檢察領(lǐng)導(dǎo)體制改革之管見(jiàn)*

·張偉/文

檢察領(lǐng)導(dǎo)體制改革之管見(jiàn)*

·張偉**/文

改革和完善檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，能有效促進(jìn)公正司法并提升司法公信力。從當(dāng)下的改革實(shí)踐來(lái)看，可以通過(guò)省以下人財(cái)物統(tǒng)一管理，建立健全檢察官履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制，規(guī)范地方權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)限，加強(qiáng)上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的垂直領(lǐng)導(dǎo)等舉措，并將改革成果通過(guò)修改《人民檢察院組織法》等法律的形式予以固化。

依法治國(guó)獨(dú)立行使檢察權(quán)司法改革領(lǐng)導(dǎo)體制

2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出要“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”，司法改革要“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，以及探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問(wèn)題決定》明確要“完善確保依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的制度”。按照中央的要求，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)從“檢察人員分類管理、辦案責(zé)任制、檢察官職業(yè)保障、省以下人財(cái)物統(tǒng)管”等四個(gè)方面進(jìn)行了改革探索，以此來(lái)破解獨(dú)立行使檢察權(quán)之難題。下文結(jié)合筆者的一些思考，從檢察領(lǐng)導(dǎo)體制的改革和完善視角談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

一、上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的管理問(wèn)題

（一）業(yè)務(wù)管理方面

為加強(qiáng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)管理，最高人民檢察院先后制定和出臺(tái)了一些辦法。例如，1999年最高人民檢察院印發(fā)的《檢察工作五年發(fā)展規(guī)劃》中，明確提出要健全上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)體制，并陸續(xù)在最高人民檢察院、各省級(jí)人民檢察院建立了職務(wù)犯罪偵查指揮中心；2000年起建立了下級(jí)人民檢察院向上級(jí)人民檢察院請(qǐng)示報(bào)告制度，并完善了上級(jí)人民檢察院對(duì)重大案件的交辦、提辦、參辦、督辦制度；2007年又在《關(guān)于加強(qiáng)上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院工作領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)》中要求，上級(jí)人民檢察院作出的決定，下級(jí)人民檢察院必須執(zhí)行，不得擅自改變、故意拖延或者拒不執(zhí)行。上級(jí)人民檢察院發(fā)現(xiàn)下級(jí)人民檢察院相關(guān)決定、活動(dòng)、文件有違反相關(guān)法律規(guī)定的，應(yīng)及時(shí)向下級(jí)人民檢察院提出糾正意見(jiàn)或指令撤銷，下級(jí)人民檢察院如認(rèn)為上級(jí)人民檢察院的決定有錯(cuò)誤，應(yīng)在執(zhí)行的同時(shí)向上級(jí)檢察院報(bào)告。

上述決定、規(guī)定、辦法在強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系方面取得了一定成效，應(yīng)當(dāng)在修改《人民檢察院組織法》時(shí)進(jìn)一步得到確認(rèn)、細(xì)化和補(bǔ)充。具體而言，可將現(xiàn)行《人民檢察院組織法》第10條第2款關(guān)于“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作”條款修改為：“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作。最高人民檢察院的決定，地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院必須執(zhí)行；上級(jí)人民檢察院的決定，下級(jí)人民檢察院必須執(zhí)行。最高人民檢察院可以變更或者撤銷地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的決定；上級(jí)人民檢察院可以變更或者撤銷下級(jí)人民檢察院的決定。上級(jí)人民檢察院在必要的時(shí)候，可以處理下級(jí)人民檢察院管轄的案件，上級(jí)人民檢察院可以指定下級(jí)人民檢察院將案件移送其他下級(jí)人民檢察院辦理?！?/p>

（二）人事管理方面

在檢察機(jī)關(guān)人事管理權(quán)限方面，要在堅(jiān)持黨管干部的原則和符合憲法有關(guān)人民代表大會(huì)制度基本規(guī)定的前提下，通過(guò)立法規(guī)范各級(jí)黨委和人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的人事權(quán)限。在目前情況下，可采取以下措施：

1.明確干部管理權(quán)限。除省委管理本省一高、二高檢察官，二高檢察官助理，以及正副廳職（級(jí)）人員外，其他檢察人員按照權(quán)限，由各級(jí)院實(shí)行分級(jí)分類管理。

2.設(shè)立檢察官遴選委員會(huì)。省級(jí)院設(shè)立檢察官遴選委員會(huì)，統(tǒng)一提出檢察官擬任人選、檢察官等級(jí)評(píng)定和晉升的建議。檢察官遴選委員會(huì)由省人大、省委政法委、省人民檢察院、省委組織部等單位代表，以及資深法官、資深檢察官、人大代表、律師代表、法學(xué)學(xué)者代表等人員組成。遴選委員會(huì)設(shè)主任1名，由省人民檢察院檢察長(zhǎng)擔(dān)任。主任以外的其他委員實(shí)行任期制，每屆任期三年，連續(xù)任職不能超過(guò)兩屈。

3.黨內(nèi)任免程序。根據(jù)干部管理權(quán)限，屬于省委管理的檢察官、檢察官助理以及正副廳職（級(jí)）人員，由省人民檢察院提出建議人選，報(bào)省委研究決定；擬作為市級(jí)院檢察長(zhǎng)人選的，應(yīng)征求擬任地同級(jí)黨委意見(jiàn)；擬作為省院班子成員的，應(yīng)按現(xiàn)行雙重管理辦法征得最高人民檢察院黨組同意。

屬于省院管理的檢察官、檢察官助理、書記員以及其他人員，由市級(jí)院或者省院政治部提出建議人選，報(bào)省院黨組織研究決定；擬作為縣級(jí)院檢察長(zhǎng)人選的，省院還應(yīng)征求或委托市級(jí)院征求擬任地同級(jí)黨委意見(jiàn)，并報(bào)省委組織部備案。

屬于市級(jí)院管理的檢察官助理、書記員以及其他人員，由縣級(jí)院，或者市級(jí)院政治部提出建議人選，報(bào)市級(jí)院黨組織研究決定。屬于縣級(jí)院管理的檢察官助理、書記員以及其他人員，由縣級(jí)院政治部提出建議人選，報(bào)本院黨組織研究決定。

4.法律任免程序。檢察長(zhǎng)人選確定后，由省委組織部將候選人名單通知市級(jí)或縣級(jí)地方黨委，由地方黨委向本級(jí)人大推薦選舉。檢察長(zhǎng)選舉產(chǎn)生后，再由上一級(jí)院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)任免。副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員人選確定后，由省院政治部將人選名單通知人選所在檢察院，由本級(jí)院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任免。

5.實(shí)行機(jī)構(gòu)編制省級(jí)統(tǒng)一管理。省以下檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和政法專項(xiàng)編制由省院協(xié)助省機(jī)構(gòu)編制主管部門統(tǒng)一管理。省院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、變更、撤銷，由省機(jī)構(gòu)編制主管部門審批，并報(bào)最高人民檢察院備案；市級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、變更、撤銷，由省院提出意見(jiàn)，報(bào)省機(jī)構(gòu)編制主管部門審批。省院負(fù)責(zé)政法專項(xiàng)編制日常管理工作，在編制總額內(nèi)，可以根據(jù)檢察業(yè)務(wù)工作量、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、現(xiàn)有隊(duì)伍素質(zhì)等情況，提出跨層級(jí)、跨區(qū)域的編制調(diào)配使用意見(jiàn)，報(bào)省級(jí)機(jī)構(gòu)編制主管部門審批。

相應(yīng)地，對(duì)上述改革要通過(guò)修改《人民檢察院組織法》、《檢察官法》，以法律的形式將此改革成果固定下來(lái)，做到有法可依。

二、財(cái)物保障問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二位，中央和省級(jí)財(cái)政實(shí)力大大增強(qiáng)，已經(jīng)具備檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不受同級(jí)政府制約的物質(zhì)條件。根據(jù)2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“推動(dòng)省以下地方檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”的改革思路，主要可行的辦法有：

1.實(shí)行“財(cái)政保障、全額撥付、統(tǒng)一管理”的模式。明確檢察經(jīng)費(fèi)來(lái)源只有財(cái)政一個(gè)渠道，所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)全額撥付，經(jīng)費(fèi)收支按照預(yù)算級(jí)次，逐級(jí)匯總形成全省“大賬”，由省級(jí)院和財(cái)政部門共同管理。

2.保障范圍全覆蓋。除保障各級(jí)檢察院外，對(duì)目前不享受轉(zhuǎn)移支付資金的專門檢察院以及派出檢察院實(shí)行全額保障。對(duì)沒(méi)有財(cái)政撥款但依法依規(guī)招用的輔助人員等，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式，全部納入保障范圍。

3.提高保障標(biāo)準(zhǔn)。為確保檢察機(jī)關(guān)辦公經(jīng)費(fèi)、辦案經(jīng)費(fèi)和人員收入不低于現(xiàn)有水平，堅(jiān)持經(jīng)費(fèi)保障向中西部地區(qū)、維穩(wěn)任務(wù)重地區(qū)與經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)傾斜。

4.完善公用經(jīng)費(fèi)保障制度。以近三年實(shí)際支出平均值為參考，結(jié)合實(shí)際工作量、辦案成本支出和干警人數(shù)，完善縣級(jí)檢察院公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，逐步制定省級(jí)和市級(jí)檢察院公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)。在省院本級(jí)預(yù)算中編制“中央專項(xiàng)辦案經(jīng)費(fèi)”項(xiàng)目，統(tǒng)籌用于跨地域重大職務(wù)犯罪案件的偵查協(xié)作。

5.實(shí)行分級(jí)預(yù)算管理。各地按照實(shí)際情況實(shí)行三級(jí)或二級(jí)預(yù)算管理。省級(jí)檢察院為一級(jí)預(yù)算單位，分、州、市檢察院為二級(jí)預(yù)算單位，縣區(qū)檢察院為基層預(yù)算單位。一級(jí)預(yù)算單位審核匯總二級(jí)預(yù)算單位和本級(jí)預(yù)、決算報(bào)省財(cái)政部門審核。

6.扣押款物統(tǒng)一管理。省院開(kāi)設(shè)專戶，案款存入專戶管理；實(shí)物由案管部門登記入庫(kù)保管。省院可商財(cái)政部門將上繳國(guó)庫(kù)的30%作為機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)，用于全省處置突發(fā)事件、辦理大案要案、維護(hù)公共安全等支出。

最終目標(biāo)是檢察機(jī)關(guān)的物資配備、辦案經(jīng)費(fèi)及薪金待遇等經(jīng)費(fèi)開(kāi)支單獨(dú)列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算；由檢察機(jī)關(guān)自行編制獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，報(bào)全國(guó)人大及其常委會(huì)審議，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一將審定的款項(xiàng)撥付最高人民檢察院，統(tǒng)一支配和管理，徹底切斷檢察機(jī)關(guān)與地方的財(cái)政關(guān)系。

三、檢察官辦案責(zé)任制問(wèn)題

本輪司法改革的核心問(wèn)題就是要加強(qiáng)司法化，體現(xiàn)司法的親歷性、獨(dú)立性、終結(jié)性。圍繞此，要建立檢察官獨(dú)立辦案并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的工作機(jī)制。

1.建立檢察官負(fù)責(zé)制，確認(rèn)檢察官的相對(duì)獨(dú)立性。所謂檢察官負(fù)責(zé)制，就是檢察官相對(duì)獨(dú)立地辦理案件，做出決定。其基本制度是承辦負(fù)責(zé)制。核心內(nèi)容“誰(shuí)承辦誰(shuí)負(fù)責(zé)”。大陸法系檢察官基本上都屬于獨(dú)任制官署，實(shí)行承辦負(fù)責(zé)制，檢察官的決定具有法律效力。我國(guó)的檢察獨(dú)立嚴(yán)格上講是檢察院獨(dú)立，不是檢察官獨(dú)立，而且我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀是人員較多、素質(zhì)較低，導(dǎo)致以數(shù)量換質(zhì)量，以強(qiáng)化審批權(quán)（行政化）代替獨(dú)立性（司法化）。當(dāng)前要重點(diǎn)解決過(guò)度行政化，要通過(guò)檢察官辦案責(zé)任制的改革，加強(qiáng)司法一線建設(shè)，否則基礎(chǔ)不牢地動(dòng)山搖。

2.檢察長(zhǎng)要依法行使指揮權(quán)。檢察長(zhǎng)享有辦案的指揮權(quán)，但行使指揮權(quán)要受到法律的嚴(yán)格限制，避免濫用。因此，要進(jìn)一步細(xì)化檢察長(zhǎng)和其他案件承辦檢察官之間的權(quán)限，明確各自的職權(quán)范圍。

3.建立檢察官職務(wù)的收取與轉(zhuǎn)移制度。如果檢察長(zhǎng)與承辦檢察官意見(jiàn)不一致，檢察官拒不執(zhí)行檢察長(zhǎng)的意見(jiàn)，怎么辦？隨之配套，可以參照我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)主任檢察官辦案機(jī)制，建立職務(wù)收取與職務(wù)轉(zhuǎn)移制度。檢察長(zhǎng)不能強(qiáng)令檢察官怎么做，但可以收取該檢察官的職務(wù)，把他的職務(wù)（任務(wù)）另派檢察官來(lái)干，這就叫職務(wù)收取和職務(wù)轉(zhuǎn)移。但是，檢察長(zhǎng)行使職務(wù)收取與職務(wù)轉(zhuǎn)移職權(quán)，也需要接受法律的檢驗(yàn)，一旦其合法性、正當(dāng)性受到質(zhì)疑，也將受到追責(zé)。

四、檢察官職業(yè)保障問(wèn)題

司法體制改革的重心是司法責(zé)任制。檢察權(quán)獨(dú)立行使，檢察官獨(dú)立辦案，如果在職業(yè)保障、福利待遇、地位榮譽(yù)等方面沒(méi)有相應(yīng)的保障機(jī)制，那改革很難取得成效。

1.職業(yè)身份保障。一是建立檢察官專業(yè)職務(wù)序列，作為確定檢察官待遇的主要依據(jù)。二是建立檢察官職務(wù)法定制度，非因法定事由并經(jīng)法定程序不被免職、撤職和調(diào)離，不得要求提前離崗離職。三是建立檢察官職務(wù)行為豁免制度，檢察官依法履行職務(wù)的行為不受指控和法律追究，未經(jīng)其法律職務(wù)任命機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，不受拘留和逮捕。四是建立檢察官人身保護(hù)制度，從嚴(yán)懲處報(bào)復(fù)襲擊、誹謗陷害檢察官的違法犯罪活動(dòng)，檢察官及其家庭成員人身及財(cái)產(chǎn)安全因執(zhí)法辦案受到威脅時(shí)，可以要求司法警察予以保護(hù)。

2.經(jīng)濟(jì)待遇保障。一是實(shí)行檢察官單獨(dú)工資制度，檢察官工資全國(guó)統(tǒng)一，津補(bǔ)貼省內(nèi)統(tǒng)一，任檢察官滿15年的，年資津貼按150%領(lǐng)取，任檢察官滿20年的，年資津貼按200%領(lǐng)取。二是建立檢察官廉政保證金制度，單位和個(gè)人各按上一年度本省檢察官年均收入的10%繳納，如無(wú)不廉潔行為或者犯罪行為，檢察官退休或者在崗死亡時(shí)本息一次性發(fā)放。三是建立檢察官意外傷害保險(xiǎn)及補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)。意外傷害保險(xiǎn)所需資金由國(guó)家承擔(dān)，與撫恤優(yōu)待制度并行。補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)的范圍為醫(yī)保范圍之外的疾病險(xiǎn)種及報(bào)銷比例。四是建立檢察官住房保障機(jī)制和檢察官困難救助制度，參照《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》確定的撫恤標(biāo)準(zhǔn)，制定《檢察官撫恤優(yōu)待辦法》，將檢察官因公犧牲特別補(bǔ)助金和慰問(wèn)金制度合并納入。

3.功勛榮譽(yù)。設(shè)立檢察官功勛榮譽(yù)制度，對(duì)從事檢察工作滿30年的，頒發(fā)檢察官功勛證書和功勛證章；滿25年的，頒發(fā)檢察官榮譽(yù)證書和榮譽(yù)證章。連選、交流到檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任檢察官的，此前的法律工作經(jīng)歷視同檢察工作經(jīng)歷。國(guó)家對(duì)榮獲證書和證章的退休檢察官給予一定優(yōu)待。

改革和完善檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制涉及的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，不僅面臨與地方利益抗衡的困難，還要全面考慮相關(guān)法律規(guī)定及我國(guó)政治與經(jīng)濟(jì)體制改革等諸多因素。改革必然意味著權(quán)力的重新配置，檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的“去地方化、去行政化”，最終的目是為了實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)公正、獨(dú)立地行使檢察權(quán)，以維護(hù)社會(huì)的公平與正義，因此，改革的結(jié)果必須保證無(wú)論把權(quán)力交給誰(shuí)，都不能讓握有權(quán)力者以各種各樣的形式干預(yù)司法?！胺ㄖ问侵螄?guó)理政的基本方式”。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的改革當(dāng)前已經(jīng)提到國(guó)家政治體制改革和全國(guó)人大立法的議事日程，檢察理論研究者和實(shí)務(wù)工作者的職責(zé)就是從理論和實(shí)務(wù)兩方面進(jìn)行全面、深入的研究和總結(jié)，為改革和完善檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制、獨(dú)立行使檢察權(quán)做好充分的準(zhǔn)備。

（鳴謝：感謝本文寫作過(guò)程中本院研究室主任何明田、宣教科科長(zhǎng)趙小堙、研究室邵慧慧等同志的大力幫助。）

*本文系2015年度甘肅省人民檢察院課題《破解獨(dú)立行使檢察權(quán)難題之探索》的節(jié)選部分。

**甘肅省白銀市人民檢察院檢察長(zhǎng)［730900］