經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革試點的探索與思考— —基于江蘇的改革實踐

● 劉為民

2010年，中央編辦等六部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》（中央編辦發(fā)〔2010〕50號），江蘇省有4個鎮(zhèn)列入了試點范圍，分別是昆山市張浦鎮(zhèn)、江陰市徐霞客鎮(zhèn)、興化市戴南鎮(zhèn)、蘇州市吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)，在此基礎(chǔ)上，江蘇又自主選擇了長江、丁蜀等16個鎮(zhèn)①開展省級試點。經(jīng)過幾年的實踐，改革試點工作取得積極成效，但也走到了十字路口，遭遇新的瓶頸，迫切需要明確前行方向，破除障礙。

一、江蘇經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)試點改革實踐

近5年來，江蘇積極探索出了一條特色鮮明的賦權(quán)新路子，創(chuàng)設(shè)了現(xiàn)代基層政府的新架構(gòu)，探索了基層行政運行的新機制，增強了基層發(fā)展的新動力。

（一）采用“確認(rèn)+交辦”式放權(quán)，賦予基層政府新功能。為落實賦予試點鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限的要求，在確認(rèn)試點鎮(zhèn)政府享有部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限的基礎(chǔ)上，決定采用“確認(rèn)”和“交辦”兩種方式賦權(quán)，將權(quán)力直接交由試點鎮(zhèn)政府行使。對于法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定縣級政府及其部門行使的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，由試點鎮(zhèn)所在縣級政府組織清理確認(rèn)后，直接賦予試點鎮(zhèn)政府在轄區(qū)范圍內(nèi)行使。對于其他不屬于法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的縣級政府及其部門行使的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，依據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第61條第7項的規(guī)定，由試點鎮(zhèn)所在縣級政府采用交辦的方式直接交由鎮(zhèn)政府行使。2014年2月，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于賦予行政管理體制改革試點鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限的意見》，梳理了724項賦權(quán)基本目錄。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2014年底，江蘇共賦予20個試點鎮(zhèn)12105項權(quán)限（不含公共服務(wù)事項），平均每個鎮(zhèn)約605項；20個試點鎮(zhèn)的便民服務(wù)中心和綜合執(zhí)法局辦件量共約1958042件，平均每個鎮(zhèn)約90000多件。

（二）實行“扁平+統(tǒng)籌”式整合，嘗試基層執(zhí)政資源配置新路徑。各試點鎮(zhèn)按照精簡、統(tǒng)一、效能原則，打破了行政機構(gòu)與事業(yè)單位的界限，整合重組機構(gòu)編制資源，綜合設(shè)置10個以內(nèi)職能機構(gòu)，機構(gòu)數(shù)量減少了2/3以上。保留事業(yè)單位機構(gòu)編制，但不實際運轉(zhuǎn)、不配備相關(guān)人員，職責(zé)與新設(shè)職能機構(gòu)整合歸并。撤銷鎮(zhèn)以下設(shè)立的辦事處，減少管理層級。在編制總量不增加的前提下，統(tǒng)籌使用行政、事業(yè)編制，人員擇優(yōu)選拔、競聘上崗，統(tǒng)一使用、分類管理。

在此基礎(chǔ)上，優(yōu)化整合干部隊伍，通過組織不同層次和形式多樣的培訓(xùn)、研討等方式，不斷提升干部隊伍整體業(yè)務(wù)水平。如張浦鎮(zhèn)在改革中將原有鎮(zhèn)屬34個行政機構(gòu)和事業(yè)單位進(jìn)行整合重組，打破以往“七站八所”格局，組建“一辦七局一中心”9個職能機構(gòu)。在昆山市大力支持下，用上級選派、帶編劃轉(zhuǎn)等方式選拔有能力、能干事的干部充實到重要崗位。改革后，全鎮(zhèn)中層正職干部35歲以下占比提高了11%，本科以上學(xué)歷占比提高近10%。同時采取掛職鍛煉、跟班學(xué)習(xí)、專題培訓(xùn)等方式實現(xiàn)了人力資源的優(yōu)化配置和干部隊伍素質(zhì)的普遍提高。

（三）創(chuàng)設(shè)“前臺+后臺”的架構(gòu)，探索基層政府運行新機制。按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則，將試點鎮(zhèn)職能機構(gòu)的職責(zé)重點聚焦于社會管理和公共服務(wù)，形成了以職能重組和流程再造為核心的“前臺+后臺”式組織架構(gòu)。把直接與基層群眾、企業(yè)和其他社會組織打交道的職能交給鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局和便民服務(wù)中心等“前臺”機構(gòu)。其他機構(gòu)作為“后臺”，在剝離了行政審批、便民服務(wù)和行政執(zhí)法等職權(quán)后，主要履行政策指導(dǎo)、政令傳遞、監(jiān)督問責(zé)等職能，保持與上級職能部門工作銜接，確保信息共享、政令暢通。建立“后臺”與“前臺”協(xié)調(diào)溝通和制約制衡的運行機制，將復(fù)雜內(nèi)部消化，把方便留給萬戶千家，形成了“前臺”為群眾服務(wù)、“后臺”為“前臺”服務(wù)的新格局。這一組織架構(gòu)和運行機制既不同于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也有別于縣級以上政府，是改革試點的新創(chuàng)造。

（四）實行“集中行政審批+綜合行政執(zhí)法”，開創(chuàng)基層政府管理服務(wù)新模式。把直接與基層群眾、企業(yè)及其他社會組織相關(guān)的管理服務(wù)事項集中到鎮(zhèn)便民服務(wù)中心和綜合執(zhí)法局兩大“前臺”，創(chuàng)新行政方式，優(yōu)化職能配置，真正做到了基層“一枚公章管審批”、“一支隊伍管執(zhí)法”。鎮(zhèn)便民服務(wù)中心代表鎮(zhèn)政府統(tǒng)一辦理行政審批和公共服務(wù)事項，實現(xiàn)了“進(jìn)一個門、到一個窗、蓋一個章，一次性申請、一次性告知、一次性受理并辦結(jié)”。中心成為直接受理并辦結(jié)審批事項的“直辦室”，效率比縣以上行政服務(wù)中心提升50%。同時，還將服務(wù)觸角向村、社區(qū)延伸，形成便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，努力做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”。鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局則代表鎮(zhèn)政府統(tǒng)一行使除限制人身自由之外的行政執(zhí)法權(quán)，使有限的行政資源發(fā)揮出最大的執(zhí)法效能，有效解決了以往多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題。

（五）推動“財政激勵+資源支持”配套，增強基層發(fā)展的新動力。在改革試點中，各地加大對試點鎮(zhèn)的投入，在財政收入超收獎勵、規(guī)費和土地出讓金留成等方面向試點鎮(zhèn)傾斜，重點在交通基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)規(guī)劃、環(huán)保與污染治理、特色產(chǎn)業(yè)等方面予以支持，助力試點鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展。蘇州市吳江區(qū)調(diào)整了與盛澤鎮(zhèn)的財稅分成比例，增加了鎮(zhèn)級可用資金。張家港市以2011年為基數(shù)，此后五年內(nèi)新增財力地方留成部分全額結(jié)算給鳳凰鎮(zhèn)，并加大金融支持力度，鼓勵各方投資并給予優(yōu)惠政策。如皋市允許土地出讓金除上繳中央、省和按規(guī)定扣除相關(guān)費用外，其余全部留給長江鎮(zhèn)。

據(jù)2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，江蘇參與改革試點的盛澤鎮(zhèn)和張浦鎮(zhèn)常住人口分別約為32萬和14萬，創(chuàng)造的GDP分別為328億元和186億元，兩個鎮(zhèn)的行政、事業(yè)單位實有人員分別為272人和229人。而常住人口和GDP與之相當(dāng)?shù)慕KY市、J縣和H縣的行政、事業(yè)單位實有人員分別為3331人、2962人和2910人。相比之下，向同等規(guī)模人口提供服務(wù)，兩個發(fā)達(dá)鎮(zhèn)所用的行政資源約是三縣（市）的9.2%；而創(chuàng)造同等規(guī)模GDP，兩個發(fā)達(dá)鎮(zhèn)所用的行政資源約是三縣（市）的7.9%?？傮w上看，改革促進(jìn)了試點鎮(zhèn)投資創(chuàng)業(yè)、民生服務(wù)便利化和政府治理簡約化，增強了試點鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展、社會管理和公共服務(wù)能力，提高了基層政府行政效能，推進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

二、試點改革面臨的現(xiàn)實難題

目前，雖然改革試點工作進(jìn)展總體較為順利，但也面臨一些急待解決的現(xiàn)實問題，需要在深化改革中研究解決。

（一）改革方向與目標(biāo)不明晰。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)快速發(fā)展、人口加速集聚與現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制之間的矛盾是開展經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革試點的直接動因。但從深層次看，這也是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然產(chǎn)物，需要放在加強基層政權(quán)建設(shè)的大格局中統(tǒng)籌考慮并妥善解決。目前，對經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革尚缺乏總體的頂層設(shè)計和目標(biāo)定位，對經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的發(fā)展方向和其在國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的地位尚需進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識。方向與目標(biāo)不明晰，將直接影響改革試點工作的深入發(fā)展，甚至有可能迷失方向、事倍功半。

（二）干部人事和機構(gòu)編制管理與改革現(xiàn)實不適應(yīng)。經(jīng)過改革整合，試點鎮(zhèn)中層實職崗位普遍壓縮50%，干部上升通道遭遇“天花板”。而且，在現(xiàn)行干部人事管理體制下，試點鎮(zhèn)明確為副處級的干部歸市級管理，明確為副科級的干部歸縣級管理，行政、事業(yè)單位人員需按編制性質(zhì)實行不同的工資待遇?？h級無權(quán)考察、任免試點鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)，試點鎮(zhèn)也無權(quán)考察、任免鎮(zhèn)內(nèi)中層干部，行政、事業(yè)單位人員之間差異化的工資待遇等狀況挫傷了基層干部的積極性。同樣，對試點鎮(zhèn)的職能機構(gòu)進(jìn)行適時微調(diào)，需報省轄市審批，縣級編辦無權(quán)調(diào)整，耗時費力，降低了行政效率。這種按級別管理干部、按編制性質(zhì)管理人員、按規(guī)格審批機構(gòu)的方式，以及廣大干部上升空間的大幅壓縮，不僅不適應(yīng)改革試點發(fā)展的需要，而且不利于調(diào)動人員的積極性，亟待改革創(chuàng)新。

（三）財力與事權(quán)和支出責(zé)任不匹配。各地主要采取短期的財政收入超收返還、規(guī)費和土地出讓金留成等傾斜政策支持試點鎮(zhèn)發(fā)展。這種讓利式的臨時性財政支持方式不具有可持續(xù)性，沒有從根本上理順縣鎮(zhèn)之間的財政管理體制。改革試點任務(wù)完成后，財政優(yōu)惠政策就不再保留，試點鎮(zhèn)承擔(dān)的大量事權(quán)與其自身財力和支出責(zé)任不匹配，有可能引發(fā)新的問題。

（四）相關(guān)配套政策措施支持不夠。目前，在專項資金、土地、金融等要素資源配套方面，江蘇尚未制定相關(guān)的政策措施。相比之下，浙江省從2010年起連續(xù)三年給予27個小城市培育試點鎮(zhèn)每年約10億元專項資金，省級專項資金促動了100多億元的市縣配套資金，撬動了434億元的地方政府投資，拉動了1700多億元的民間投資；在土地、金融方面，浙江省建立了試點鎮(zhèn)建設(shè)用地支持保障制度，加大對試點鎮(zhèn)的金融服務(wù)和信貸支持，鼓勵有條件的試點鎮(zhèn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司。由于缺乏有力的要素資源支持，作為新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化主力軍代表的試點鎮(zhèn)發(fā)展后勁不足，經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革的正效應(yīng)未能充分展現(xiàn)。

三、繼續(xù)深化改革的路徑和建議

經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革試點向何處去？這一問題背后折射出改革頂層設(shè)計的困難、權(quán)力得失的兩難以及利益分割的艱難。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的試點改革要繼續(xù)深化，讓基層廣大群眾真正共享改革紅利。

（一）建議明確試點鎮(zhèn)建成現(xiàn)代新型小城市的改革目標(biāo)。2014年7月，國家發(fā)改委、中央編辦等11個部門聯(lián)合印發(fā)通知，明確提出開展“鎮(zhèn)改市”試點。下一步，在頂層設(shè)計時，建議主動適應(yīng)國家新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的趨勢，把經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革試點的方向明確為“鎮(zhèn)改市或改區(qū)”，目標(biāo)則可定位于把試點鎮(zhèn)建成現(xiàn)代新型小城市。享有縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，但不照搬縣級管理模式，不增加行政成本，不改變行政隸屬關(guān)系，構(gòu)建法治、陽光、便民、高效的基層政府治理體系，真正做到投資創(chuàng)業(yè)、民生服務(wù)便利化和政府治理簡約化。

（二）自上而下賦權(quán)和自外而內(nèi)配套支持。自上而下賦權(quán)是經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革試點的基礎(chǔ)，自外而內(nèi)配套支持是助推改革試點、釋放改革紅利的重要環(huán)節(jié)，二者猶如車之兩輪、鳥之雙翼，缺一不可。在賦權(quán)上，建議從完善試點鎮(zhèn)功能、促進(jìn)投資創(chuàng)業(yè)和民生服務(wù)便利化，以及試點鎮(zhèn)的承接能力等角度出發(fā)，積極賦予富有“含金量”的權(quán)限；率先在試點鎮(zhèn)實行“三證合一”登記制度，激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的活力；在賦予行政處罰權(quán)的同時，與之相關(guān)聯(lián)的行政強制、監(jiān)督檢查、行政審批等權(quán)限也應(yīng)隨之賦予。在配套支持上，尊重試點鎮(zhèn)承接大量事權(quán)的事實，理順財力與事權(quán)、支出責(zé)任相適應(yīng)的縣鎮(zhèn)財政管理體制，形成穩(wěn)定、可持續(xù)的財力支持；建議采取設(shè)立省級專項資金、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、切塊土地指標(biāo)、設(shè)立鎮(zhèn)級金庫、引導(dǎo)金融機構(gòu)向試點延伸等措施，促使試點鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中積極作為。

（三）探索推進(jìn)一項機制管運行、一枚公章管審批和一支隊伍管執(zhí)法，創(chuàng)新基層治理模式。一是鞏固和完善“前臺+后臺”的新機制，理順“前臺”與“后臺”的職責(zé)關(guān)系，建立信息共享系統(tǒng)，確?！扒芭_”與“后臺”、職能機構(gòu)彼此之間的信息交流與協(xié)調(diào)配合，做優(yōu)“前臺”，做精“后臺”。二是完善“線上線下、虛實一體”的便民服務(wù)平臺，鎮(zhèn)域內(nèi)所有行政審批和公共服務(wù)事項一律進(jìn)入平臺，建立鎮(zhèn)村（社區(qū)）兩級聯(lián)動的便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)同城通辦的公安出入境、公積金等民生服務(wù)類事項進(jìn)駐便民服務(wù)平臺，使基層群眾更強烈地體驗改革帶來的“獲得感”。三是按照依法行政和下移執(zhí)法重心的要求，確保配備一定數(shù)量、具有行政執(zhí)法資格的人員；基層工商、食藥、質(zhì)監(jiān)人員編制按人隨事走的原則劃轉(zhuǎn)至試點鎮(zhèn)；有條件的地方，可將縣級部分執(zhí)法人員帶編劃轉(zhuǎn)至試點鎮(zhèn)，充實一線執(zhí)法力量；規(guī)范行政執(zhí)法程序，加強行政執(zhí)法監(jiān)督，健全執(zhí)法問責(zé)制、責(zé)任倒查制，提高綜合執(zhí)法能力和水平。

（四）當(dāng)前深化改革的重點是要實施四項舉措。一是創(chuàng)新干部人事和機構(gòu)編制管理，賦予試點鎮(zhèn)在干部管理、收入分配、機構(gòu)編制調(diào)整等方面更多的自主權(quán)；建立并公布行政審批事項目錄清單、行政權(quán)力清單、行政權(quán)力事項責(zé)任清單等，厘清政府與市場的邊界；建立健全權(quán)力監(jiān)管、信息公開等制度，嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力運行。二是研究制定評估指標(biāo)體系，積極引入第三方進(jìn)行考核評估，督促各試點鎮(zhèn)凝聚共識，確保改革試點各項任務(wù)落地生根。三是擴容增效。制定準(zhǔn)入政策標(biāo)準(zhǔn)，有序擴大試點。各地根據(jù)自身實際，對照相關(guān)條件和標(biāo)準(zhǔn)，自主申報。省級負(fù)責(zé)設(shè)門檻、定標(biāo)準(zhǔn)、出政策；省轄市對照有關(guān)條件和標(biāo)準(zhǔn)，具體負(fù)責(zé)選點、申報和培育；參加改革試點的縣（市、區(qū)）和經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)具體組織實施。通過擴大試點范圍，積極發(fā)揮試點鎮(zhèn)的示范引領(lǐng)和輻射帶動作用，充分放大其正效應(yīng)。四是動態(tài)管理。對按期完成改革試點任務(wù)的，享受有關(guān)政策待遇、資源支持等；對未完成改革試點任務(wù)的，限期整改，整改不到位則取消有關(guān)政策待遇和資源支持，以動態(tài)管理激發(fā)推進(jìn)改革試點的內(nèi)在活力。