兩型社會視角下我國巨災(zāi)風(fēng)險管理體系研究

□ 文/譚英平

兩型社會視角下我國巨災(zāi)風(fēng)險管理體系研究

□ 文/譚英平

與發(fā)達國家建立的巨災(zāi)風(fēng)險管理體系相比，我國的巨災(zāi)風(fēng)險管理存在的問題主要體現(xiàn)三個方面：防災(zāi)減損系統(tǒng)不完善；缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理；損失補償機制單一，巨災(zāi)保險制度極不完備。

隨著全球生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，經(jīng)濟的快速發(fā)展，人口及人類財富的不斷膨脹與聚集，巨災(zāi)所帶來的生命與財富的損失呈現(xiàn)出顯著的上升趨勢。我國作為世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一，自然災(zāi)害發(fā)生的頻度、強度和造成的損失同樣在加劇。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》指出，近15年來，我國平均每年因各類自然災(zāi)害造成約3億人次受災(zāi)，倒塌房屋約300萬間，緊急轉(zhuǎn)移安置人口約800萬人，直接經(jīng)濟損失近2000億元。

1970年至2014年世界災(zāi)害事件數(shù)量

我國巨災(zāi)風(fēng)險管理現(xiàn)狀及問題

世界上很多國家包括中國歷來都在與巨災(zāi)風(fēng)險進行著不懈的抗爭，對于如何管理巨災(zāi)風(fēng)險、彌補其所造成的損失也早已成為各界專家、學(xué)者關(guān)注的主題，一些發(fā)達國家嘗試建立的巨災(zāi)風(fēng)險管理體系獲得了一定的成功經(jīng)驗。相比而言，我國的巨災(zāi)風(fēng)險管理現(xiàn)狀令人堪憂，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

首先，防災(zāi)減損系統(tǒng)不完善。從風(fēng)險管理的角度而言，事前充分的防災(zāi)意識和措施以及事后恰當(dāng)?shù)臏p損行為往往能有效地降低風(fēng)險事故發(fā)生的頻率和損失的嚴重程度。我國政府多年來投入了大量的人力物力和資金建設(shè)各種減災(zāi)工程，如水庫、大壩等，也加大了對各種巨災(zāi)風(fēng)險的研究力度。但毫無疑問，對災(zāi)害的預(yù)防和控制是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及建筑規(guī)范、公眾意識、法制法規(guī)甚至環(huán)境管理等各個方面，而我國在這些環(huán)節(jié)上卻相對薄弱甚至有所忽視，一方面在工程建設(shè)上仍有進一步提升的空間，另一方面更為重要的是，非工程措施的實施亟待完善和加強。

其次，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。巨災(zāi)風(fēng)險除了具備客觀性、突發(fā)性、不可預(yù)知性等風(fēng)險的一般特征外，還具有發(fā)生頻率相對較低，但一旦發(fā)生損失覆蓋面廣、損失程度極為嚴重等特殊性質(zhì)。這就決定了巨災(zāi)風(fēng)險一旦成為現(xiàn)實，將影響到全社會的方方面面，因此巨災(zāi)風(fēng)險管理也理應(yīng)是全社會的協(xié)調(diào)行動。從日常的風(fēng)險識別、評估，到災(zāi)害發(fā)生時施救方案的執(zhí)行，再到災(zāi)后援助及損失補償安排等，涉及到社會的各個層面，只有在統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理下，才可能最大限度的實現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險的有效管理和控制。雖然我國有相應(yīng)的國家管理部門對主要的一些自然災(zāi)害進行減災(zāi)專業(yè)管理，但至今還沒有對災(zāi)害進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的機構(gòu)，國家財政部門也沒有建立巨災(zāi)風(fēng)險管理的專項資金，各地的災(zāi)害識別、評估和預(yù)警也都各行其是、分散管理，阻礙了巨災(zāi)風(fēng)險管理體制的深入發(fā)展，難以應(yīng)對巨災(zāi)所帶來的日益嚴峻的挑戰(zhàn)。

第三，損失補償機制單一，巨災(zāi)保險制度極不完備。由于我國保險業(yè)起步較晚、經(jīng)營技術(shù)和服務(wù)水平都有限、巨災(zāi)保險市場需求不足以及保險業(yè)資本金單薄且再保險能力不足等原因，目前我國巨災(zāi)保險幾乎是一片空白。商業(yè)保險公司提供的各類財產(chǎn)保險險種中并沒有專門針對自然災(zāi)害損失設(shè)立的險種，只是在部分險種對由于雷擊、暴風(fēng)、暴雨、洪水、海嘯、地陷、泥石流等自然災(zāi)害所引起的保險標的損失進行特約賠付，其余險種均未涵蓋自然災(zāi)害引起的損失。我國目前實行的是由國家財政支持的中央政府主導(dǎo)型巨災(zāi)風(fēng)險管理模式，尚未建立完備的巨災(zāi)保險支持體系。我國的巨災(zāi)損失補償機制極為單一，中央財政和善款捐助始終是首當(dāng)其沖的承擔(dān)者，損失融資手段極為缺乏，保險的經(jīng)濟保障、損失分攤職能幾乎喪失，這不僅限制了損失補償資金的來源，造成有限的國家資源被大量損耗，影響財政資金其他職能的有效實現(xiàn)，還可能加重國民防災(zāi)意識薄弱等其他潛在的負面影響。

建立巨災(zāi)風(fēng)險管理體系的思路

與發(fā)達國家相比，我國資源利用的效率依然較為低下，而自然災(zāi)害種類多，發(fā)生頻率高，分布地域廣，造成損失大，又使我國無法回避的成為世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一。面對年年巨災(zāi)給我國社會經(jīng)濟生活所帶來的嚴重損害，要順利推進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型兩型社會的建設(shè)，毫無疑問，必須盡早構(gòu)建一個完備、成熟的巨災(zāi)風(fēng)險管理體系。從兩型社會的視角來看，建立巨災(zāi)風(fēng)險管理體系也應(yīng)秉承節(jié)約資源、提高效益的理念，合理布局、優(yōu)化配置，以最低的社會成本實現(xiàn)最高效的人與環(huán)境的永續(xù)保障。

第一，貫徹“防重于治”的思想，完善各項防災(zāi)減損措施。盡管災(zāi)害的發(fā)生不可避免，但良好的災(zāi)害知識教育可能讓受災(zāi)人群絕處逢生。2008年年初的雪災(zāi)、5月12日的地震一次次向我們揭示，我國的諸多建筑、設(shè)施標準有待重新考量，公眾的逃生、自救常識有待大力普及，環(huán)境治理的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略有待進一步落實。一方面應(yīng)抓緊對各種自然災(zāi)害的研究力度，提高預(yù)測能力和精度，大力支持有關(guān)巨災(zāi)風(fēng)險管理的資料搜集、數(shù)據(jù)庫建立、基礎(chǔ)研發(fā)等工作，從小的氣候改善項目入手嘗試改善氣候條件，深入挖掘以往災(zāi)害事故中的有價值信息，在設(shè)計工程、建筑物尤其是學(xué)校、醫(yī)院、辦公樓等人口密集的建筑標準時，逐步引入符合成本效益的防災(zāi)減損措施，按照災(zāi)害的地理分布特征有選擇有區(qū)別的制定建筑規(guī)范；另一方面要加大非工程措施的宣傳和實施力度，普及風(fēng)險和風(fēng)險管理知識，宣揚人與自然和諧共生的生產(chǎn)、消費、生活理念，通過繪制全國性和區(qū)域性的巨災(zāi)風(fēng)險圖、電視、電臺節(jié)目等途徑不斷強化人們對巨災(zāi)風(fēng)險的重視程度和防范意識，在中小學(xué)教育中便融入災(zāi)害常識的科學(xué)傳授，完善減災(zāi)法制建設(shè)。

第二，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，建立有效的應(yīng)急響應(yīng)機制。我國有專業(yè)的減災(zāi)管理部門，然而任何一種巨災(zāi)風(fēng)險的整個管理過程都不可能僅限于這些機構(gòu)，地域的廣闊和地區(qū)差異也必然使得災(zāi)害的評估、預(yù)警和控制工作容易各行其是，這可以說是中國的一大國情。應(yīng)該考慮建立一個對巨災(zāi)風(fēng)險管理進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的政府機構(gòu)，對各個減災(zāi)專業(yè)管理部門的工作進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并依據(jù)完善的法律法規(guī)要求督促地方層次制定合乎實際的巨災(zāi)管理計劃，培養(yǎng)、提高相關(guān)官員執(zhí)行計劃的能力，保障各個層面協(xié)調(diào)、溝通的順暢。此外，由國家統(tǒng)一規(guī)劃，分地區(qū)或分省建立應(yīng)急響應(yīng)機制，覆蓋全面的預(yù)警體系，加快應(yīng)急避難場所的規(guī)劃和公布，制定救災(zāi)資源調(diào)度的科學(xué)方案，各地方政府具體實施并相互協(xié)作，切實保障災(zāi)害發(fā)生時應(yīng)急響應(yīng)機制的啟動和減損功能的最大實現(xiàn)。

第三，構(gòu)建多層次巨災(zāi)分擔(dān)模式，積極發(fā)揮市場力量，完善巨災(zāi)保險制度。目前，除美國、日本、英國等發(fā)達國家較早的開始探索巨災(zāi)風(fēng)險管理之外，越來越多的發(fā)展中國家也在探索建立巨災(zāi)風(fēng)險管理機制。國際上比較完善的巨災(zāi)風(fēng)險補償機制通常包括7個主體，災(zāi)民、地方政府、商業(yè)保險、再保險、證券市場與國際再保險市場，最后才是中央財政救助。雖然不同國家選擇的具體模式各有差異，但從發(fā)展趨勢和最終效果來看，建立多層次的巨災(zāi)分擔(dān)機制，政府、保險公司、個人等多方合作，才更適應(yīng)日益嚴峻的巨災(zāi)風(fēng)險形勢。首先，應(yīng)明確政府角色定位。我國目前實行的是由國家財政支持的中央政府主導(dǎo)型巨災(zāi)風(fēng)險管理模式。作為公共品的有效提供者，災(zāi)害防御工程的建設(shè)和諸多防災(zāi)減損措施的制定、實施無疑屬于政府的職責(zé)范圍。災(zāi)害發(fā)生后，政府也必然需要承擔(dān)救濟的責(zé)任。然而，我國政府過多地擔(dān)負了災(zāi)害損失的補償角色，與發(fā)達國家保險賠付、慈善援助、政府救濟的災(zāi)后恢復(fù)資金來源順序恰好相反的是，中央財政支出成為我國彌補巨災(zāi)損失的第一手段。這不僅極大的干擾了國家資源的有效配置，對國民經(jīng)濟產(chǎn)生一定的負面影響，還使災(zāi)后恢復(fù)的效率受限于國家財政收入狀況，更在客觀上滋養(yǎng)了公眾薄弱的防災(zāi)意識。因此，必須準確定位政府在巨災(zāi)風(fēng)險管理體系中的角色，慎重研究和確定政府在災(zāi)后承擔(dān)的損失補償分量、標準及形式。其次，應(yīng)積極發(fā)揮保險的巨災(zāi)融資功能。經(jīng)濟保障和損失分攤是保險的兩大基本職能，并以此為基礎(chǔ)派生出防災(zāi)減損、資金運用等其他積極效應(yīng)，因此，雖然各國對于巨災(zāi)損失的融資渠道各有偏重，但保險始終扮演著舉足輕重的角色。在我國每次巨災(zāi)過后，保險業(yè)似乎總是處于令人失望的尷尬境地，產(chǎn)品少、保障面窄、保障程度低、發(fā)展尚不充分等缺陷在多舛之年不斷暴露，保險在巨災(zāi)風(fēng)險管理中的作用還未得到重視。應(yīng)充分發(fā)揮保險特有的經(jīng)濟補償和防災(zāi)減損作用，使其在防范風(fēng)險事故發(fā)生、降低事故損失、實現(xiàn)災(zāi)后融資等方面“大展拳腳”，在一定程度上替代政府作為災(zāi)后第一負責(zé)人的角色，減輕財政負擔(dān)，提高損失融資效率。再次，建立巨災(zāi)保險基金，提高保險參保率。我國在建立巨災(zāi)保險制度時不可避免地會遇到發(fā)展中國家普遍面臨的困難，一方面公眾已經(jīng)形成對財政補償和社會救助的過分依賴，自主風(fēng)險管理意識薄弱；另一方面商業(yè)保險機制尚不健全，保險業(yè)整體實力不強，承保能力較弱。因此，我國在巨災(zāi)保險體系的選擇上應(yīng)當(dāng)采取政府支持與保險公司商業(yè)運作相結(jié)合的模式，建立一個由政府支持，所有保險公司共同參與，專業(yè)機構(gòu)管理的巨災(zāi)保險基金，劃分合理的損失分擔(dān)層次。此外，通過落實風(fēng)險管理普及教育，提供保險優(yōu)惠獎勵甚至立法實行強制性保險等方式，引導(dǎo)公眾參與巨災(zāi)保險，提高參保率，從而推動保險公司承保積極性，確保保險損失分攤功能的有效實現(xiàn)。

第四，大力發(fā)展再保險市場，擴大巨災(zāi)風(fēng)險分散范圍。對于保險而言，盡可能的分散風(fēng)險是其實現(xiàn)風(fēng)險管理目標的基礎(chǔ)，也是擴大承保能力、穩(wěn)定經(jīng)營成果的最佳方法，而再保險則是擴大風(fēng)險分散范圍的有效途徑。1985年墨西哥大地震、1988年吉爾伯特颶風(fēng)損失的最后賠償責(zé)任98%以上是由再保險公司承擔(dān)的，而在2001年的9·11恐怖事件所造成的損失中，60%～70%的賠償也是由再保險市場承擔(dān)的。顯然，對于損失極為嚴重的巨災(zāi)風(fēng)險，直接保險市場的承受能力是有限的，除了尋求政府支持，還必須借助再保險方案以確保巨災(zāi)基金的安全與穩(wěn)健。我國的再保險市場起步較晚，發(fā)展相對落后，與國際再保險市場相比，整體規(guī)模與技術(shù)水平都十分遜色。因此，適逢全球一體化進程的逐步推進，我國一方面應(yīng)積極培育國內(nèi)專業(yè)的再保險公司和人才，增強競爭實力，健全獨立的再保險法律法規(guī)，同時還應(yīng)開放市場，積極引進實力雄厚、技術(shù)精湛、經(jīng)驗豐富的國際知名再保險公司，使國內(nèi)外商業(yè)再保險公司成為再保險主體，將國內(nèi)的巨災(zāi)風(fēng)險在全球范圍內(nèi)分散，從而進一步弱化巨災(zāi)風(fēng)險的不可保性，實現(xiàn)災(zāi)后損失的有效補償。

（作者單位：對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)）