論國家法律與黨紀(jì)黨規(guī)關(guān)系之協(xié)調(diào)
——以當(dāng)代德國為例

周淑真 袁 野

（中國人民大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 海淀 100872）

政黨在當(dāng)代德國政治生活中發(fā)揮著核心作用。二戰(zhàn)后，德國從自身的國情和歷史教訓(xùn)出發(fā)，率先將政黨納入憲法之中，用法律制度來保障并規(guī)范政黨的行為，使德國政黨政治呈現(xiàn)出規(guī)范化、法制化的特征。德國政黨法制將國家民主的一般原則適用于政黨內(nèi)部，并創(chuàng)造性地將司法程序與原則適用于解決政黨內(nèi)部爭議、處理政黨紀(jì)律問題，從而創(chuàng)建了獨(dú)特的政黨紀(jì)律執(zhí)行方式，即黨內(nèi)仲裁制度。這一制度同德國的政黨法制一并構(gòu)成了對(duì)政黨的規(guī)范與約束，形成了具有德國特色的國家法律與黨規(guī)黨紀(jì)的關(guān)系。

一、國家法律與黨紀(jì)黨規(guī)關(guān)系之一般

要理解德國國家法律同黨紀(jì)黨規(guī)的關(guān)系，首先要了解國家法律與黨紀(jì)黨規(guī)的相關(guān)概念與一般特性。

本文中的國家概念，是作為政治組織理解，而且是功能最強(qiáng)、形態(tài)最復(fù)雜的政治組織。這個(gè)組織建立有以憲法為核心內(nèi)容的政治制度和法律規(guī)范，在特定的領(lǐng)土內(nèi)要求國民一體遵行。政黨則是社會(huì)群體中一部分具有相同政治理念和政治主張的人的政治組織。政黨有明確的政治綱領(lǐng)，以執(zhí)掌或參與政權(quán)為實(shí)現(xiàn)綱領(lǐng)的重要手段，并具有嚴(yán)密的組織系統(tǒng)和紀(jì)律約束，以動(dòng)員和維系政黨組織的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)黨的政治目標(biāo)。

國家與政黨在范疇和性質(zhì)方面既有區(qū)別也有聯(lián)系。這種區(qū)別主要體現(xiàn)在：第一，兩者所涵蓋的主體范圍不同，因此國法與黨紀(jì)的適用范圍不同。第二，國家與政黨的組織性質(zhì)不同，個(gè)人對(duì)國家的義務(wù)無從選擇、必須服從；而作為黨員因加入政黨是在政治認(rèn)同基礎(chǔ)上的自愿選擇，接受黨的約束是自愿選擇的結(jié)果。第三，國家成員與政黨組織成員的權(quán)利來源不同，國法與黨紀(jì)發(fā)生作用的機(jī)制也不同。國家成員的權(quán)利與生俱來，而政黨成員的權(quán)利則是在政黨認(rèn)同的基礎(chǔ)上通過自身的努力爭取的，是黨員在自己作為公民本來享有的自由權(quán)利的基礎(chǔ)上，以部分的公民權(quán)利交換而來的，黨員在享有黨員權(quán)利的同時(shí)，必須接受黨的嚴(yán)格的紀(jì)律剛性約束，因此一般說來，黨紀(jì)黨規(guī)的要求嚴(yán)于國法。

同時(shí)，政黨與國家又存在交叉和重疊的關(guān)系。政黨制度是國家政治制度運(yùn)行的載體和驅(qū)動(dòng)力，政黨作為執(zhí)政黨時(shí)掌握國家政權(quán)，經(jīng)由法定程序進(jìn)入國家制度體系，須依據(jù)法律授權(quán)和制度安排決定和管理國家事務(wù)，依憲執(zhí)政已經(jīng)成為世界各國執(zhí)政黨的通則和慣例。在西方主要國家，政黨是在國家的憲政體制和政治制度內(nèi)產(chǎn)生的，遵守憲政體制和政治制度是政黨存在的前提，在此前提下，政黨通過紀(jì)律約束、管理各級(jí)組織和黨員。在一些發(fā)展中國家，政黨的產(chǎn)生往往早于國家，國家則是由政黨建立的，政黨承擔(dān)著建設(shè)國家、改造社會(huì)的重任，中國共產(chǎn)黨在這類政黨中最具有代表性。在這種情境下，人們對(duì)執(zhí)政黨的認(rèn)同往往與對(duì)國家的認(rèn)同、與對(duì)社會(huì)制度的認(rèn)同緊密聯(lián)系在一起。中國共產(chǎn)黨作為中國唯一的執(zhí)政黨，作為全中國人民的領(lǐng)導(dǎo)核心，在領(lǐng)導(dǎo)全國人民全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，黨紀(jì)嚴(yán)于國法的關(guān)系是十分明確、不容置疑的。同時(shí)，國家法律則是不可觸碰的底線。對(duì)中共黨員來講，入黨是建立在認(rèn)同黨的政治綱領(lǐng)、服從黨的決議、遵守黨的紀(jì)律、執(zhí)行黨的決議等體現(xiàn)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的政黨認(rèn)同的基礎(chǔ)上的自覺自愿行為。中國共產(chǎn)黨作為中國工人階級(jí)和中華民族的先鋒隊(duì)組織，在長期執(zhí)政的情況下，各級(jí)黨組織和全體黨員必須受到黨規(guī)黨紀(jì)的剛性約束。黨的紀(jì)律是黨內(nèi)規(guī)矩，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律，黨的各級(jí)組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。因目無黨紀(jì)國法、徇私舞弊或貪贓枉法而落馬的貪腐官員，作為中共黨員，對(duì)其處理正是按照黨紀(jì)、國法的時(shí)序，首先接受組織調(diào)查、受到黨紀(jì)的懲處，被開除出黨后更是理應(yīng)受到國家法律的制裁。

認(rèn)識(shí)國家法律與黨紀(jì)黨規(guī)等概念和它們相互之間的一般關(guān)系，有利于探討德國是如何處理國家法律與黨紀(jì)黨規(guī)關(guān)系的。

二、德國法律對(duì)政黨的規(guī)范

第二次世界大戰(zhàn)后，經(jīng)過多年的政治實(shí)踐，德國建立起一套較為完善的規(guī)范與保障政黨行為的法律體系，統(tǒng)稱為“政黨法制”，包含《基本法》這一基礎(chǔ)性、憲法性的法律和《政黨法》《選舉法》等一般性法律。1949年5月23日頒布生效的德國《基本法》，第一次在憲法中明確規(guī)定：

（1）政黨參與人民政治意志決策的形成。政黨的建立是自由的。政黨內(nèi)部秩序須符合民主原則，政黨必須公開說明其經(jīng)費(fèi)來源和使用情況以及財(cái)產(chǎn)狀況。

（2）政黨宗旨或黨員行為有意破壞或推翻自由和民主的基本秩序，或有意危害德意志聯(lián)邦共和國的生存的，該政黨屬違反憲法。政黨違憲由聯(lián)邦憲法法院予以裁判。

（3）有關(guān)政黨的具體規(guī)定由聯(lián)邦法律予以認(rèn)定[1]。

《基本法》吸取了《魏瑪憲法》的失敗教訓(xùn)，試圖避免個(gè)人獨(dú)裁制的政黨再次出現(xiàn)在德國的政治生活之中，并努力遏制“寡頭統(tǒng)治鐵律”。因此，其將民主的基本原則，諸如基本政治權(quán)利、權(quán)力制衡、民主選舉等，同樣適用于政黨內(nèi)部，從而規(guī)范了政黨內(nèi)部政治意見的形成方式，以實(shí)行黨內(nèi)民主。

1967年7月24日通過的《關(guān)于政黨的法律》（即《政黨法》），使《基本法》的規(guī)定更具體化并具有了可操作性。《政黨法》最近一次修改是在2011年，共有8章41條，包括對(duì)政黨的一般性規(guī)定、對(duì)政黨的內(nèi)部組織和內(nèi)部秩序的規(guī)定以及有關(guān)政黨財(cái)務(wù)的規(guī)定。其中，第10條對(duì)政黨紀(jì)律作了明確規(guī)定，包括加入政黨的條件和程序，政黨成員的權(quán)利、義務(wù)，對(duì)違紀(jì)黨員的處罰及其程序等。具體如下：

（1）政黨的有關(guān)機(jī)關(guān)可根據(jù)章程，進(jìn)一步對(duì)黨員的接納做出規(guī)定。拒絕與接納申請(qǐng)無須說明理由，設(shè)置一般的包括有期限的接納禁期是不允許的。那些根據(jù)法院判決不具備被選舉權(quán)或選舉權(quán)的人不能成為某一個(gè)政黨的成員。

（2）政黨的黨員和黨的機(jī)關(guān)中的代表擁有同樣的表決權(quán)。表決權(quán)的行使可以通過章程以該黨員是否履行了繳納黨費(fèi)的義務(wù)為條件做進(jìn)一步規(guī)定。黨員有權(quán)隨時(shí)立刻退黨。

（3）在章程中必須規(guī)定對(duì)黨員的處罰措施、采取處罰措施的原因和可以做出處罰措施的黨的機(jī)關(guān)等內(nèi)容。在解除黨內(nèi)職務(wù)或剝奪擔(dān)任黨內(nèi)職務(wù)能力的情況下，必須說明作出該決議的理由。

（4）一名黨員只有當(dāng)其蓄意違反黨的章程或嚴(yán)重違反黨的基本原則或規(guī)章，并因此給黨帶來嚴(yán)重?fù)p害的情況下才能被開除出黨。

（5）由按照仲裁庭規(guī)章規(guī)定的主管仲裁庭就開除黨籍做出裁決。必須保證被開除者有上訴到上一級(jí)仲裁庭的可能性。必須以書面形式說明做出該裁決的理由。在須要迅速采取措施的緊迫且嚴(yán)重的情況下，黨的理事會(huì)或一個(gè)地區(qū)組織的理事會(huì)可以排除一名黨員行使其權(quán)利，直到仲裁庭做出裁決為止[2-1]。

《政黨法》將政黨的紀(jì)律處分劃分為一般性處分（第10條第3款所規(guī)定）以及開除處分（第10條第4款所規(guī)定）兩類。一般性處分包括警告、訓(xùn)斥、解除黨內(nèi)職務(wù)、暫時(shí)停止黨員權(quán)利等。而最嚴(yán)厲的開除黨籍處分，則須經(jīng)黨內(nèi)仲裁庭作出決議方可進(jìn)行。由此可見，德國的《政黨法》十分重視保障黨員的權(quán)利，并使這些權(quán)利處于黨內(nèi)民主的保障之下。政黨不能憑領(lǐng)袖的意愿隨意處罰黨員，而必須通過黨內(nèi)仲裁庭這一類似司法的制度來貫徹執(zhí)行黨的紀(jì)律、解決黨內(nèi)爭議。

德國各政黨都依據(jù)《政黨法》的這一規(guī)定制定了本黨黨章中關(guān)于黨紀(jì)約束的條款。例如，德國社會(huì)民主黨（以下簡稱“社民黨”）黨章第35條規(guī)定：“對(duì)于因嚴(yán)重違反黨代表大會(huì)或黨組織的決議而給黨的利益造成損害，或者有不名譽(yù)行為或嚴(yán)重違背黨的原則的黨員，必須執(zhí)行黨紀(jì)審理程序。”[2-2]基督教民主聯(lián)盟黨（以下簡稱“基民盟”）黨章第10條、自由民主黨黨章第6條的內(nèi)容與之相似。為執(zhí)行黨紀(jì)，德國各政黨設(shè)立了黨內(nèi)仲裁制度。

三、黨內(nèi)仲裁制度——德國政黨法制的創(chuàng)新

根據(jù)《政黨法》，政黨成立專門機(jī)構(gòu)行使類似司法部門的職權(quán)，判定該黨內(nèi)部的黨員或機(jī)構(gòu)團(tuán)體是否違背了黨的制度、原則、決定，或是否因其行為對(duì)黨造成損害，并決定是否對(duì)其實(shí)施相應(yīng)的懲罰。黨內(nèi)仲裁制度的設(shè)計(jì)來自黨內(nèi)民主的理念，它不僅僅是一個(gè)調(diào)和政黨內(nèi)部各方利益的黨內(nèi)紛爭解決制度，更在政黨中扮演著執(zhí)行黨紀(jì)的核心渠道這一重要角色。黨內(nèi)仲裁制度是德國對(duì)于政黨內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的一種創(chuàng)新?！墩h法》第14條對(duì)黨的仲裁庭規(guī)定如下：

（1）為了調(diào)解和裁決政黨或一個(gè)地區(qū)組織與單個(gè)黨員之間的糾紛，以及關(guān)于闡釋和適用章程方面的糾紛，必須至少在黨和黨的最高一級(jí)地區(qū)組織設(shè)立仲裁庭。多個(gè)縣一級(jí)的地區(qū)組織可以設(shè)立共同的仲裁庭。

（2）仲裁庭的成員經(jīng)選舉產(chǎn)生，任期最多四年。他們不允許是黨的某一個(gè)地區(qū)組織的理事會(huì)成員，不允許和黨或某一個(gè)地區(qū)組織有聘用關(guān)系或從它們那里定期獲得收入。他們是獨(dú)立的，不受命令支配。

（3）章程可以規(guī)定仲裁庭全部或在個(gè)別情況下設(shè)置陪審員，陪審員由爭議雙方指定，兩方人數(shù)相當(dāng)。

（4）針對(duì)仲裁庭的工作必須頒布一份仲裁庭規(guī)章，它確保當(dāng)事雙方能獲得聽審、公正的程序以及因不公正而要求某一個(gè)仲裁庭成員回避的權(quán)利[2-3]。

根據(jù)這一規(guī)定，德國各政黨都進(jìn)行了相應(yīng)的內(nèi)部制度設(shè)計(jì)。其中兩大主要政黨——左翼的社民黨和右翼的基民盟的黨內(nèi)仲裁制度最為典型。

德國社民黨設(shè)有仲裁委員會(huì)，負(fù)責(zé)黨紀(jì)訴訟程序、黨章爭議程序和選舉異議程序。該委員會(huì)分為兩級(jí)，分別是區(qū)級(jí)仲裁委員會(huì)和聯(lián)邦仲裁委員會(huì)。每級(jí)仲裁委員會(huì)都設(shè)有一名主席、兩名副主席和四名委員，由相應(yīng)級(jí)別的黨的代表大會(huì)通過秘密投票的方式選舉產(chǎn)生，任期兩年，可以連任。為了保障仲裁的獨(dú)立性，這些成員不能是黨的主席團(tuán)成員以及受雇于該黨的黨工，他們的工作必須是完全獨(dú)立的，并且不受任何指令的約束。仲裁委員會(huì)在有一名主席和兩名委員在場的情況下就可以作出裁決。作為一個(gè)左翼政黨，社民黨還格外強(qiáng)調(diào)性別平等，規(guī)定仲裁委員會(huì)的成員必須包括女性成員。

對(duì)于因嚴(yán)重違反黨的代表大會(huì)或黨組織的決議而給黨的利益造成損害，或者有不名譽(yù)行為或嚴(yán)重違背黨的原則的黨員，各級(jí)黨組織都可以向當(dāng)事黨員所屬的區(qū)的仲裁委員會(huì)提出執(zhí)行黨紀(jì)審理程序的建議，由此啟動(dòng)黨紀(jì)審理程序。仲裁委員會(huì)可以對(duì)相關(guān)黨員做出以下四種判決：給予警告；暫時(shí)剝奪擔(dān)任某項(xiàng)職務(wù)或一切職務(wù)的權(quán)利，期限不超過三年；暫時(shí)停止享受黨員的某項(xiàng)權(quán)利或一切權(quán)利，期限不超過三年；開除出黨——只有在黨員蓄意違反黨的章程或者嚴(yán)重違反黨的原則或紀(jì)律，并因此對(duì)黨造成重大損害的情況下，才能作出此項(xiàng)判決。仲裁委員會(huì)作出的所有決定必須注明關(guān)于上訴權(quán)的說明，以便使被懲罰者了解可以向哪個(gè)上級(jí)仲裁委員會(huì)提請(qǐng)上訴。

如果黨內(nèi)的訴訟涉及黨的執(zhí)行委員會(huì)，則應(yīng)交由專門的監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)。監(jiān)察委員會(huì)是社民黨特有的機(jī)構(gòu)，設(shè)立之目的就是為了監(jiān)督黨的執(zhí)行委員會(huì)，并審理對(duì)黨的執(zhí)行委員會(huì)的控訴。監(jiān)察委員會(huì)由9名委員組成，由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。同樣的，這些委員也不能是黨的委員會(huì)或執(zhí)行委員會(huì)成員、或者專職黨工①監(jiān)督委員會(huì)成員自行投票選舉主席，主席須要通過適當(dāng)?shù)那拦_自己的聯(lián)系方式以接受信件舉報(bào)。另外，監(jiān)督委員會(huì)承擔(dān)《政黨法》第9條第5款所規(guī)定的審核賬目的工作。。

基民盟同樣根據(jù)《政黨法》的相關(guān)規(guī)定，在其內(nèi)部相應(yīng)地設(shè)立政黨法院。不同于社會(huì)民主黨的兩級(jí)仲裁體制，基民盟的政黨法院共有三級(jí)，分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政黨法院、州政黨法院和聯(lián)邦政黨法院。法院成員同樣由各級(jí)黨員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，成員人數(shù)則略有不同。相較于社民黨，基民盟更加強(qiáng)調(diào)成員的獨(dú)立性，它在黨章中明確規(guī)定，政黨法院的成員不能是黨的某一級(jí)組織的理事會(huì)成員，也不允許與黨的任何地區(qū)組織發(fā)生聘用關(guān)系，以最大程度地保證政黨法院的成員不受黨內(nèi)其他人員、機(jī)構(gòu)的影響，獨(dú)立地作出判決。

社民黨和基民盟在黨內(nèi)仲裁中都規(guī)定了申請(qǐng)回避條款，以避免可能存在的偏袒行為。二者也都規(guī)定了程序參與方可以由辯護(hù)人代理，前提是辯護(hù)人必須是本黨黨員?；衩擞捎趶?qiáng)調(diào)權(quán)威性，要求辯護(hù)人必須具備律師資格，每次出席審判的主席和半數(shù)的陪審法官也都須具備專門的法律知識(shí)。而社會(huì)民主黨認(rèn)為黨內(nèi)仲裁的政治意義大于法律意義，因此沒有做此類要求。

除了這兩大政黨以外，德國的其他政黨也依法設(shè)有類似的機(jī)構(gòu)，譬如基督教社會(huì)聯(lián)盟的政黨仲裁法庭、左翼黨的仲裁委員會(huì)等。

四、德國黨紀(jì)黨規(guī)執(zhí)行制度的效果評(píng)價(jià)

由于身處競爭性政黨體制，德國政黨對(duì)于維護(hù)本黨的正面形象十分重視，加之反腐敗法律的規(guī)定十分嚴(yán)格，因此各政黨普遍規(guī)定了嚴(yán)格的黨規(guī)黨紀(jì)，嚴(yán)格約束本黨成員的行為，所以個(gè)人腐敗造成的丑聞不多。以社民黨為例，該黨對(duì)黨內(nèi)官員都實(shí)行輪換制和嚴(yán)格的親屬回避制，為每個(gè)黨員建立了“誠信檔案”，并特別強(qiáng)調(diào)考察黨員的家庭經(jīng)濟(jì)狀況。仿效德國《公務(wù)員法》中的“四只眼睛”原則，社民黨在黨內(nèi)重要項(xiàng)目中設(shè)立了監(jiān)督方。2000年德國基民盟前首相科爾（Helmut Kohl）的政治獻(xiàn)金丑聞和2002年社民黨成員、時(shí)任央行行長韋爾特克（Ernst Welteke）的變相受賄案都證明，德國政黨不能容忍本黨成員有任何瑕疵，一旦發(fā)生丑聞，往往會(huì)迅速在黨內(nèi)對(duì)其公開處理，而不論其處于何等高位，可見其黨紀(jì)的執(zhí)行相當(dāng)嚴(yán)格。

黨內(nèi)仲裁庭作為黨紀(jì)監(jiān)督的執(zhí)行機(jī)關(guān)，在這當(dāng)中發(fā)揮了重要作用。政治實(shí)踐表明，黨內(nèi)仲裁法庭在執(zhí)行黨紀(jì)并在這一過程中維護(hù)黨內(nèi)民主與正義之外，所發(fā)揮的主要政治作用是解決黨內(nèi)糾紛、促進(jìn)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)。當(dāng)黨內(nèi)意見形成過程不順時(shí)，往往會(huì)交付仲裁，由政黨仲裁法庭出面化解分歧。這一制度性的裁決渠道有利于政黨對(duì)外保持一個(gè)團(tuán)結(jié)、完整而鮮明的形象，因此各政黨都小心翼翼地維護(hù)著黨內(nèi)仲裁法庭的存在。如2003年10月3日，時(shí)任聯(lián)邦議會(huì)議員的馬丁·霍曼（Martin Hohmann）在一個(gè)120人的集會(huì)上發(fā)表帶有反猶色彩的演講，在基民盟內(nèi)部乃至整個(gè)德國都造成了極大的反響。經(jīng)過基民盟黑森州政黨法院的審理，霍曼被開除出基民盟，但保留其議員職務(wù)至2005年聯(lián)邦議會(huì)換屆[3]。又如2008年，時(shí)任德國經(jīng)濟(jì)和勞工部部長的沃夫崗·克萊蒙特（Wolfgang Clement）多次在采訪中公開批評(píng)社民黨的經(jīng)濟(jì)政策、能源政策，因而被社民黨仲裁委員會(huì)認(rèn)定為違背了該黨的基本原則，被判處開除黨籍[4]。

然而，黨內(nèi)仲裁法庭制度在黨紀(jì)監(jiān)督的另一個(gè)重要領(lǐng)域——反對(duì)政治腐敗問題上卻效果不佳，即使這一問題對(duì)競爭性選舉中的政黨來說往往是致命的?！墩h法》中有近一半的篇幅（第18條至31條）是專門規(guī)定政黨財(cái)政問題的，德國是世界上最早對(duì)政黨接受政治捐獻(xiàn)進(jìn)行了法律規(guī)范的國家，為解決這一問題創(chuàng)立了國家公費(fèi)補(bǔ)助制度，并不斷修改有關(guān)法律以填補(bǔ)漏洞，但依然無法阻止政黨收受非法政治獻(xiàn)金的丑聞陸續(xù)曝出，德國各政黨都不同程度地卷入其中。在這一問題上，政黨的黨紀(jì)約束顯得軟弱無力。其中，以前任聯(lián)邦總理、德國“統(tǒng)一之父”科爾（Helmut Kohl）的基民盟獻(xiàn)金丑聞最為轟動(dòng)。這一案例中，黨內(nèi)仲裁制度對(duì)政治獻(xiàn)金毫無作為的原因包括兩方面：一方面，科爾所收受的大量政治獻(xiàn)金并非進(jìn)入個(gè)人腰包，而是用于基民盟的選舉運(yùn)作，基民盟作為受益者難以撇清關(guān)系；另一方面，對(duì)于長期領(lǐng)導(dǎo)本黨并立下卓越功績的領(lǐng)導(dǎo)人，急于劃清界限很可能被指責(zé)為“忘恩負(fù)義”和“投機(jī)主義”，時(shí)任基民盟總書記的安格拉·默克爾（Angela Merkel）就因公開批評(píng)科爾而飽受批評(píng)[5]。

對(duì)于已經(jīng)引起轟動(dòng)的案件尚且如此，那么能夠在內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)的問題，政黨顯然就更不會(huì)采取嚴(yán)厲的懲罰措施而自毀形象了。事實(shí)上，根據(jù)筆者所能接觸到的資料，德國各個(gè)政黨的政黨仲裁法庭處理的案件中以程序爭議和選舉異議為主，而腐敗案件僅占很少的一部分。政黨仲裁法庭是否起訴貪腐人員以及如何作出判決，往往是政黨內(nèi)部權(quán)衡利弊的結(jié)果。仲裁法庭成員雖然獨(dú)立于黨的權(quán)力機(jī)關(guān)，但畢竟是該黨的成員，不可不顧及黨的利益。由此，一個(gè)政黨為了能夠執(zhí)掌或者保持政權(quán)而在某種程度上犧牲公共利益，對(duì)內(nèi)部的腐敗案件采取無視、默許甚至縱容的態(tài)度，也就不足為奇了。

五、德國協(xié)調(diào)黨紀(jì)國法關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)與啟示

第一，政黨紀(jì)律與國家法律規(guī)范在形式和實(shí)質(zhì)上都是統(tǒng)一的。

在形式上，德國政黨黨紀(jì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)——黨內(nèi)仲裁庭直接模仿了德國的司法制度，例如合議庭制度、陪審制度等。政黨仲裁法庭的規(guī)則更是直接體現(xiàn)了司法性，例如程序參與人所享有的申請(qǐng)回避、言詞辯論、公開審理、上訴權(quán)等。德國各政黨也注意保障黨內(nèi)仲裁的組織和人事獨(dú)立性，基民盟等黨更是強(qiáng)調(diào)其黨內(nèi)仲裁的法律專業(yè)性。政黨紀(jì)律和法律規(guī)范于此獲得了形式上的統(tǒng)一。

在實(shí)質(zhì)上，德國政黨的政黨紀(jì)律同法律規(guī)范存在著明確而規(guī)范的高低、先后關(guān)系。德國政黨的黨紀(jì)約束范圍、強(qiáng)度都十分有限，最高懲罰只限于開除黨籍，黨紀(jì)處分只影響本黨黨員的政治前途；而不能對(duì)其違反法律的行為進(jìn)行審查和處置，不能代替司法審查和法律懲罰。因此，德國政黨黨內(nèi)紀(jì)律約束的政治意義大于其司法意義。同時(shí)，這一機(jī)制是否能發(fā)揮作用，在實(shí)踐中受到黨內(nèi)意志的制約。正是基于此，德國政黨法制更傾向于對(duì)政黨自律的領(lǐng)域加以適度的限制。尤其是在處理政治腐敗問題時(shí)，政黨的自律無法脫離法律的他律，國家司法機(jī)關(guān)的外在約束是最為重要的。但是法律規(guī)范的作用并非是通過介入政黨內(nèi)部事務(wù)來保證黨內(nèi)的實(shí)體正義，而是以他律來監(jiān)督政黨的自律，僅保障政黨仲裁法庭的程序正義。

在德國，由于行政權(quán)與司法權(quán)的權(quán)力制衡，即使是執(zhí)政黨也難以有效地影響司法機(jī)關(guān)，因此司法權(quán)所代表的外在法律規(guī)范形成了對(duì)政黨行為的最強(qiáng)有力約束，這種約束無論從效力上還是權(quán)威性而言，都完全凌駕于政黨的內(nèi)部紀(jì)律監(jiān)督之上，體現(xiàn)了國家法律的至高無上。法律對(duì)違法黨員的懲罰和制裁，也是黨的紀(jì)律得以維護(hù)的保障，這體現(xiàn)了國家法律規(guī)范和黨內(nèi)紀(jì)律實(shí)質(zhì)上的統(tǒng)一。

第二，政黨的黨紀(jì)約束受到國家法律的嚴(yán)格規(guī)范，并具有不同于法律規(guī)范的特殊性與優(yōu)先性。

從以上分析可見，德國政黨的黨紀(jì)約束受到國家法律的嚴(yán)格規(guī)范，以遏制政黨對(duì)黨員權(quán)利的侵害。除此之外，黨員的入黨、退黨權(quán)以及黨內(nèi)的言論自由等權(quán)利都受到法律的嚴(yán)格保護(hù)，這些都保障了黨內(nèi)民主原則的真實(shí)有效。同時(shí)，對(duì)于政黨內(nèi)部民主理念的維護(hù)也要考慮到政黨內(nèi)部秩序的維持。政黨內(nèi)部無法全面套用國家的民主理論，三權(quán)分立等原則在政黨內(nèi)部的貿(mào)然套用將導(dǎo)致政黨難以運(yùn)行，妨礙政黨作為國家與社會(huì)媒介的功能的發(fā)揮。因此國家的民主原則只能修正地適用于政黨內(nèi)部，黨員的言論自由權(quán)就是其中較為典型的一例。黨員在政黨內(nèi)部意志的形成過程中完全可以暢所欲言并保有異議，這一權(quán)利為《政黨法》所明確保護(hù)[2-4]；但是黨員的言論自由在黨內(nèi)外有別，黨員在黨外的言論有更大的謹(jǐn)慎義務(wù)，在行使言論自由權(quán)的同時(shí)不能違背對(duì)政黨的忠誠。黨員可以用言論來反對(duì)黨的決議，但即使如此也必須遵守并執(zhí)行黨的決議。黨員在公開場合攻訐本黨的聲譽(yù)，只要足以影響選舉的結(jié)果，都可以被認(rèn)為是逾越了言論自由之尺度。在這種情況下，政黨可以對(duì)黨員進(jìn)行紀(jì)律處分甚至開除，黨員不得以言論自由作為抗辯的依據(jù)[6]。

總而言之，由于政黨的性質(zhì)不同于國家機(jī)關(guān)，因此許多針對(duì)公權(quán)力（國家）的規(guī)范原則，只能修正地適用于政黨，政黨紀(jì)律的貫徹與執(zhí)行因此具有不同于法律規(guī)范的一定特殊性與優(yōu)先性。

第三，法制化是德國黨紀(jì)約束的特點(diǎn)，并為其提供保障。

德國是世界上最早通過法律來規(guī)范政黨行為的國家，外在的法律規(guī)范促進(jìn)了政黨內(nèi)部的法制化。德國各主要政黨都十分重視對(duì)黨內(nèi)活動(dòng)的制度設(shè)計(jì)，力圖通過具體的制度程序的保障，使得政黨法制所規(guī)定的民主精神和民主原則在政黨內(nèi)部得以具體落實(shí)，使民主具有真實(shí)性、可操作性[7]。政黨政治的法制化、黨內(nèi)活動(dòng)的制度化是德國政黨的一大特征。黨的紀(jì)律約束依據(jù)制度化的黨內(nèi)法規(guī)和明確的監(jiān)督框架，對(duì)違紀(jì)的情形和懲處方式都有明文規(guī)定，做到有章可循、有法可依、違章必究，不因黨內(nèi)職務(wù)高低而予以區(qū)別對(duì)待，甚至對(duì)于高層的紀(jì)律約束更為嚴(yán)格，同國家的法律規(guī)范結(jié)合得十分緊密，保證了政黨紀(jì)律的有效性和黨紀(jì)與國法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

質(zhì)言之，以政黨為主角的政黨政治是當(dāng)代世界主流的政治形式。雖然各國國情、社情、黨情不同，但黨紀(jì)與國法的關(guān)系存在共性。當(dāng)代德國政黨政治的制度建設(shè)和法律規(guī)范，正是建立在這種共識(shí)之上，證明了制度建設(shè)和法律規(guī)范對(duì)于“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”這一命題的重要意義，對(duì)于我國在建設(shè)中國特色社會(huì)主義進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)依法治國、依憲執(zhí)政、依規(guī)治黨和全面從嚴(yán)治黨有一定的參考和借鑒意義，值得我們深入研究。