權(quán)力清單制度：概念、過程及調(diào)—— “ ”以武漢市 三聯(lián)適權(quán)力清單制度為例

● 田 進 卓文婧 朱利平

（作者系中南財經(jīng)政法大學公共管理學院副教授；行政管理系研究生；行政管理系研究生）

從“邯鄲經(jīng)驗”到“富陽模式”①，從地方試點到中央政府全面鋪開，從權(quán)力“量”的清理到權(quán)力“質(zhì)”的結(jié)構(gòu)化框定，黨的十八屆三中全會《決定》從近十年的實踐中總結(jié)并正式提出了“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。作為全面深化行政體制改革的國家政策，權(quán)力清單制度為行政權(quán)力的“減、放、轉(zhuǎn)、并”提供了一種新的制約機制②，但其有效實施需要依賴其本身及一系列的制約與監(jiān)管機制。為什么在清權(quán)確權(quán)實踐中會發(fā)展出權(quán)力清單制度，哪些行政權(quán)力事項在權(quán)力清單的考察范圍內(nèi)，權(quán)力清單要鎖定哪些行政權(quán)力事項且如何鎖定，誰來制定、公開清單，權(quán)力清單制度本身需要保障、需要制約嗎？本文系統(tǒng)研究權(quán)力清單制度的概念、要素，同時結(jié)合武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度的實踐案例，對權(quán)力清單制度的實踐性價值進行驗證，并深入探究權(quán)力清單制度有效運行的調(diào)適機制。

一、概念：鎖定權(quán)力的清單制度

（一）行政權(quán)力需要關(guān)進制度的籠子

孟德斯鳩曾在《論法的精神》中斷言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”。③要防止權(quán)力專斷與濫用，就必須以權(quán)力制約權(quán)力④。權(quán)力可以從規(guī)則中予以框定，那么也就可以用“規(guī)則”替代“人”來制約權(quán)力，但規(guī)則亦需由人來執(zhí)行。由此看，不僅權(quán)力可能出現(xiàn)異化，法律等規(guī)則都可能在其演化中脫離原初宗旨，“以權(quán)制權(quán)”是對“以人制權(quán)”的否定超越，卻也只能是次優(yōu)之策。

亨廷頓認為，現(xiàn)代化意味著政府權(quán)威的擴張和政府管理活動的增多，即使國家制定了眾多法律，政府專斷權(quán)力與權(quán)力濫用也不會終結(jié)。⑤理順政府與市場、政府與社會、中央政府與地方政府、政府內(nèi)部部門之間的關(guān)系，就需要在現(xiàn)代法治政府中框定一種確定的權(quán)力關(guān)系，既依靠法律強制運行，又能在行政活動中展現(xiàn)其活力。這實際上突顯了“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，既需要考慮法律的強制性，也需要行政的靈活性。因此，通過尋求政府活動合法性來構(gòu)建法治政府就成了調(diào)節(jié)法制規(guī)則與行政規(guī)則的結(jié)構(gòu)沖突的路徑選擇。⑥⑦政府活動的合法性，可以從其自身活動的合法性與公共意志普遍認可服從的合法性兩方面考慮，結(jié)合起來看，就是依法確定職能職責，依法公開運行職權(quán)。既考慮行政權(quán)力的制約，也考慮公民的普遍監(jiān)督⑧。

（二）用清單鎖定權(quán)力的制約機制

政府作為公民的代理人，理應通過與公民簽訂社會契約，利用公民賦予的權(quán)力，保障和維護公民的合法權(quán)益⑨。無論是政府部門還是行政職員都有著逐利激勵，行政權(quán)力在具體的運行中不可避免地會產(chǎn)生諸如權(quán)力缺位、錯位、邊界模糊、尋租、腐敗等問題，最終導致行政行為偏離公共性價值目標。這種權(quán)力運行的制約機制就需要既具有確定的具體形式，又有將權(quán)力運行“曬在陽光下”的可能性，同時還能讓公眾近乎完全的識別。權(quán)力清單制度正是對“權(quán)力需要關(guān)進制度的籠子”的有效回應，用清單鎖定權(quán)力1011，以清單的形式依法公之于眾12。

權(quán)力清單制度就是指政府及其職能部門依法以清單公開的形式對行政權(quán)力事項進行清理，鎖定職權(quán)邊界、責任及流程的一種權(quán)力制約機制。權(quán)力清單的制定主體是政府，清理對象是行政權(quán)力事項，形式是清單及公開，作用是厘清鎖定已有職權(quán)的邊界、責任及流程。因此，這種權(quán)力制約機制可分為兩大關(guān)鍵性環(huán)節(jié)：清理環(huán)節(jié)和公開環(huán)節(jié)13，具有公共性、明晰性、公開性及合法性的特征，且面向四個具體目標“三個全覆蓋、制度規(guī)范化、詳細具體化及公開透明化”14。

二、過程：清單鎖定權(quán)力，依法公開清單

（一）“權(quán)力、清單、鎖定、公開”四要素

權(quán)力清單制度包含四個基本要素：權(quán)力、清單、鎖定、公開。權(quán)力是基礎(chǔ)，清單是核心，鎖定是目的，而公開是制度保障。這里的權(quán)力，既指由法律法規(guī)明確賦予的政府的行政權(quán)力，也包含了具體的行政執(zhí)法中衍生的權(quán)力事項，還包括因條文模糊產(chǎn)生的其他現(xiàn)實存在卻又沒有合法依據(jù)的行政權(quán)力事項等。

權(quán)力清單之所以謂之“權(quán)力清單”，乃是用“清單”制約權(quán)力，而非他物制約權(quán)力，清單是權(quán)力事實與權(quán)力規(guī)范之間的平衡。而且，清單既是權(quán)力清單制度的概念屬性，也是權(quán)力清單制度的形式載體，沒有清單就不必談權(quán)力“減、放、轉(zhuǎn)、并”的明晰鎖定，也無需公開清單形式。在具體的清單文本形式出現(xiàn)之前，是清單清理、鎖定權(quán)力的過程；在具體的清單文本形式制定之后，則又需要依法公開清單，對清單的合法認可構(gòu)成一種程序保障15，也是形成一種“鎖定”的實際效力。清理環(huán)節(jié)是公開環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)，是用清單的形式讓政府自身明確其職權(quán)范圍；公開環(huán)節(jié)是清理環(huán)節(jié)的保障，是用清單的形式讓社會識別并監(jiān)督政府的“權(quán)力家底”。

（二）“公共性、明晰性、公開性、合法性”四特征

現(xiàn)代法治政府應遵循職權(quán)法定的原則，并堅持簡政放權(quán)的改革思路。職權(quán)法定原則要求權(quán)力清單所列行政事項必須有明確的法律法規(guī)為依據(jù)，“法無授權(quán)不可為”16。法律法規(guī)沒有明文規(guī)定的行政權(quán)力，應首先納入權(quán)力清單的重點清理范圍；在行政執(zhí)法過程中衍生的行政權(quán)力與因條文模糊產(chǎn)生隱形行政權(quán)力更應被權(quán)力清單所關(guān)注與梳理。簡政放權(quán)則要求明確政府權(quán)力邊界，通過“清權(quán)、確權(quán)、限權(quán)、控權(quán)”還權(quán)于市場及社會，實現(xiàn)公共價值復歸與追求管理效率的平衡。

制約權(quán)力的專斷與濫用，打破權(quán)力暗箱，追求公共價值，是權(quán)力清單制度的價值依歸。權(quán)力清單制度以清單的形式明確行政權(quán)力事項及相關(guān)要素，如辦事流程、相關(guān)的法律依據(jù)、需要提交的證據(jù)材料、崗位的權(quán)責范圍以及獎懲措施等，能夠既以確定的文本形式讓行政權(quán)力結(jié)構(gòu)化，又能在公開中讓公眾清楚的識別，行政權(quán)力運行的穩(wěn)定性、確定性與透明性極大改善。行政權(quán)力事項的清理鎖定工作不是政府的自在行為，而是政府在依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，科學求證、民主決策的結(jié)果，因而清單就具有了一般權(quán)力約束條文所不具備的合法性，其合法性建立在法律的強制力、政府規(guī)則的自覺否定與社會公眾的普遍認可上。

（三）實施目標與保障機制

就權(quán)力清單制度的四個實施目標而言，首先，“三個全覆蓋”主要是指層級全覆蓋、部門全覆蓋、領(lǐng)域全覆蓋17。權(quán)力清單應包含除涉及國家機密的權(quán)力事項以外的縱橫全覆蓋，有效杜絕權(quán)力盲區(qū)，規(guī)避權(quán)力暗箱操作的可能性。其次，制度規(guī)范化則是指通過制度的嚴格性及規(guī)范性來清理、確定權(quán)力清單與公開流程，確保權(quán)力清單制定及管理標準的一致性。再次，詳細具體化是指權(quán)力清單的內(nèi)容應盡可能詳細具體，涵蓋行政權(quán)力行使主體對外行使的影響相對人權(quán)利或義務(wù)的所有權(quán)力事項。第四，公開透明化是指權(quán)力清單及權(quán)力運行流程圖一旦編制完成，即應采取各種方式使之公之于眾，主動“曬”出政府的權(quán)力邊界，接受公眾監(jiān)督。另外，權(quán)力清單的公開環(huán)節(jié)也應以規(guī)范的制度形式加以固定下來，以增強權(quán)力清單制度的有效性18。

如前所述，以權(quán)制權(quán)本身即存在異化的沖動，僅靠權(quán)力清單制度自身是很難承擔“鎖定權(quán)力”的重負，需要配套的程序流程機制以及責任監(jiān)管機制來有效保障。程序流程機制旨在合理說明清單所列權(quán)力事項之行使程序，包括行使的方式、步驟、順序以及時限，并且以具體的程序來框定程序流程的制定、形式及實施。此外，權(quán)力清單制度不僅僅是權(quán)力清單，其應包含規(guī)定職權(quán)、職責與具體實施保障的機制總和。因此，權(quán)力清單也應受到制度性監(jiān)督約束，規(guī)定政府在未能如期履行權(quán)力清單及程序流程圖之要求時應承擔的法律責任19。只有權(quán)力清單、責任清單與程序清單有效結(jié)合起來，權(quán)力清單制度才能最終發(fā)揮制約權(quán)力運行的機制作用。

三、權(quán)力清單制度的實踐：武漢市“三聯(lián)”制度

2014年3月，中央政府首次實現(xiàn)了國務(wù)院各部門行政審批事項匯總清單的網(wǎng)上公開。隨后，湖北省武漢市政府推出了以“權(quán)力清單”、“程序清單”和“責任清單”配套組合的“三聯(lián)”權(quán)力清單制度。20以武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度為案例，具體分析權(quán)力清單制度在其實踐中的成效，為權(quán)力清單制度的有效調(diào)適提供技術(shù)參考。

（一）“權(quán)力清單”、“程序清單”和“責任清單”

武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度遵循了“清權(quán)、用權(quán)與制權(quán)”的設(shè)計思路。清權(quán)環(huán)節(jié)充分貫徹了權(quán)力清單制度的權(quán)威性與明晰性特征；在用權(quán)環(huán)節(jié)中，武漢市編制了“程序清單”，以作為對清權(quán)環(huán)節(jié)的補充完善，進一步具體化辦事流程；制權(quán)環(huán)節(jié)推出了“責任清單”，以對“權(quán)力清單”予以制度性約束。武漢市政府不僅通過“程序清單”明晰政務(wù)事項辦事流程，補充完善權(quán)力清單；更通過建立“責任清單”劃定政府行為失范應承擔的責任，以對“權(quán)力清單”與“程序清單”形成制度性監(jiān)督規(guī)范，三者互相配合，共同構(gòu)成武漢市政府“三聯(lián)”權(quán)力清單制度。具體來說，“程序清單”按照“流程最簡、期限最短、成本最低、服務(wù)最好”的目標，通過內(nèi)外兩個流程規(guī)范權(quán)力運行和政務(wù)服務(wù)；“責任清單”以“權(quán)力行使通用責任規(guī)范”和“權(quán)力行使責任規(guī)范實施細則”為基礎(chǔ)，以制度建設(shè)為主線，不僅著力于行政權(quán)力運行的問責、反饋、糾錯機制的構(gòu)建，更重視行政權(quán)力庫、網(wǎng)上信息公開平臺、辦事運行平臺、法制監(jiān)督平臺、電子監(jiān)察平臺的立體式監(jiān)督平臺的建設(shè)，搭建了全方位、經(jīng)?；?、立體式的問責機制。

（二）“三個覆蓋”、內(nèi)容詳細具體化、制度規(guī)范化以及結(jié)果公開化的實施

武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度切實落實了“三覆蓋”、內(nèi)容詳細具體化、制度規(guī)范化以及結(jié)果公開化等目標。武漢市政府將納入清理范圍的市級行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項由原來的8197項減少到了4530項21，同時充分保證了權(quán)力清單制度的公共性、合法性、明晰性及公開性。

權(quán)力清單所列事項涵蓋行政權(quán)力事項及政務(wù)服務(wù)事項，并按類別劃分為15類進行市、區(qū)兩級統(tǒng)一清理，在形式上統(tǒng)一規(guī)范。政府清權(quán)工作所涉及的部門不僅包括所有的市政府工作部門，還涉及與百姓生活密切相關(guān)的部門，如市殘聯(lián)、市老齡委辦、市煙草專賣局等，以及社會關(guān)注度高的部門，如市紅十字會、市路橋收費中心等，實現(xiàn)了部門全覆蓋。納入此次清權(quán)工作的行政權(quán)力事項不僅按類別進行分類，每項公開事項所含具體要素，如權(quán)力類型、編碼、實施主體、權(quán)力依據(jù)、審批流程、收費依據(jù)及標準、審批條件、審批時限、需提交的材料、頒發(fā)證件名稱及法律效力、承辦機構(gòu)及聯(lián)系電話以及監(jiān)督投訴機構(gòu)及投訴電話等也逐一公開，保證了權(quán)力公開事項內(nèi)容的詳細具體化。而且，武漢是全國首個將“權(quán)力清單”作為人大議案進行辦理的地方政府。與以往權(quán)力清單單純的網(wǎng)上公開不同，武漢市政府構(gòu)建了一套動態(tài)調(diào)整機制，對權(quán)力事項進行動態(tài)調(diào)整與及時更新，以支撐權(quán)力清單制度能夠更好地運行。

（三）武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度有效性的評價

第一，以“權(quán)力清單”、“程序清單”與“責任清單”配套組合的“三聯(lián)”權(quán)力清單制度，確保了權(quán)力清單制度流程的完整性與現(xiàn)實的可操作性。權(quán)力清單著眼于政府行政權(quán)力事項的公開，程序清單旨在以辦事指南的形式進一步明晰政府各權(quán)力事項具體的操作流程，責任清單則是對上述整個流程的事后監(jiān)管，以制度性約束來保證權(quán)力清單流程的合規(guī)性與有效性。

第二，行政權(quán)力不是一成不變的，對行政權(quán)力的梳理、清減、公布也不是一次性工作，需要實時跟蹤調(diào)整。武漢市權(quán)力清單動態(tài)調(diào)整機制的建立，充分考慮了政府職能變遷、法律法規(guī)調(diào)整、社會經(jīng)濟發(fā)展等客觀因素的影響，不僅對行政權(quán)力事項進行動態(tài)調(diào)整，同時實現(xiàn)了網(wǎng)上及紙質(zhì)材料的同步更新，充分保證了權(quán)力清單制度的動態(tài)性及時效性。

第三，引入人大審議機制，保證權(quán)力清單制度的合法性效力。在清理環(huán)節(jié)中，將“建立權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”列為市十三屆人大三次會議議案和市委、市政府、市政協(xié)的年度協(xié)商計劃，市人大、市政協(xié)全程參與監(jiān)督。同時，邀請人大代表、政協(xié)委員、專家學者參與論證。從程序上引入外部監(jiān)督力量，確保了審議過程的規(guī)范性；權(quán)力清單制定過程中的專家技術(shù)支持，提高了審議結(jié)果的權(quán)威性效力。

（四）武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度有限性的反思

第一，法律法規(guī)作為權(quán)力清單設(shè)定的依據(jù)，無法窮盡一切政府事項，需要兜底條款的設(shè)置以應對可能出現(xiàn)的突發(fā)情況。然而，兜底條款的應急彈性決定了其存在之必要，但其滋生隱形權(quán)力的潛在威脅卻又是必須予以重視22。更甚者，當行政人員責任意識主動擔當失效時，兜底條款很可能淪為道德失范的行政人員公權(quán)私用、尋租設(shè)租的手段。因而，在權(quán)力清單制度的構(gòu)建中，兜底條款的設(shè)置雖然存在現(xiàn)實必要性，但必須完善其配套監(jiān)管機制，確保其不違背構(gòu)建初衷。武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單建設(shè)中，未對兜底條款給予足夠的重視，也未完善其配套設(shè)施，有可能會造成政府職責缺失。

第二，政府作為整個權(quán)力清單制度制定、實施及監(jiān)督的唯一主體，掌控整個流程。在缺乏有效外部監(jiān)督力量介入、政府“經(jīng)濟人”理性逾越其責任主體意識之上的情況下，政府行為很難始終保持遵循自然公正原則。一旦政府行為失范，勢必導致公共性價值目標的偏離直至無法實現(xiàn)23。就武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度而言，僅有責任清單無法保證權(quán)力清單制度的客觀性及公共性，需要社會、市場及法律等外部監(jiān)督力量的有效介入。值得一提的是，作為委托人的公民本身就具有對代理人——政府進行監(jiān)督的主觀訴求。然而，其直觀利益表達卻未能在政府權(quán)力清單中得以清晰體現(xiàn)。因而，旨在明晰公民權(quán)利的權(quán)利清單構(gòu)建必不可少，其與責任清單的配套互動，將有效實現(xiàn)權(quán)力清單的制度性監(jiān)督約束。

第三，政策的不斷完善總是建立在對政策實施效果客觀評價的基礎(chǔ)上。武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度在清單的建立、流程的公開等環(huán)節(jié)充分保證了權(quán)力清單明晰性的特征，但是對于清單在具體實踐過程中的效果卻缺乏客觀的第三方評價，因而無法保證制度的不斷改進。值得注意的是，法律賦予行政人員的自由裁量權(quán)一旦與行政人員公仆意識缺位相聯(lián)系，勢必會影響權(quán)力清單的實施效果。因而，權(quán)力清單效力的保證不僅需要外部評價機制的剛性約束，更需要內(nèi)部行政主體道德意識主動增強的軟性自覺。

四、權(quán)力清單制度的調(diào)適

“三聯(lián)”權(quán)力清單制度的建立和完善是武漢市深化行政體制改革進程中政府廉政建設(shè)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，有效地回應了公眾對于提高政務(wù)透明度、增強政府有效性的民主訴求。然而，制度的理論價值能否在實際的政治運行中最終轉(zhuǎn)化為公眾福利，很大程度上取決于與權(quán)力清單制度相配套的治理框架的構(gòu)建是否成熟。基于上述對武漢市政府“三聯(lián)”權(quán)力清單制度的有益嘗試及局限性分析，我們認為應著力搭建權(quán)力清單制度的治理框架。

（一）建立法律法規(guī)與兜底條款相配套的權(quán)力清單制度確定依據(jù)

第一，明晰以法律法規(guī)為依據(jù)的權(quán)力清單制定標準是推行權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)性工作。構(gòu)建權(quán)力清單制度的起點在于按照一定的標準，清楚劃分政府的行政權(quán)力。清單公開的內(nèi)容涉及的是以法律法規(guī)為依據(jù)的行政權(quán)力，而非行政機關(guān)目前實際享有的行政權(quán)力。因而，法律、法規(guī)通常被認為是確保行政權(quán)力合法性和正當性的深層價值的一般性根據(jù)24。但在實際的清單制定過程中，由于我國行政系統(tǒng)縱橫交織、規(guī)模龐大，行政權(quán)力類別繁多、范圍廣泛，各地方政府在清權(quán)、確權(quán)時，很難做到標準統(tǒng)一、明確。一旦遇有法律規(guī)定模糊、不一致的情形，行政權(quán)力的確定就會產(chǎn)生困難甚至存在爭議。

第二，明晰兜底事項。鑒于法律法規(guī)在政府職能表述上的局限性，各地方政府在梳理行政權(quán)力時，多用兜底條款加以保障。兜底條款的存在使得行政系統(tǒng)內(nèi)部固有的權(quán)力邊界模糊、職責錯位等現(xiàn)象更為嚴重，加大了權(quán)力清理工作的難度。對于兜底條款的梳理可分為兩步：首先，從權(quán)力清單中剝離出那些可以交由市場自主決定的事項，保留由政府決定的事項；其次，明晰政府職責范圍內(nèi)兜底內(nèi)容的歸屬，保證事事有人管，職責無缺位。

（二）構(gòu)建多聯(lián)單配套組合的權(quán)力清單制度

在公開“權(quán)力清單”的基礎(chǔ)上，構(gòu)建與之相配套的“程序清單”、“責任清單”、“權(quán)利清單”制度。權(quán)力清單通過劃定政府職權(quán)邊界，限制政府行政權(quán)力；而與之共生的“責任清單”則是以積極方式主動問責督查；“程序清單”則是公共性價值旨歸的具體落實，意在規(guī)范政務(wù)辦事流程，補充完善“權(quán)力清單”25。上述三聯(lián)單以行政機關(guān)為目標對象，而“權(quán)利清單”的構(gòu)建則是基于公民委托人身份的具體實踐。通過明晰公民權(quán)利、權(quán)利行使方式、權(quán)利受損申訴流程等，以構(gòu)建更加和諧的委托代理關(guān)系。僅有權(quán)力清單無法有效保證行政審批制度改革成果的制度化，還需要配套機制的合力助推。在這一點上，武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度的構(gòu)建具有較大的示范性意義。在曬出“權(quán)力清單”后，武漢市編制了“程序清單”、制定了“責任清單”，以建立完善的問責體系，加強對權(quán)力運行的監(jiān)督制約。

（三）確保權(quán)力清單的動態(tài)化和持續(xù)性

行政權(quán)力會隨著社會的發(fā)展、政府工作重心的轉(zhuǎn)移以及機構(gòu)的調(diào)整作出相應的變化，具有變動性的特征。因而，框定行政權(quán)力邊界的權(quán)力清單也應是動態(tài)調(diào)整、持續(xù)發(fā)展的，需要行政機關(guān)根據(jù)權(quán)力的變化隨時作出修改完善。在權(quán)力清單的清理環(huán)節(jié)中，武漢市政府建立了權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)政府職能的轉(zhuǎn)變、法律法規(guī)的調(diào)整和經(jīng)濟社會的發(fā)展，對行政權(quán)力事項進行動態(tài)調(diào)整和更新維護，確保了權(quán)力清單的動態(tài)性與時效性。但是，權(quán)力清單制度作為一項長期性制度，對權(quán)力清單的梳理、公開工作不是一次性完成的，而是一項持續(xù)性的系統(tǒng)工程。對于權(quán)力清單工作，各地方政府還應以制度的形式加以固定，盡快形成規(guī)范化、制度化的清單制定流程，以保證權(quán)力清單制度的政策實施效果。

（四）完善權(quán)力清單制度的監(jiān)督評價機制

無論是行政權(quán)力的梳理、公開，還是問責機制、監(jiān)督體系的構(gòu)建，都是地方政府自身的行政行為。一旦行政人員道德失范，權(quán)力腐敗、權(quán)力亂象等將無法從根本上予以規(guī)避。為此，應首先著力于培養(yǎng)行政人員的公仆意識和道德責任感26，將公共性價值旨歸納入行政人員培養(yǎng)體系，提高公職人員的責任意識。同時，設(shè)置相關(guān)法律法規(guī)對行政人員責任缺位行為予以嚴格處罰，以保證制度性硬性約束。其次，努力提高公民社會的成熟程度，從外部對權(quán)力清單制度予以監(jiān)督制約。再次，將地方人民代表大會引入權(quán)力清單制度中，以保證權(quán)力清單的穩(wěn)定性與合規(guī)性。地方政府在梳理、編制權(quán)力清單之后，應交由地方人大進行審議。審議通過的，以地方人大決定的形式予以公開，政府不再具有任何更改的權(quán)力。如若未能通過，地方政府需根據(jù)人大審議意見并結(jié)合地方經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況，對清單予以修改，之后再提請人大審議。

除此之外，應積極構(gòu)建基于公民社會、市場及專家機構(gòu)的第三方評價機制，并將評價結(jié)果及時傳輸給權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整機制，確保權(quán)力清單公共性價值目標的實現(xiàn)。第三方評價機制著眼于對權(quán)力清單制度在實踐過程中的效果給予及時、客觀的評價，以便行政主體及時發(fā)現(xiàn)權(quán)力清單實施過程中的漏洞，并進行系統(tǒng)修復。

五、結(jié)語

權(quán)力清單制度旨在依法以清單公開的形式鎖定已有職權(quán)邊界、責任及流程，實現(xiàn)“清單之外無權(quán)力”，是現(xiàn)代法治政府構(gòu)建進程當中的重要一環(huán)。然而，實踐過程中，權(quán)力清單制度也存在著不容小覷的制度性困境，迫切需要搭建有效調(diào)適的治理框架以最終實現(xiàn)政府公共性價值旨歸。因而，進一步深入研究不同層級、不同形式的權(quán)力清單制度，不斷完善其治理框架、尋求更具針對性的執(zhí)行路徑，將是今后研究中值得期待的地方。

注：本文系部屬高校基本科研業(yè)務(wù)費資助項目（編號31541011006）的階段性成果之一。