“一改三放”擴權(quán)力 擴權(quán)強鎮(zhèn)添活力

● 譚 豹

（作者系自貢市委副書記、市編委主任）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的一級政權(quán)組織，直接面對“三農(nóng)”工作，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的重要節(jié)點和新型城鎮(zhèn)體系的重要一極。2010年以來，四川省自貢市針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能、經(jīng)濟調(diào)控職能和社會管理職能普遍弱化以及權(quán)力小、責(zé)任大、能力弱、發(fā)展慢的現(xiàn)實，按照“權(quán)責(zé)一致、依法下放、能放則放”的原則，在19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了擴權(quán)強鎮(zhèn)改革試點，進一步理順了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，激發(fā)了基層發(fā)展活力。與改革之初相比，2014年試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)生產(chǎn)總值達208.24億元，增長了53%；公共財政預(yù)算收入2.1億元，增長了49%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入20424元，增長了63%；農(nóng)民人均純收入10820元，增長了89%。

（一）改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，破除制約發(fā)展弊端。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)關(guān)系不清、條塊矛盾突出等問題，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地制宜綜合設(shè)置機構(gòu)。綜合試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、面積、財政收入、生產(chǎn)總值等因素，探索推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)綜合辦事機構(gòu)“1辦1所+N”的設(shè)置模式。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理和公共服務(wù)職能，推進以農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機構(gòu)綜合設(shè)置模式。富順縣在全域范圍內(nèi)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)設(shè)置為黨政辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務(wù)管理辦公室、社會治理辦公室、財政所“四辦一所”和農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)綜合服務(wù)中心、社會事業(yè)綜合服務(wù)中心三大直屬事業(yè)機構(gòu)。這一舉措整合了職能，精簡了機構(gòu)，提高了工作效率。

（二）放活行政管理權(quán)，提高服務(wù)效率。針對部門“管得著的看不見”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)“看得見的管不著”的矛盾，堅持“徹底放、放徹底”的原則，把該給試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)限全部下放。按照依法放權(quán)、便民高效、權(quán)責(zé)一致的原則，重點將面向基層和群眾的社會管理、公共服務(wù)權(quán)力事項分類擴權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過四種放權(quán)方式，即法定性放權(quán)（按法律明確可授權(quán)或委托實施的權(quán)力事項依法放權(quán)）；差異性放權(quán)（結(jié)合不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要放權(quán)）；條件性放權(quán)（結(jié)合不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承載能力及履行權(quán)力所具備的條件放權(quán)）；制約性放權(quán)（按權(quán)力運行中決策和執(zhí)行監(jiān)督相分離放權(quán)），將涉及規(guī)建、城管、安全、水務(wù)、民政、勞動等14個領(lǐng)域193項行政權(quán)力下放。按照“統(tǒng)一簽訂委托協(xié)議、統(tǒng)一規(guī)范操作流程、統(tǒng)一組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)、統(tǒng)一授牌授印”的要求，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有權(quán)力實行一鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一清單管理，并進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心，實行“一站式服務(wù)”，實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，公開運行。通過改革，最大限度地縮減了辦事程序，減少了管理層級，降低了運行成本，釋放了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力。養(yǎng)老證、結(jié)婚證、離婚證辦理及農(nóng)房建設(shè)申請等涉及老百姓切身利益的事項實現(xiàn)就近辦理，亂搭亂建、交通安全、食品衛(wèi)生等事項得到有效監(jiān)管。

（三）放活人事管理權(quán)，激發(fā)發(fā)展活力。加大對試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制的傾斜力度，合理增加試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制。賦予試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委機構(gòu)設(shè)置權(quán)，在核定編制內(nèi)，緊缺急需人才可采取考核招聘方式引進。同時，對試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)新考錄公務(wù)員和事業(yè)編制人員限定服務(wù)年限不低于5年，并嚴(yán)格借調(diào)程序，最長不超過1年，夯實了基層干部隊伍。加強試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，設(shè)置主任科員、副主任科員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。對在試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職達一定年限、表現(xiàn)優(yōu)秀的干部，推薦提拔或優(yōu)先安排到區(qū)縣級機關(guān)工作。鼓勵區(qū)縣將派駐機構(gòu)、片區(qū)管理機構(gòu)人員的工作安排、日常管理、年終考核、工作調(diào)動等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，其待遇納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一預(yù)算管理，較好地解決了管理上“兩張皮”的問題。通過改革，有效改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“等靠要”思想和“守攤式”作風(fēng)，調(diào)動了試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性。

（四）放活經(jīng)濟發(fā)展權(quán)，增強持續(xù)發(fā)展底氣。逐步改革試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，擴大試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入權(quán)力。對新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入?yún)^(qū)縣級實得部分、土地凈收益、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費，實現(xiàn)100%返還試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)。征收的社會撫養(yǎng)費按不低于70%的比例安排給試點鎮(zhèn)用于社會事業(yè)發(fā)展。試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)符合條件的產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目，優(yōu)先列入重點建設(shè)目錄，按標(biāo)準(zhǔn)給予補助，最大限度提升試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資金上的統(tǒng)籌能力。在放活經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的激勵下，貢井區(qū)成佳鎮(zhèn)川南通用航空工業(yè)園加快建設(shè)，富順縣代寺鎮(zhèn)服裝紡織園初具雛形，榮縣雙石鎮(zhèn)休閑觀光、貢井區(qū)龍?zhí)舵?zhèn)糧經(jīng)復(fù)合、建設(shè)鎮(zhèn)花卉林果、自流井區(qū)農(nóng)團鄉(xiāng)生態(tài)旅游4個萬畝億元園區(qū)成為創(chuàng)建國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的核心區(qū)，長山、牛佛、五寶、趙化等鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)場鎮(zhèn)面積和吸納人口“雙增加”。

實施擴權(quán)強鎮(zhèn)改革試點，既是把握發(fā)展大勢、順應(yīng)發(fā)展形勢的客觀要求，也是在依法放權(quán)前提下，大膽探索、錯位推進、差異發(fā)展的實踐過程。

一是“權(quán)力下放”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展的動力。對試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說是擴權(quán)，對縣域而言是擴容，減少體制機制障礙是雙方的共同目的。擴權(quán)的關(guān)鍵在于權(quán)力下放后的科學(xué)用權(quán)，要真正達到預(yù)期效果，要處理好三個關(guān)系：第一是擴權(quán)與指導(dǎo)的關(guān)系。擴權(quán)以后，市、區(qū)縣部門對試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展并不是撒手不管，而是通過加強指導(dǎo)，培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)運用擴大的權(quán)限謀事、干事、成事的能力，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴大的權(quán)力盡快順暢規(guī)范運行。第二是擴權(quán)與服務(wù)的關(guān)系。權(quán)力放下去了，市、區(qū)縣部門服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、范圍只能變寬，不能變窄，服務(wù)的力度、創(chuàng)新的力度不能削減，而是由過去的“往上跑”變成“往下跑”，由“被動服務(wù)”變?yōu)椤爸鲃臃?wù)”。第三是擴權(quán)與責(zé)任的關(guān)系。擴權(quán)以后，試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力大了，相應(yīng)的責(zé)任也大了。反過來，對上級部門來說，有些具體的事權(quán)沒有了，但宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督檢查、綜合協(xié)調(diào)的職能沒有變，而是要求更高、標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)、責(zé)任也更大。

二是鎮(zhèn)域發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展的目標(biāo)。要通過合理利用下放的權(quán)限，使試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)更強、功能更全、特色更明、為民更實。第一，堅持產(chǎn)業(yè)興鎮(zhèn)，增強支撐力。產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的核心。要堅持產(chǎn)鎮(zhèn)、產(chǎn)村相融合，重點采取政府與社會資本合作的方式，引導(dǎo)鼓勵龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，錯位發(fā)展一批特色農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工物流、休閑觀光旅游等項目，形成一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品，實現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)互動融合。第二，堅持功能立鎮(zhèn)，增強承載力?；A(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵。功能越完善，承載力越強，越容易吸引更多的人到城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)和居住。抓住推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、幸福美麗新村建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境改善等涉及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大政策機遇，堅持產(chǎn)業(yè)形態(tài)、居住形態(tài)、文化形態(tài)和自然生態(tài)的新農(nóng)村建設(shè)理念，實現(xiàn)農(nóng)村“四態(tài)一體、共融發(fā)展”。打捆整合各類項目資源，統(tǒng)籌推進鎮(zhèn)域基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社區(qū)管理建設(shè)。第三，堅持特色活鎮(zhèn)，增強吸引力。城鄉(xiāng)一體化，不是“一樣化”；“千鎮(zhèn)一面”、風(fēng)格雷同、產(chǎn)業(yè)相近，難以產(chǎn)生魅力和生機。試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)要因地制宜、因鎮(zhèn)施策，創(chuàng)造富有地域特征的城鎮(zhèn)風(fēng)貌，打造一批工業(yè)型、旅游型、商貿(mào)型、農(nóng)經(jīng)型特色小城鎮(zhèn)。第四，堅持為民建鎮(zhèn)，增強凝聚力。扎實推進就業(yè)惠民、教育惠民、醫(yī)療惠民、安居惠民、服務(wù)惠民、保障惠民、創(chuàng)業(yè)惠民和維權(quán)惠民等措施，切實維護鎮(zhèn)域居民的合法權(quán)益。

三是擴權(quán)強鎮(zhèn)要敢于在一些關(guān)鍵領(lǐng)域取得突破。第一，在體制機制上大膽嘗試。根據(jù)擴大事權(quán)的具體情況，合理設(shè)置試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，把職能重點轉(zhuǎn)移到執(zhí)行政策法規(guī)、推動經(jīng)濟發(fā)展、加強社會管理、搞好公共服務(wù)、維護社會穩(wěn)定上來。第二，在土地整合上大膽嘗試。積極探索經(jīng)營城鎮(zhèn)的有效手段，以深化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點、農(nóng)村土地綜合整治等為載體，使試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過這些項目的實施積累資金，投入到城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套設(shè)施建設(shè)。第三，在人才培養(yǎng)上大膽嘗試。從試點鎮(zhèn)發(fā)展實際出發(fā)，整合各類各級職業(yè)培訓(xùn)項目，重點培養(yǎng)一批急需的實用人才、熟練技工和新型職業(yè)農(nóng)民。堅持“筑巢引鳳”，進一步完善人才引進使用的激勵機制，為試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革發(fā)展提供人才資源保障。