合結(jié)構(gòu)，提高海陸運輸保障和綜合服務(wù)水平，建設(shè)面向國際、國內(nèi)的陸海交通運輸樞紐。發(fā)揮漁業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢，控制和壓縮近海傳統(tǒng)漁業(yè)資源捕撈強度，穩(wěn)定近岸海域、長山群島海域傳統(tǒng)養(yǎng)殖用海面積，加快現(xiàn)代化海洋牧場建設(shè)步伐，大力發(fā)展海洋水產(chǎn)品加工和海洋生物制品加工產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和重要漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)。合理規(guī)劃江蘇沿岸圍墾用海，高效利用淤漲型灘涂資源。

3.3 東海海域

抓住我國規(guī)劃建設(shè)長江經(jīng)濟帶的契機，進(jìn)一步強化長江口國際航運中心的功能，帶動海峽西岸等周邊區(qū)域港口資源整合和臨港產(chǎn)業(yè)優(yōu)化發(fā)展，實現(xiàn)江海聯(lián)動發(fā)展。重視對周邊海域和重點海灣、海島的保護(hù)，適度推動沿岸圍填海，推動岸基圍填海逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閸u基（或人工島式）和多突堤式圍填海，由大面積整體式圍填海逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄥^(qū)塊組團式圍填海，減輕岸線和近岸生態(tài)保護(hù)的壓力。加強重要漁場和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)，加快東海大陸架油氣礦產(chǎn)資源的勘探開發(fā)，強化對釣魚島海域漁業(yè)資源開發(fā)利用與管理，堅決捍衛(wèi)國家主權(quán)。

3.4 南海海域

適應(yīng)海上開放開發(fā)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的要求，不斷加大海島資源保護(hù)與開發(fā)力度，加強海島公益性設(shè)施和生產(chǎn)生活配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快發(fā)展海水淡化、海洋能源、交通運輸?shù)然A(chǔ)產(chǎn)業(yè)，建立遠(yuǎn)洋捕撈、海水養(yǎng)殖、生態(tài)旅游、交通運輸和中轉(zhuǎn)貿(mào)易基地，大力推動海上城市建設(shè)。大力開發(fā)漁業(yè)和旅游資源，加強海底油氣、礦產(chǎn)調(diào)查評價與勘探，做好深海資源開發(fā)的技術(shù)儲備。在“主權(quán)在我”的前提下，積極推動與周邊國家間的海洋資源開發(fā)合作，確?！肮餐_發(fā)”取得實質(zhì)性進(jìn)展。

[1]韓增林,狄乾斌,周樂萍．陸海統(tǒng)籌的內(nèi)涵與目標(biāo)解析[J]．海洋經(jīng)濟,2012,2(1)：10-15．

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[4]曹忠祥．我國海洋經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對策[J]．中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊,2012(34)：34-36．

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[9]肖金成,歐陽慧．優(yōu)化國土空間開發(fā)格局研究[R]．經(jīng)濟學(xué)動態(tài),2012(5)：18-23．

[10]曹忠祥,宋建軍,劉保奎,等．我國陸海統(tǒng)籌發(fā)展的重點戰(zhàn)略任務(wù)[J]．中國發(fā)展觀察,2014,117(9)：42-45．

Making Coordinated Development Plans for Land and Sea with a View to Optimize the Spatial Layout of Our Development

CAO Zhongxiang
(Institute of Spatial Planning & Regional Economy , National Development and Reform Commission P.R.C,Beijing 100038)

This paper set forth clear requirements for building a comprehensive spatial layout of our development with open land and sea. These requirements lay emphasis on the following: enhancing our efforts not only to the supporting role of the axes of “three vertical and four horizontal”, but also to the platform construction of development opening to the outside along the coastal areas; making strategic planning for the construction of economic zone for opening and developing the south China sea. Furthermore, this paper argues that in order to implement the spatial distribution along the coastal belt, we must devote our efforts to optimize the overall arrangement, as well as resources development and industrial layout along the coastal belt backed up by the central cities; coordinate the relationship between port -city and park development so as to promote the spatial layout optimization of the sea areas such as Bohai sea, Yellow sea, East China sea and South China sea.

coordinated development plans for land and sea; land spaces; development strategy; layout

F062.1

：C

：1672-6995（2015）01-0013-03

2014-09-30；

2014-11-26

國家發(fā)展改革委宏觀院戰(zhàn)略規(guī)劃項目資助課題（項目編號A2013051010）

曹忠祥（1971-），男，甘肅省平?jīng)鍪腥耍瑖野l(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副研究員，理學(xué)博士，主要從事海洋經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟研究。