發(fā)達(dá)國家農(nóng)地金融制度的經(jīng)驗(yàn)及其啟示

文/程郁　王賓

發(fā)達(dá)國家農(nóng)地金融制度的經(jīng)驗(yàn)及其啟示

文/程郁王賓

德國、美國、法國等主要發(fā)達(dá)國家以政府擔(dān)保發(fā)行農(nóng)地抵押債券為基礎(chǔ)，在完善的法律、土地管理、保險(xiǎn)、信貸救濟(jì)等制度支撐下，建立了可持續(xù)的農(nóng)業(yè)政策性金融的市場化運(yùn)行機(jī)制，聚合社會資金，保障了對農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展長期建設(shè)資金的投入，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村金融市場與農(nóng)村土地市場的良性互促發(fā)展。在我國以改革創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期，這一經(jīng)驗(yàn)對探索農(nóng)地抵押融資試點(diǎn)、拓寬農(nóng)村融資渠道有著重要借鑒意義。

19世紀(jì)末和20世紀(jì)初，發(fā)達(dá)國家曾普遍面臨農(nóng)村資金匱乏、農(nóng)民遭受高利貸盤剝、農(nóng)業(yè)危機(jī)頻繁等問題。為解決這些問題，一些國家建立了以政府擔(dān)保發(fā)行農(nóng)地抵押債券為基礎(chǔ)的農(nóng)地金融制度，引導(dǎo)城市資金向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，支撐農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。在我國以改革創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期，這一經(jīng)驗(yàn)對探索農(nóng)地抵押融資試點(diǎn)、拓寬農(nóng)村融資渠道有著重要借鑒意義。

農(nóng)地金融是農(nóng)村政策性金融的重要工具

盡管目前發(fā)達(dá)國家發(fā)放農(nóng)地抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)已實(shí)現(xiàn)了市場化運(yùn)行，但其使命是支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)，具有較強(qiáng)的政策性功能，整個(gè)農(nóng)地金融體系的建立和運(yùn)行是以政府強(qiáng)有力支持為基礎(chǔ)的。

第一，農(nóng)地金融制度是農(nóng)業(yè)支持政策的重要方面。德國、法國農(nóng)地金融制度的創(chuàng)建都是為了抑制日益嚴(yán)重的農(nóng)村高利貸，而后成為支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的配套措施。美國農(nóng)地金融制度源于農(nóng)業(yè)危機(jī)下對市場調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)局限性的反思，從其誕生之初就是政府調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和發(fā)展方向的重要手段，一直到現(xiàn)在美國仍然是通過農(nóng)地金融制度貫徹農(nóng)業(yè)政策和促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在美國很多州，只有那些遵從農(nóng)地保護(hù)協(xié)議的農(nóng)地所有者才有資格申請農(nóng)地抵押貸款。

第二，農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)是政府主導(dǎo)創(chuàng)建的非營利機(jī)構(gòu)。德國農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行是依據(jù)公法設(shè)立的機(jī)構(gòu)，受聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)，最初的資本金來自德國農(nóng)業(yè)和林業(yè)部門的撥款，各地土地抵押信用合作社是半官方機(jī)構(gòu)，德國土地信貸銀行也多是由地方政府建立。美國聯(lián)邦土地銀行是由政府出資創(chuàng)建的，初始資本中政府股份占到了80%，聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司是政府投資企業(yè)，承擔(dān)為農(nóng)村信貸系統(tǒng)融入資金的政策使命。法國土地信貸銀行雖已改制為股份制公司，但其運(yùn)作仍然是以政府強(qiáng)有力的信用擔(dān)保和財(cái)政支持為基礎(chǔ)。各國對這些機(jī)構(gòu)都給予免稅支持，德國免繳企業(yè)所得稅和工商稅；美國除自有不動產(chǎn)仍需繳稅外，免征其他一切稅收。

第三，發(fā)展農(nóng)地金融是為了向農(nóng)業(yè)與農(nóng)村提供長期的低息融資。農(nóng)地抵押貸款是在嚴(yán)格限定貸款對象和貸款用途前提下，實(shí)施優(yōu)惠貸款利率和優(yōu)惠貸款期限。美國農(nóng)地抵押貸款的借款期限為5—40年，主要支持農(nóng)場主購買土地和其他固定生產(chǎn)資料及改良土地，是美國農(nóng)貸業(yè)務(wù)的核心支柱。2013年美國農(nóng)村長期不動產(chǎn)抵押貸款為94.19億美元，占到了農(nóng)貸系統(tǒng)貸款總額的46.85%。因?yàn)檎畬ν恋劂y行的利息損失給予補(bǔ)貼，其貸款利率低于同期市場利率，2010年農(nóng)地抵押貸款利率為5.9%。德國土地抵押貸款期限一般是10—60年，貸款總成本（包括利息、攤還的本金、合作社分?jǐn)偟臓I業(yè)費(fèi)用、合作社公積金）約占貸款的5%左右，10公頃以上農(nóng)場還能享受更優(yōu)惠的貸款利率。法國《土地銀行法》規(guī)定了必須向農(nóng)戶提供帶有政府財(cái)政補(bǔ)貼的長期低息貸款。

政府支持發(fā)行農(nóng)地抵押債券是農(nóng)地金融可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)

農(nóng)業(yè)投資回報(bào)期長、農(nóng)地價(jià)值變現(xiàn)困難，決定了趨利性的金融資本無法扎根農(nóng)村。美國、德國和法國以政府支持的農(nóng)地抵押債券為貸款機(jī)構(gòu)募集資金，并通過發(fā)展農(nóng)地抵押債券二級市場增強(qiáng)放貸機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)流動性，建立了農(nóng)地抵押貸款商業(yè)化可持續(xù)的運(yùn)作機(jī)制。這種農(nóng)地債券化是發(fā)達(dá)國家農(nóng)地金融系統(tǒng)能夠成功運(yùn)作的關(guān)鍵。

一是農(nóng)地債券化建立了資金從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的機(jī)制，保證了農(nóng)貸系統(tǒng)的低成本資金來源。農(nóng)村資金匱乏是這些國家在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化起步期面臨的共性問題，農(nóng)村內(nèi)部資金無法滿足農(nóng)業(yè)長期性、規(guī)?；顿Y需要。通過將抵押土地打包發(fā)行債券實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域、跨部門的融資，有效擴(kuò)大了金融機(jī)構(gòu)的貸款能力。在政府的授權(quán)和擔(dān)保下，德國土地抵押信用合作社可以直接或成立聯(lián)合合作銀行發(fā)行以集合抵押土地為擔(dān)保的債券，聯(lián)合合作銀行負(fù)責(zé)推銷債券和贖回債券及協(xié)調(diào)各合作社之間的資金融通。后來，德國成立了農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行，以政府信用為擔(dān)保發(fā)行農(nóng)地抵押債券，為各個(gè)土地抵押合作社和土地信貸銀行提供信貸資金支持。美國早期是由聯(lián)邦土地銀行統(tǒng)一發(fā)行農(nóng)地抵押債券，再將募集資金按照抵押土地資產(chǎn)比例向各土地銀行發(fā)放“批發(fā)貸款”。后來則是由聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司通過購買抵押貸款或抵押貸款支持債券，向發(fā)放抵押貸款的銀行提供流動性支持。這些農(nóng)地抵押債券有政府擔(dān)保且流通性強(qiáng)，對投資機(jī)構(gòu)來說因?yàn)榘踩褪找婷舛惗妒芮嗖A，對貸款銀行來說其成本也大大低于其他的籌資方式。

二是農(nóng)地債券化使得貸款銀行可通過債券流通回收資金，解決了抵押農(nóng)地處置難的問題。為了促進(jìn)債券流通，美國設(shè)立聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司，以債券購買、購買承諾和持有，為農(nóng)地抵押貸款債券提供擔(dān)保，吸收社會資本投資農(nóng)地抵押債券，由此建立了農(nóng)地抵押貸款流轉(zhuǎn)的二級市場。德國農(nóng)地抵押債券的流動性也很強(qiáng)，債券流通不受地域的限制。貸款銀行可以賣出農(nóng)地抵押債券的方式來實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，這大大分散了貸款銀行的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。在貸款出現(xiàn)償還危機(jī)時(shí)，銀行能夠在保障資產(chǎn)安全的情況下盡量避免處置抵押土地，可以更多以貸款延期、救助支持的方式防止逾期貸款轉(zhuǎn)化為呆壞賬。因而，農(nóng)地抵押貸款違約率很低，處置抵押農(nóng)地的情況更是微乎其微。比如，從2003年到現(xiàn)在，美國農(nóng)貸系統(tǒng)中不付息的農(nóng)地抵押貸款占貸款總額比例都在1%以下；2010年最高時(shí)期也只有2.11%，其中拍賣清償占比不超過30%。由于有農(nóng)地抵押債券募集資金的支持，金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)的長期貸款才具有商業(yè)可行性，解決了銀行短期性資金來源與農(nóng)業(yè)長期性貸款需求的矛盾。

三是農(nóng)地債券化將政府的支持充分放大，建立了農(nóng)業(yè)政策性金融的市場化運(yùn)行機(jī)制。因?yàn)橛姓畬r(nóng)地抵押債券擔(dān)保、認(rèn)購和回購支持，各國農(nóng)地抵押債券都是僅次于國債的優(yōu)質(zhì)債券。美國聯(lián)邦土地銀行首次發(fā)行的農(nóng)地抵押債券，大部分是由美國財(cái)政部購買，而后政府主要通過聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司來買賣農(nóng)地抵押債券調(diào)節(jié)資金供需，穩(wěn)定金融市場秩序。法國《土地銀行法》規(guī)定中央政府及部門每年要購買一定數(shù)量的農(nóng)地抵押債券。農(nóng)地抵押債券早期都需要政府托市，但只要市場各個(gè)環(huán)節(jié)能夠理順，就能夠聚合大量社會資本實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)，大大降低對財(cái)政的依賴。而且這創(chuàng)造了政府支持和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種新政策手段，以政策性債券籌集資金的導(dǎo)向性配置，調(diào)動具有資源、網(wǎng)絡(luò)和管理優(yōu)勢的市場化金融機(jī)構(gòu)完成政策任務(wù)，使政策性金融支農(nóng)功能強(qiáng)化、范圍擴(kuò)大和效率提高。

建立完善的支撐制度保證農(nóng)地金融體系良性運(yùn)行

第一，以法律確立制度規(guī)范與支持保護(hù)。

農(nóng)地金融發(fā)展需要服從國家穩(wěn)定與保護(hù)農(nóng)地資源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目標(biāo)。為了規(guī)范農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作、防范風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，各國以立法為保障構(gòu)建農(nóng)地金融制度。

依法設(shè)立農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)，明確其職責(zé)與權(quán)利。1916年美國以《聯(lián)邦農(nóng)場貸款法》和《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》為基礎(chǔ)，分別設(shè)立了12個(gè)農(nóng)區(qū)的土地銀行和聯(lián)邦土地銀行。聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司依據(jù)1934年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司法》成立。1971年的《農(nóng)場信貸法》規(guī)定了農(nóng)貸機(jī)構(gòu)和抵押公司服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的公共使命和開展農(nóng)地抵押貸款的制度規(guī)范，包括借款人必須是農(nóng)業(yè)耕種和經(jīng)營者、土地抵押貸款不超過評估價(jià)值的85%、建立強(qiáng)制保險(xiǎn)制度等?！兜乱庵巨r(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行法》與《德國民法典》《德國擔(dān)保法》賦予了農(nóng)地抵押權(quán)和準(zhǔn)予抵押權(quán)的流通，并共同對所涉及的當(dāng)事主體，即農(nóng)民、土地抵押信用合作社、農(nóng)業(yè)地產(chǎn)抵押銀行之間的權(quán)利、義務(wù)給予較為詳細(xì)的規(guī)定。法國《土地銀行法》明確了土地銀行的性質(zhì)，規(guī)范其管理運(yùn)行。

依法保障對農(nóng)地信貸系統(tǒng)的支持，強(qiáng)化政策支農(nóng)功能。美國《緊急農(nóng)業(yè)抵押貸款法案》和《農(nóng)業(yè)信用法》要求，保障農(nóng)場主獲得低息貸款、發(fā)行國債為農(nóng)業(yè)信用系統(tǒng)籌措資金、以財(cái)政資金支持土地銀行辦理委托貸款業(yè)務(wù)以及建立信貸救濟(jì)與保險(xiǎn)體系防范風(fēng)險(xiǎn)。法國《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》和《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)補(bǔ)充法》規(guī)定，應(yīng)對購買土地和農(nóng)業(yè)機(jī)械的大農(nóng)戶給予無息或低息貸款。

依法對抵押人的基本生活與生產(chǎn)給予保護(hù)。《美國聯(lián)邦法典》將“家園地豁免”條例延伸至農(nóng)地抵押貸款。如果抵押人先前耕作收入低于一定標(biāo)準(zhǔn)，則允許抵押人在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)和抵押物出售過程中租借他的主要住處、住處周圍地產(chǎn)、農(nóng)用建筑物以及不超過10英畝的相鄰?fù)恋亍Ｗ赓U的租期不能超過5年，但也不可低于3年，承租人享有優(yōu)先回購權(quán)。

第二，以合作社為基礎(chǔ)建立農(nóng)地管理平臺。

農(nóng)地抵押貸款運(yùn)行的先決條件是要有一個(gè)良好的土地登記和地籍管理制度。美國土地登記制度規(guī)定，除少數(shù)未開發(fā)區(qū)域外，所有農(nóng)地開發(fā)均應(yīng)符合政府土地規(guī)劃要求，并應(yīng)將每塊農(nóng)地的面積、用途、權(quán)屬等宗地狀況在政府部門進(jìn)行詳細(xì)初始登記。農(nóng)地所有者以土地抵押申請借款時(shí)，須提供合法的土地所有權(quán)證，經(jīng)過土地銀行的審核、測量、估價(jià)后準(zhǔn)予貸款的，將土地抵押證件收存，并將評估報(bào)告報(bào)送農(nóng)場信貸管理局。德國相關(guān)制度規(guī)定，在提交土地所有權(quán)證明申請農(nóng)地抵押貸款時(shí)，還需要清晰說明抵押土地位置、面積等具體信息，并有專門人員對土地進(jìn)行測量評估以確定土地價(jià)值。2007年我國臺灣地區(qū)成立了“農(nóng)地銀行”，建立了土地信息平臺，在自行登記申報(bào)基礎(chǔ)上，由“農(nóng)（漁）會”協(xié)助實(shí)地勘查、拍照，確定土地標(biāo)示、位置和土地利用現(xiàn)況。

合作組織作為農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的中間平臺發(fā)揮著聚合土地、降低交易成本、互助支持防范風(fēng)險(xiǎn)的重要作用。在美國、德國、韓國，想通過農(nóng)地抵押獲得貸款必須加入合作社，并向合作社繳納一定的入會費(fèi)或入股金。法國、日本、中國臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者雖可直接申請土地抵押貸款，但實(shí)際操作中基層合作組織仍承擔(dān)了大量的服務(wù)功能，發(fā)揮著核心樞紐作用。比如，日本農(nóng)協(xié)和中國臺灣的“農(nóng)（漁）會”提供農(nóng)地租賃和買賣信息、農(nóng)地勘測與評估等服務(wù)。

第三，以完整的金融服務(wù)鏈分散農(nóng)地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)。

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的農(nóng)地金融是一個(gè)層層嵌套和相互支持的體系，獲得了信貸合作、信用保證、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和信貸保險(xiǎn)、信貸協(xié)助、農(nóng)地抵押債券和銀行基金等全方位、多層次金融服務(wù)的共同支撐，能夠更好地防范風(fēng)險(xiǎn)、保障農(nóng)地信貸的持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)營。

美國1987年的《農(nóng)業(yè)信貸法》規(guī)定，每家銀行在單獨(dú)承擔(dān)義務(wù)的同時(shí)，還要共同分擔(dān)聯(lián)邦土地銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)，形成了農(nóng)地金融體系內(nèi)的協(xié)調(diào)與互助機(jī)制。聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司、聯(lián)邦農(nóng)場信貸協(xié)助會、農(nóng)業(yè)信貸協(xié)助公司、農(nóng)場信貸保險(xiǎn)公司、農(nóng)場信貸銀行基金延長和擴(kuò)展了美國農(nóng)地金融服務(wù)鏈條，共同起到了防范和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的作用。1971年美國《農(nóng)場信貸法》要求銀行按未償還債務(wù)的2%向農(nóng)場信貸保險(xiǎn)公司繳納貸款保險(xiǎn)費(fèi)，成立農(nóng)場信貸保險(xiǎn)基金。當(dāng)銀行發(fā)生貸款無法償還或借款人退股不能等值返回時(shí)，先由農(nóng)場信貸保險(xiǎn)基金歸還，不足時(shí)再通過農(nóng)業(yè)信貸協(xié)助公司以購買優(yōu)先股的形式提供資金予以歸還。中國臺灣d地區(qū)在1983年成立了農(nóng)業(yè)信用保證基金。農(nóng)民申請土地抵押貸款的同時(shí)要向農(nóng)業(yè)信用保證基金繳納一定數(shù)額的保證金，由農(nóng)業(yè)信用保證基金為該項(xiàng)貸款提供擔(dān)保；當(dāng)發(fā)生逾期貸款時(shí)，農(nóng)業(yè)貸款機(jī)構(gòu)可以向農(nóng)業(yè)信用保證基金申請代為清償。