我國煤層氣清潔開發(fā)利用法規(guī)障礙及政策建議

■ 伏虎

（重慶行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究所，重慶 400039）

我國煤層氣清潔開發(fā)利用法規(guī)障礙及政策建議

■ 伏虎

（重慶行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究所，重慶 400039）

利用CO2注入和置換進(jìn)行煤層氣清潔開發(fā)兼具經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，是一類具備潛在價(jià)值的新型能源技術(shù)應(yīng)用方向。發(fā)達(dá)國家嘗試將煤層氣清潔開發(fā)利用機(jī)制納入原有的能源法規(guī)框架下，但存在著不成體系、相關(guān)規(guī)定沖突等問題；我國當(dāng)前更多的是指引性的科技規(guī)劃，缺少操作性強(qiáng)、針對行業(yè)發(fā)展的具體做法。需要在借鑒國外做法的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)適應(yīng)我國能源特點(diǎn)和技術(shù)儲(chǔ)備的煤層氣清潔開發(fā)利用政策法規(guī)：立足于碳封存機(jī)制與煤層氣產(chǎn)業(yè)的契合點(diǎn)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，從外部效應(yīng)入手鼓勵(lì)CO2-ECBM產(chǎn)業(yè)發(fā)展；對于CO2-ECBM比照新能源項(xiàng)目的金融支持政策，創(chuàng)新成本分擔(dān)機(jī)制；集中優(yōu)勢資源發(fā)展領(lǐng)軍企業(yè)，實(shí)現(xiàn)CO2-ECBM規(guī)?；夹g(shù)突破。

CO2-ECBM；煤層氣；產(chǎn)業(yè)政策；清潔生產(chǎn)機(jī)制

1 煤層氣清潔開發(fā)利用背景

碳捕集、利用與封存技術(shù)(CCUS)是一項(xiàng)新興的、具有大規(guī)模二氧化碳減排潛力的技術(shù)，有望實(shí)現(xiàn)化石能源的低碳利用，被廣泛認(rèn)為是應(yīng)對全球氣候變化、控制溫室氣體排放的重要技術(shù)之一。

煤層氣是在煤礦層及其鄰近巖層中與煤礦伴生的、以分子吸附狀態(tài)賦存于煤基質(zhì)表面的一種可燃?xì)怏w，其主要成分為甲烷（CH4）。作為一類新型接替能源和非常規(guī)能源，煤層氣在近二十年內(nèi)逐步得到重視。我國當(dāng)下同時(shí)存在著能源需求快速增長和應(yīng)對氣候變化的雙重壓力，而利用二氧化碳注入和置換進(jìn)行煤層氣開發(fā)兼具能源安全效益和環(huán)境效益，成為一類具備潛在價(jià)值的新型能源技術(shù)應(yīng)用方向。

2 國外煤層氣清潔開發(fā)利用相關(guān)政策法規(guī)梳理

世界主要國家均將CCUS技術(shù)作為搶占未來低碳競爭優(yōu)勢的重要著力點(diǎn)，CO2-ECBM（利用二氧化碳注入和置換進(jìn)行煤層氣開發(fā)）作為CCUS技術(shù)的重要組成部分，與CCUS框架下的其他技術(shù)一起在政策和技術(shù)層面受到了重視。國際上在制定相關(guān)政策法規(guī)時(shí)，通常將CO2-ECBM納入到CCUS體系中進(jìn)行整體考慮。

在二氧化碳封存方面，CCUS技術(shù)（包括CO2-ECBM）以其碳減排效應(yīng)引起各國的重視。歐盟于2006年建立了“零排放化石燃料發(fā)電站（ETP-ZEP）技術(shù)平臺(tái)”，主要從CO2地質(zhì)封存的安全性評估、CO2運(yùn)輸安全性等方面來避免其可能的負(fù)面影響；其后于2009年通過了CO2地質(zhì)封存的歐盟指令，對封存地選址、封存許可等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了細(xì)化；2013年后，CCUS技術(shù)整體納入歐盟排放交易機(jī)制，將封存的CO2不再視為排放物，對CO2-ECBM的推廣以及煤層氣清潔開發(fā)利用企業(yè)有積極的促進(jìn)作用。美國于2009年出臺(tái)了“清潔能源暨安全法案”，對CO2封存活動(dòng)、CO2封存認(rèn)證與現(xiàn)行法律差異之處進(jìn)行了銜接，并細(xì)化了CO2封存后泄漏風(fēng)險(xiǎn)的解決辦法；與此同時(shí)，美國各州也制訂了相關(guān)細(xì)則，如懷俄明州法案規(guī)定CO2封存責(zé)任是永久性的，北達(dá)科他州、蒙大拿州、懷俄明州均規(guī)定地下空間所有權(quán)屬于地表所有者，因此封存方需取得地表所有者的同意。澳大利亞于2008年頒布了《海洋石油法修正案（溫室氣體封存）》，將CO2在海洋封存納入法律框架之中?？偟膩碚f，國際現(xiàn)有的CO2封存相關(guān)法規(guī)已涵蓋封存地點(diǎn)的許可審批、建設(shè)、運(yùn)營和廢棄等環(huán)節(jié)，但對封存后的相關(guān)事項(xiàng)（如未來事項(xiàng)、財(cái)務(wù)權(quán)利等）均缺少規(guī)定。

在CO2-ECBM清潔利用方面，國際上普遍將其作為解決來自能源安全和氣候變化的根本挑戰(zhàn)方面的關(guān)鍵政策，已做出了一系列細(xì)化安排?！皻W盟‘碳捕集與封存’旗艦計(jì)劃”（2011）作為CCUS技術(shù)研發(fā)和示范項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)該技術(shù)必須可通過市場導(dǎo)向的價(jià)格獲取，同時(shí)提到了促進(jìn)CO2管線輸送、技術(shù)轉(zhuǎn)移等內(nèi)容；美國2007年成立了聯(lián)邦層面的“州際油氣協(xié)定委員會(huì)指南”，在提高原油采收率技術(shù)、CO2注入法規(guī)的基礎(chǔ)上對CO2-ECBM清潔利用提出了細(xì)化要求，如需要同時(shí)具備氣藏和礦藏的產(chǎn)權(quán)、需界定地上和地下的范圍、需制訂泄漏檢測和日常監(jiān)測細(xì)則等內(nèi)容。

總的來看，國際上逐步建立的CCUS相關(guān)監(jiān)管框架是既有法規(guī)基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)和修補(bǔ)，試圖將以CO2-ECBM為代表的CCUS機(jī)制納入原有法規(guī)體系。上述政策和法規(guī)設(shè)計(jì)一定程度上為CO2-ECBM這類新興能源技術(shù)掃清了障礙，但也存在著不成體系、相關(guān)規(guī)定重疊甚至沖突，我國需要在借鑒國外做法基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)適應(yīng)我國能源特點(diǎn)和技術(shù)儲(chǔ)備的CO2-ECBM政策法規(guī)體系。

3 我國煤層氣清潔利用相關(guān)政策法規(guī)解讀

當(dāng)前，我國的CO2-ECBM實(shí)踐中存在清潔開發(fā)成本過高和相關(guān)法規(guī)存在缺位等問題，制約了煤層氣清潔利用的發(fā)展。盡管已有多個(gè)技術(shù)政策文件涉及CO2-ECBM領(lǐng)域，但與歐盟相對成熟和完善的多項(xiàng)法規(guī)和規(guī)章相比，目前我國對CO2-ECBM技術(shù)實(shí)施的規(guī)范管理仍處于起步階段，在捕集、運(yùn)輸和封存中都存在著很多挑戰(zhàn)。

《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006 -2020年）》提出“開發(fā)高效、清潔和二氧化碳近零排放的化石能源開發(fā)利用技術(shù)”，該文件要求將煤層氣清潔開發(fā)納入煤礦勘探、開采過程中，實(shí)現(xiàn)同期勘探開采、權(quán)利主體合一等目標(biāo)。CO2-ECBM技術(shù)是完成上述目標(biāo)的重要補(bǔ)充，尚未提升到專項(xiàng)重點(diǎn)行動(dòng)中。在隨后發(fā)布的《中國應(yīng)對氣候變化國家方案（2007）》提到“大力開發(fā)煤液化以及煤氣化、煤化工等轉(zhuǎn)化技術(shù)、以煤氣化為基礎(chǔ)的多聯(lián)產(chǎn)系統(tǒng)技術(shù)、二氧化碳捕獲及利用、封存技術(shù)等”，將煤層氣清潔生產(chǎn)機(jī)制擴(kuò)展到煤礦藏的深度利用中，首次賦予CO2-ECBM技術(shù)獨(dú)立地位。其后的《中國應(yīng)對氣候變化科技專項(xiàng)行動(dòng)》將發(fā)展CCUS列入控制溫室氣體排放的重點(diǎn)領(lǐng)域，提出“控制溫室氣體排放和減緩氣候變化的技術(shù)開發(fā)：二氧化碳捕集、利用與封存技術(shù)”等目標(biāo)，將CO2-ECBM作為碳減排的重要抓手，從環(huán)境效應(yīng)的角度賦予其更多價(jià)值。于2013年3月出臺(tái)的《國家“十二五”碳捕集、利用與封存科技發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》，提出將“大規(guī)模、低成本CO2利用技術(shù)”列為未來優(yōu)先發(fā)展方向，主要包括油氣藏地質(zhì)體CO2利用與封存、驅(qū)煤層氣開采與封存等內(nèi)容，賦予CO2-ECBM獨(dú)立性地位，成為CCUS機(jī)制在中國實(shí)踐的主要領(lǐng)域。與美國“頁巖氣革命”戰(zhàn)略方向不同，CO2-ECBM圍繞我國“富煤少油貧氣”的現(xiàn)狀，以煤氣藏的綜合開發(fā)和深度利用為突破點(diǎn)，是適應(yīng)國情的最佳路徑選擇。

與CO2-ECBM的國際法律框架、工業(yè)政策等規(guī)定相對照，我國當(dāng)前更多的是指引性的科技規(guī)劃，缺少操作性強(qiáng)、針對行業(yè)發(fā)展的具體做法。與CO2-ECBM相比，我國近年頒布了多項(xiàng)促進(jìn)可再生能源發(fā)展的行業(yè)優(yōu)惠政策，包括財(cái)稅減免、開放融資、專項(xiàng)基金以及貸款優(yōu)惠等，使風(fēng)電、太陽能等行業(yè)迎來了爆發(fā)式發(fā)展。因此，可以通過比照相應(yīng)政策，更好地實(shí)現(xiàn)煤層氣清潔開發(fā)利用。

從表1中可發(fā)現(xiàn)，CO2-ECBM缺少本領(lǐng)域的專屬性立法，目前其頂層法律規(guī)范散見于《煤炭法》《礦產(chǎn)資源法》，但多個(gè)部門法之間存在著重疊甚至不一致之處。在具體政策方面，2013年國家能源局頒布的《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》首次提出了行業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性意見，但以原則性意見為主，與之銜接配套的細(xì)則與辦法遲遲未出臺(tái)。

在金融政策方面，CO2-ECBM與其他能源相比存在明顯差異。盡管在《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》中提到“鼓勵(lì)市場主體投資”，但缺少相應(yīng)的優(yōu)惠貸款、開發(fā)性貸款、國債資金等政策工具，與太陽能、風(fēng)能等新能源相比存在明顯的“政策洼地”，見表2。

表2 CO2-ECBM與其它能源金融政策比較

4 利用二氧化碳注入和置換進(jìn)行煤層氣開發(fā)的政策建議

煤層氣的開發(fā)利用在直接經(jīng)濟(jì)效益之外還具有正外部效應(yīng)，如環(huán)境保護(hù)效益、安全生產(chǎn)效益等，但現(xiàn)行政策中未對這部分外部效益給予合理化補(bǔ)償；與此同時(shí)，制約CO2-ECBM良性發(fā)展的法規(guī)障礙仍然存在。因此，需要以CO2-ECBM領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)入手，圍繞金融支持和規(guī)?；夹g(shù)兩個(gè)環(huán)節(jié)加大政策力度，實(shí)現(xiàn)“政府引導(dǎo)、市場主體”的新型格局。

(1)立足于碳封存機(jī)制與煤層氣產(chǎn)業(yè)的契合點(diǎn)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，從外部效應(yīng)入手鼓勵(lì)CO2-ECBM產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

煤層氣產(chǎn)業(yè)初始投資規(guī)模大、回報(bào)周期長，且CO2-ECBM的開發(fā)強(qiáng)度、利用規(guī)模和成本費(fèi)用等在自發(fā)狀態(tài)下無法達(dá)到最優(yōu)均衡，因此需要能源政策和環(huán)境政策共同介入煤層氣清潔開發(fā)利用。CO2-ECBM的開發(fā)利用在直接經(jīng)濟(jì)效益之外還具有正外部效應(yīng)，其整體效應(yīng)極為明顯，其中低碳效益在國家節(jié)能減排戰(zhàn)略中具有突出地位。

但現(xiàn)行的政策中未能將這部分外部效益內(nèi)部化，將成本和支出留給企業(yè)的同時(shí)應(yīng)考慮對給予企業(yè)合理化補(bǔ)償，以達(dá)到社會(huì)公平、產(chǎn)業(yè)繁榮和調(diào)動(dòng)開發(fā)主體積極性等目的，可通過繁榮碳交易市場方式將CO2-ECBM技術(shù)的低碳效益顯性化。由于我國的能源消費(fèi)量及CO2排放量都僅次于美國排在世界第二位，《京都議定書》的正式生效使我國能源政策受到的影響較大，我們應(yīng)根據(jù)國情以及《京都議定書》的最新趨勢，制定引進(jìn)CDM（清潔發(fā)展機(jī)制）相關(guān)政策。首先應(yīng)完善CDM項(xiàng)目環(huán)境效益評價(jià)體系將溫室氣體減排效益量化，為參與國際碳減排交易提供依據(jù)；其次是引入合同能源管理和碳排放交易權(quán)，為上述外部效益“讓渡”給開發(fā)主體提供可能，有助于在實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益的同時(shí)保障CO2-ECBM方式的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

(2)對于CO2-ECBM比照新能源項(xiàng)目的金融支持政策，創(chuàng)新成本分擔(dān)機(jī)制。

在金融扶持上，由于CO2-ECBM所依托的煤層氣產(chǎn)業(yè)前期成本較高，包括勘探、試驗(yàn)等沉沒成本和基礎(chǔ)設(shè)施配套、管網(wǎng)建設(shè)等先期成本，可考慮區(qū)別不同類型成本運(yùn)用利率杠桿、引導(dǎo)基金予以鼓勵(lì)。其中管網(wǎng)建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施可引入CO2-ECBM上下游利益相關(guān)方開展合資共建，其它資金缺口通過政策性金融、國債資金等方式解決。另外，對于CO2-ECBM沉沒成本和先期開發(fā)成本較高的現(xiàn)狀，需要?jiǎng)?chuàng)新成本分?jǐn)倷C(jī)制和融資渠道，發(fā)揮市場的決定性作用。

創(chuàng)新CO2-ECBM開發(fā)利用的成本分擔(dān)機(jī)制，包括鼓勵(lì)相關(guān)利益主體合作共建、建立開發(fā)收益與安全效益的分享—付費(fèi)體系、外部效應(yīng)內(nèi)部化等途徑。煤層氣開發(fā)對于煤礦生產(chǎn)方具有明顯的安全生產(chǎn)效應(yīng)，對于周邊用氣企業(yè)和市政基礎(chǔ)設(shè)施也是重要的能源保障。對于煤礦開采方而言，現(xiàn)有的安全基金和安防支出將隨著煤層氣的先行開采而大幅降低，而煤礦開采方經(jīng)過長期積累，其盈利能力和資金實(shí)力較強(qiáng)。因此，在煤礦—煤層氣聯(lián)合作業(yè)區(qū)域，可考慮降低煤礦企業(yè)上繳安全基金的比例（如降為原數(shù)額的40%），相應(yīng)的對價(jià)是要求煤礦開采企業(yè)承擔(dān)至少30%的煤層氣先期投資，該部分投資以股權(quán)或低息債權(quán)形式存在，相當(dāng)于煤礦方自我安防基礎(chǔ)設(shè)施投資。

(3)集中優(yōu)勢資源發(fā)展領(lǐng)軍企業(yè)，實(shí)現(xiàn)CO2-ECBM規(guī)模化技術(shù)突破。

現(xiàn)行的扶持政策多關(guān)注CO2-ECBM規(guī)模等滯后指標(biāo)，對于產(chǎn)業(yè)初始期可能面臨“冷啟動(dòng)”的問題。目前財(cái)政補(bǔ)貼以實(shí)際產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)貼，從財(cái)政資金使用角度有助于防止企業(yè)騙取國家補(bǔ)貼，但作為新興弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)在啟動(dòng)期其實(shí)更需要直接和較強(qiáng)的外部刺激，否則產(chǎn)業(yè)可能始終無法形成規(guī)模。在確保財(cái)政資金安全、使用效率和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的權(quán)衡，較好的方式是根據(jù)煤層氣規(guī)劃產(chǎn)量和CO2封存量，在項(xiàng)目初期即按照3-10年預(yù)期產(chǎn)量的財(cái)政補(bǔ)貼一次性付給開發(fā)主體，起到充實(shí)CO2-ECBM開發(fā)主體資本金、減少外部資金依賴等目的。出于財(cái)政資金的安全防范，要求以煤層氣開發(fā)企業(yè)現(xiàn)有股權(quán)、資產(chǎn)等進(jìn)行抵押，一旦開發(fā)效果低于預(yù)期，可視情況要求開發(fā)企業(yè)退回財(cái)政補(bǔ)貼。上述改進(jìn)能夠緩解煤層氣產(chǎn)業(yè)初期“缺少資金—規(guī)模受限—成長過緩”的“冷啟動(dòng)”問題，同時(shí)通過創(chuàng)新財(cái)政資金監(jiān)督防范機(jī)制確保了資金安全，達(dá)到既鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又防范道德風(fēng)險(xiǎn)等目的。

我國當(dāng)前煤層氣產(chǎn)業(yè)規(guī)模報(bào)酬遞減的背后是缺少持續(xù)的技術(shù)積累，由于煤層氣開發(fā)工藝受不同的地質(zhì)條件、煤層特征影響，特別是針對CO2-ECBM這一技術(shù)的實(shí)施，我國各區(qū)域氣藏需要更為專業(yè)和具備技術(shù)能力、技術(shù)改進(jìn)和發(fā)展意愿的企業(yè)介入。因此，小規(guī)模零散的煤層氣開發(fā)企業(yè)無助于產(chǎn)業(yè)技術(shù)能力提升，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)模報(bào)酬遲遲不能強(qiáng)化，形成惡性循環(huán)，一旦盈利前景轉(zhuǎn)壞將以停產(chǎn)、減產(chǎn)等形式等待時(shí)機(jī)，結(jié)果就是整個(gè)產(chǎn)業(yè)在等待轉(zhuǎn)機(jī)的過程中失去戰(zhàn)略發(fā)展期。而上述問題在產(chǎn)業(yè)初期能夠通過全盤規(guī)劃、強(qiáng)化引導(dǎo)、扶持領(lǐng)域內(nèi)專業(yè)企業(yè)等方式加以解決，如中聯(lián)等專業(yè)煤層氣開發(fā)主體的長期耕耘和多區(qū)塊作業(yè)已經(jīng)積累了大量經(jīng)驗(yàn)，可在“十二五重大科技專項(xiàng)”基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)先導(dǎo)技術(shù)試點(diǎn)、規(guī)?；慨a(chǎn)技術(shù)攻關(guān)等方式加速CO2-ECBM發(fā)展。

[1]張鳳麟．煤層氣項(xiàng)目綜合經(jīng)濟(jì)評價(jià)模型研究[J]．中國礦業(yè),2009(4)：1-3,7．

[2]張超宇,李勝濤,楊豐田,等．開展二氧化碳地質(zhì)儲(chǔ)存,實(shí)現(xiàn)深度減排[J]．中國國土資源經(jīng)濟(jì),2010(4)：24-26,55．

[3]張鵬．注二氧化碳提高煤層氣采收率理論與實(shí)驗(yàn)研究[D]．太原：太原理工大學(xué),2012．

[4]王曉敏．CCS在中國的商業(yè)運(yùn)營模式與激勵(lì)措施研究[D]．哈爾濱：哈爾濱工業(yè)大學(xué),2008．

[5]韓桂芬．CCUS技術(shù)原理、技術(shù)路線、技術(shù)政策等相關(guān)問題分析[C]//清潔高效燃煤發(fā)電技術(shù)協(xié)作網(wǎng)年會(huì)．西安：中國電機(jī)工程學(xué)會(huì),2011．

Legal or Regulatory Barriers to the Clean Development and Utilization of China’s Coal-Bed Methane and Policy Suggestions

FU Hu
(Institute of Economic and Social Development of Chongqing School of Administration, Chongqing 430071, China)

Clean development of coal-bed methane by using CO2injection and displacement has both economic and environmental benefits, which will be the application direction of new energy technology with potential value. In developed countries, they have tried to incorporate the mechanism for CBM clean development and utilization into the original energy regulatory framework. But their approach is not in any systematic manner, and there are conflicts between the relevant provisions. However, in China, we have more guiding science and technology plan, rather than operable, specific approach for the industry development. This paper proposes some measures for setting up policies and regulations concerning clean development and utilization of coal-bed methane that fit in with China’s characteristics of energy and technical reserves in addition to drawing lessons from foreign countries. These measures include: based on the integrating point of carbon sequestration mechanism and coal-bed gas industry, top-level design should be carried out; encouraging CO2-ECBM industrial development according to the external effect; cost-sharing mechanisms must be innovated in the light of financial support policies of new energy project. In addition, we must focus our efforts to superior resources to develop leading enterprise so as to realize CO2-ECBMlarge-scale technological breakthroughs.

CO2-ECBM; coal-bed methane; industrial policy; clean development mechanism

F062.1 ；F407.1

：C

：1672-6995（2015）01-0069-04

2014-09-16；

2014-10-10

“十二五”國家科技重大專項(xiàng)(2011ZX05042)

伏虎（1986-），男，陜西省扶風(fēng)縣人，重慶行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究所研究實(shí)習(xí)員，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，主要從事資源經(jīng)濟(jì)方面研究。