法軌內(nèi)尋探行政公益訴訟之佳徑

法軌內(nèi)尋探行政公益訴訟之佳徑

編者按：由《中國檢察官》雜志社、《法治周末》報社主辦，武漢市漢陽區(qū)人民檢察院協(xié)辦的“檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟”的研討會于2015年6月4日在武漢市漢陽區(qū)召開。會議采取主題報告、理論研討、實務(wù)探討和專家互動等形式，對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟問題進(jìn)行了富有針對性和實效性的討論。本刊特輯專題，摘登精彩的發(fā)言，以期有益于檢察工作。

研討一：行政公益訴訟制度探析

我國公益訴訟制度的起源、內(nèi)涵及發(fā)展

呂忠梅：全國政協(xié)社會和法制委員會副主任、湖北省政協(xié)副主席、湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長、教授

上世紀(jì)80年代初期，學(xué)者們將美國的“公民訴訟制度”引進(jìn)到中國，并將其稱為“公益訴訟”?，F(xiàn)在世界上大多數(shù)有公益訴訟制度的國家，都是借鑒的美國。我國公益訴訟有自己的內(nèi)涵、特點以及存在的問題。

一、我國公益訴訟的起源、內(nèi)涵

美國公民訴訟的法律依據(jù)是美國憲法，法理依據(jù)是私人檢察長理論，即當(dāng)政府對公共利益保護(hù)的事情應(yīng)該管而不愿意管或者不能管時，法律授權(quán)公民作為公共利益的代表，來替政府管。在我國，有學(xué)者認(rèn)為我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟也是依據(jù)私人檢察長理論，是一種誤解。兩者有很大差別：一是司法體制完全不同，美國的檢察官是行政官員或政府律師，僅是訴訟程序啟動者，沒有法律監(jiān)督職能和地位，不享有司法權(quán)。二是美國沒有民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟的區(qū)分，法官可以審各種案件。三是美國的公民訴訟設(shè)置了訴前程序，目的是要督促政府履行職責(zé)。

由于公民訴訟是生長于美國的法律傳統(tǒng)、司法體制基礎(chǔ)之上的制度，各國在仿效時也難免有“變通”。中國在介紹美國公民訴訟理論與實踐時，比較混亂，許多問題并未真正厘清。因此，造成了現(xiàn)在的許多問題。例如，對公益訴訟的內(nèi)涵和分類還不確定?，F(xiàn)行《民事訴訟法》、《行政訴訟法》規(guī)定的訴訟不僅是典型的私益訴訟，而且其性質(zhì)是根據(jù)“民告民”、“民告官”來區(qū)分的。但是，現(xiàn)在的民事公益訴訟卻變成了“官告民”，行政公益訴訟變成了“官告官”。如果說，因為有了公益目的，就可以改變民事訴訟和行政訴訟的本質(zhì)，那么，如何處理完全不同的兩類訴訟之間的關(guān)系，這不僅僅是一個名稱問題，而是關(guān)系到訴訟機(jī)制、訴訟權(quán)利、訴訟規(guī)則、訴訟資源、訴訟結(jié)果等基礎(chǔ)理論問題。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的爭論焦點

一是檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的地位。檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)，擁有法律監(jiān)督權(quán)。在環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是訴訟程序啟動者沒有疑問，但如何理解檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)與檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟之間的關(guān)系，以及檢察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)在環(huán)境民事公益訴訟中的效力應(yīng)如何認(rèn)定等問題作出回答。如果檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的環(huán)境民事公益訴訟敗訴，二審按照什么程序進(jìn)行，檢察機(jī)關(guān)是否可以不提起上訴而直接進(jìn)入審判監(jiān)督程序也要予以明確。

二是在提起行政公益訴訟方面，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中如何處理其與環(huán)境監(jiān)管失職罪、瀆職罪等職務(wù)犯罪偵查權(quán)、起訴權(quán)的關(guān)系。按照試點方案，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟是針對負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害的行為，主要是單位行為。而環(huán)境監(jiān)管失職罪、瀆職罪等職務(wù)犯罪主要是個人行為。這兩者之間既有聯(lián)系又有區(qū)別，如果說環(huán)境行政公益訴訟是“官告官”，失職、瀆職的個人行為后果是否可以都?xì)w于“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為”造成公共利益受到侵害；或者反之。

三、我國行政公益訴訟的發(fā)展

目前，由行政法院受理公益訴訟案件也不是沒有先例。在德國，公益訴訟案件可以由行政法院受理，但是作為涉及公共領(lǐng)域的案件，有特別的程序與適用專門的法律。德國的行政法院不是普通法院，其審理的案件是有特定范圍的。我國也許可以借鑒德國的一些做法，但也需要認(rèn)真研究其中的一些問題。例如，我國需不需要制定特別法，如果需要特別法，應(yīng)該包括哪些內(nèi)容，是否需要設(shè)定專門程序。尤其是在我國《行政訴訟法》未將公益訴訟納入的情況下，要推進(jìn)這項改革，更需要在與法有據(jù)、規(guī)則先行方面進(jìn)行探索和研究。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的背景、思路及實踐

胡衛(wèi)列：國家檢察官學(xué)院黨委書記、院長、教授

行政公益訴訟檢察工作是十八屆四中全會部署的一項重要工作，目前還沒有太多的實踐基礎(chǔ)，甚至沒有十分成熟的理論，更沒有成形的制度體系，還在探索階段，推進(jìn)這項工作可能面臨很多困難和障礙。在這個過程當(dāng)中，通過探討檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的背景，梳理一些問題，溝通一些看法，進(jìn)一步明確未來工作的發(fā)展方向。

一、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的背景

關(guān)于行政公益訴訟的學(xué)術(shù)爭議與演化。當(dāng)時學(xué)術(shù)界的討論主要集中在兩個問題上，一是必要性與可行性，二是實際操作性。在黨的十八屆四中全會召開以后，中央文件已經(jīng)明確對第一個問題作了回答，問題的重心轉(zhuǎn)到第二個問題，即操作層面上如何來推進(jìn)這項工作。2015年5月22日最高人民檢察院召開的全國檢察機(jī)關(guān)行政檢察工作座談會關(guān)于如何來落實這項工作做了部署。

建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的理由。行政法學(xué)界的學(xué)者大多贊成行政公益訴訟，主要有兩方面理由：一是從純粹理論角度看是為了完善訴訟結(jié)構(gòu)。二是從解決行政訴訟的現(xiàn)實困境的角度，認(rèn)為有必要賦予檢察機(jī)關(guān)或者別的機(jī)構(gòu)提起行政公益訴訟的權(quán)利。在國家機(jī)關(guān)中，行政機(jī)關(guān)數(shù)量最大，職能范圍最寬，人員數(shù)量最多，如果法治政府不能建成，法治中國一定難以實現(xiàn)。如何切實加強(qiáng)對行政的監(jiān)督，無非兩個思路，一是重新建構(gòu)別的制度，二是激活現(xiàn)有的制度。在這兩個可能的路徑中，后一種思路更可取，激活現(xiàn)有制度，不僅制度成本比較低，而且阻力較小。在現(xiàn)有的國家權(quán)力框架當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)是獨立于行政機(jī)關(guān)的、憲法規(guī)定的法律監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，有效地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對行政的監(jiān)督是一種自然而然的選擇。

二、對行政公益訴訟制度的三點解讀

一是最高人民檢察院對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的政策取向是積極又審慎。對檢察機(jī)關(guān)來說，有很多擔(dān)心，一方面啟動這項工作可能給社會非常強(qiáng)大的期待，訴訟量劇增難以應(yīng)對。另一方面擔(dān)心有的檢察人員不當(dāng)使用行政公益訴訟權(quán)，造成負(fù)面影響，所以還是要審慎推進(jìn)。

二是從總的方向上說由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟應(yīng)堅持以下三點。1.有限性，行政公益訴訟或?qū)π姓?zhí)法行為的監(jiān)督都具有有限性，不僅監(jiān)督范圍是有限的，案件來源、啟動程序上也是有明確限制的。2.程序性，檢察機(jī)關(guān)只是在法律的合法性方面提醒有關(guān)機(jī)構(gòu)要注意糾正，如果不糾正，檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟程序，讓法院來判決。3.法律性，要有法律的依據(jù)，用法律的手段來實現(xiàn)。

三是緊緊圍繞著實踐問題來推進(jìn)行政公益訴訟工作。圍繞著實踐當(dāng)中的問題來深化探索，同時完善理論的建構(gòu)，通過試點過程當(dāng)中一件一件的扎實有效的具體案件，獲得社會的認(rèn)可，獲得黨和國家立法的、決策層的認(rèn)可，這樣檢察機(jī)關(guān)也會在監(jiān)督執(zhí)法過程當(dāng)中發(fā)揮更大的作用。不僅要整合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的資源促進(jìn)行政檢察工作的健康發(fā)展，還需要主動爭取黨委、人大和行政機(jī)關(guān)的支持，主動協(xié)調(diào)和激活現(xiàn)有行政監(jiān)督制度，讓行政監(jiān)督成為一個有效的體系，在推進(jìn)行政法治過程中發(fā)揮自己應(yīng)有的作用，在法治中國建設(shè)的進(jìn)程中發(fā)揮自己應(yīng)有的職責(zé)。

三、行政公益訴訟檢察工作面臨的理論問題及實踐

從推進(jìn)行政公益訴訟角度來看，可以梳理出一些亟待解決的理論問題。例如，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份定位，到底是公益代表人還是法律監(jiān)督人，行政公益訴訟的目的是什么，公益訴訟是為了糾正違法行政還是為了實現(xiàn)賠償，怎么計算賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，對個人受到損害的能否基于公益訴訟獲得私權(quán)利的救濟(jì)、有什么程序，公益訴訟是規(guī)定在《行政訴訟法》中還是制度特別法、與普通程序有什么不同，以及管轄、原告資格、舉證責(zé)任、訴訟費用等一系列問題，這些都是制度建立方必須要回應(yīng)的問題。

全國檢察機(jī)關(guān)行政檢察工作座談會上對怎樣推進(jìn)行政公益訴訟作了回答。簡單來說，先從制度層面請求全國人大授權(quán)，然后再授權(quán)的基礎(chǔ)上“兩高”作出司法解釋，最后在部分地區(qū)進(jìn)行試點。同時要堅持有限性和程序性，一是在有限的范圍內(nèi)，四中全會提到國有資產(chǎn)流失、生態(tài)環(huán)境和保護(hù)重點領(lǐng)域，最高人民檢察院強(qiáng)調(diào)試點階段以生態(tài)環(huán)境和保護(hù)為重點，重心在市、縣兩級。二是提起行政公益訴訟之前，必須實行訴前的前置手續(xù)，先就行政機(jī)關(guān)的違法行為提出檢察建議，要求其糾正，不糾正或不作為的時候再提起訴訟，并且明確所有的案件都要逐案層報。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度探析

黃耀耀：天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院副檢察長

黨的十八屆四中全會提出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，這是當(dāng)前擺在檢察機(jī)關(guān)面前的一項前瞻性、具有挑戰(zhàn)性的課題。就檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，從三個方面進(jìn)行探析。

一、檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的功能定位

救濟(jì)是我國檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的一項功能。一是目前我國的學(xué)術(shù)界對行政訴訟功能的主流看法是行政訴訟是對行政權(quán)的監(jiān)督，但由于行政權(quán)既有的天生的不當(dāng)性，我國司法權(quán)明顯弱于行政權(quán)。在實踐中行政訴訟的監(jiān)督功能有時很難實現(xiàn)，原告的權(quán)益沒有得到很好的保護(hù)和救濟(jì)。二是從檢察權(quán)的性質(zhì)來看，又是屬于復(fù)合型包括公訴權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)以及國家利益、公眾利益代表權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)等，其中國家利益、公共利益的代表權(quán)是檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟的基礎(chǔ)。實踐中，一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成對國家和社會公眾利益的侵害，由于與公民、法人和其他組織沒有直接利害關(guān)系，或者沒有提起公益訴訟，此時，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表權(quán)益受損的國家和公民的利益來向法院提起訴訟。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必要性和可行性

一是根據(jù)我國現(xiàn)有政治體制，檢察機(jī)關(guān)有廣義的法律監(jiān)督權(quán)，有代表公益進(jìn)行起訴的當(dāng)然性。二是從世界各國的情況來看，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，都賦予了檢察機(jī)關(guān)代表公民訴訟的權(quán)益。三是檢察機(jī)關(guān)的行政檢察工作已經(jīng)開展了多年，目前檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)形成了一支有深厚專業(yè)知識和技能的行政檢察隊伍。四是檢察機(jī)關(guān)參加行政公益訴訟的職能與其他職能是不相沖突的，不影響當(dāng)前檢察制度，制度調(diào)整的成本較低。

三、檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的程序問題

關(guān)于案件來源問題，由于職權(quán)和工作性質(zhì)的局限，檢察機(jī)關(guān)在自身的工作中很難發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件的線索，因此對于行政公益訴訟案件的線索來源檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該盡量拓寬渠道，積極在公開報道的網(wǎng)絡(luò)新聞媒體中發(fā)現(xiàn)線索。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)問題，檢察機(jī)關(guān)收到符合提起公益訴訟的線索以后，應(yīng)當(dāng)具有一定程度的調(diào)查取證權(quán)，相關(guān)個人和組織特別是被訴的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合。關(guān)于行政公益訴訟應(yīng)該設(shè)置前置程序問題，與普通的訴訟相比，行政公益訴訟涉及的范圍具有復(fù)雜性，一旦啟動將耗費大量的人力、物力、財力。因此，檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟應(yīng)以控制司法成本為原則，設(shè)置訴前程序。

研討二：我國檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的構(gòu)建

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的若干思考

陳重喜：湖北省武漢市漢陽區(qū)人民檢察院檢察長

近年來，行政公益訴訟實踐已經(jīng)走在了理論的前面，各方人士向法院提出行政公益訴訟，但是大部分以駁回起訴、敗訴而告終。十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。作為檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)不斷改革、探索，構(gòu)建科學(xué)的行政公益訴訟制度。

一、明確檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的身份地位

要完善提起行政公益訴訟的資格，明確規(guī)定賦予什么樣的主體提起行政公益訴訟的權(quán)利，更重要的是通過行政公益訴訟在特定的訴訟制度中體現(xiàn)一個國家對社會公益的把握程度，并在未來訴訟法修改中予以回應(yīng)。筆者認(rèn)為對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的身份地位應(yīng)在法律上予以明確，應(yīng)該包括個人和團(tuán)體。

二、確定檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件范圍

從行政公益訴訟的類型來看，主要包括：一是侵犯公共利益的、沒有特定受害人的行為。二是行政主體違法設(shè)定權(quán)益免除義務(wù)損害公共利益的受益性行政行為。三是侵犯公民利益的行政機(jī)關(guān)不作為的行為。四是部分損害公共利益的抽象行政行為。對于行政公益訴訟涉及的案件類型，筆者認(rèn)為應(yīng)包括以下案件：一是國有資產(chǎn)流失等侵害國家利益的案件。二是環(huán)境污染、資源破壞的公害案件。三是破壞公平競爭的壟斷案件。四是違法行政導(dǎo)致的土地資源浪費案件。五是其他侵害公共利益的行政案件。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的流程設(shè)置

在案件受理上，應(yīng)當(dāng)堅持注重介入與被動受理相結(jié)合的原則。在立案審查上，基層檢察機(jī)關(guān)有民事行政檢察部門，可由其進(jìn)行立案審查工作。在調(diào)查取證上，當(dāng)公民法人和其他社會組織申請檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查取證，或者檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要調(diào)查取證的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)詢問當(dāng)事人搜集證據(jù)材料，進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查取證活動。在調(diào)查取證的環(huán)節(jié)上要充分考慮檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作的現(xiàn)實可行性，以檢察機(jī)關(guān)取證為主，被告行政機(jī)關(guān)取證為輔的舉證制度。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在規(guī)定的訴訟期間內(nèi)制作起訴書向法院提出訴訟，并出庭支持公訴。庭審中賦予檢察機(jī)關(guān)法庭調(diào)查和法庭取證的權(quán)利。

四、行政公益訴訟案件的管轄范圍與舉證責(zé)任分配

在管轄范圍上，對以地方行政所在地的法院受理還是由跨行政區(qū)來受理的問題，說法不一，可從有利于案件的審理出發(fā)。行政公益訴訟案件的舉證責(zé)任，原則上由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，但是作為行政機(jī)關(guān)，具有它的職責(zé)和義務(wù)，行政機(jī)關(guān)也承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。

完善行政公益訴訟制度的思考

李平：江蘇省常熟市人民檢察院民事行政檢察科科長

隨著行政公益訴訟案件的日益多發(fā)，此類案件的受案范圍的確定、原告資格的限定等一系列問題都亟待明確，這也成為我國引入行政公益訴訟的現(xiàn)實要求。

一、公益的范疇與確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)

我國目前部分學(xué)者對公益的把握傾向以下兩層含義：第一層為社會利益，即為社會全部或者部分成員所享有的利益；第二層是指國家利益，一般指統(tǒng)治階級的利益。由此可見，公共利益的內(nèi)容要廣于國家利益，是全體社會成員所共同享有的利益。行政公益訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)，即對公益的損害不需要現(xiàn)實的發(fā)生，社會公眾利益雖沒有受到現(xiàn)實侵害，但只要根據(jù)一般人理性的判斷，某行政行為在經(jīng)過一定時間或某條件成就后，就將給社會公益造成實際損害的，受害人就可對該不法行為提起行政公益訴訟。

二、受案范圍

在確定行政訴訟受案范圍時，必須首先考慮《行政訴訟法》的一般規(guī)定，這是由行政公益訴訟的共同性所決定的。筆者認(rèn)為可以以下三種訴訟作為行政公益訴訟的受案類型：一是損害公共利益的無特定受害主體的行政不作為。行政不作為是指負(fù)有法定義務(wù)的行政機(jī)關(guān)，在應(yīng)當(dāng)并且可能履行義務(wù)的情況下不履行或者拖延履行。二是損害公共利益無特定受害主體的行政作為行為。在這類案件中，行政機(jī)關(guān)通過損害公共利益，使得涉及的行政相對人從中獲取利益。三是損害公共利益的抽象行政行為。由于抽象行政行為的針對對象不特定性和反復(fù)適用性，因此相對具體行政行為而言，更加同公共利益具有密切聯(lián)系，侵害公共利益的可能性也最大。不管是我國行政訴訟的發(fā)展還是構(gòu)建行政公益訴訟制度的需要，都應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為納入司法審查的范圍，至少將規(guī)章以下的抽象行政行為納入。

三、舉證責(zé)任

由于檢察機(jī)關(guān)享有偵查權(quán)，對證據(jù)的收集處于有利地位，檢察機(jī)關(guān)在訴訟能力、經(jīng)濟(jì)實力、技術(shù)手段方面與行政機(jī)關(guān)實力相當(dāng)，具備相應(yīng)的舉證能力，因而其負(fù)有舉證責(zé)任是合理的。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對其起訴書中指控的事實必須有充分的證據(jù)進(jìn)行證明，否則就要承擔(dān)敗訴的后果。對于普通公民、社會團(tuán)體提起的行政公益訴訟，由于其舉證能力處于弱勢，為了在行政公益訴訟中保持力量的均衡，普通公民、社會團(tuán)體只需對被告損害公共利益的事實進(jìn)行舉證，其他的舉證責(zé)任由被告承擔(dān)，面對強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)，普通公民不易收集到證據(jù)，為了更好的維護(hù)公共利益，應(yīng)當(dāng)讓行政機(jī)關(guān)承擔(dān)更大的舉證責(zé)任。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度初探

田凱：國家檢察官學(xué)院河南分院副院長、教授

隨著社會文明的進(jìn)步和公民法治意識的提高，我國出現(xiàn)了越來越多的行政公益訴訟案件，以合法、審慎的態(tài)度探索建立行政公益訴訟制度，對保護(hù)社會公益、加強(qiáng)社會主義法治建設(shè)等方面具有重要意義。

一、開展行政公益訴訟的意義

這個制度能建立體現(xiàn)了中央決策層認(rèn)識到對行政權(quán)的規(guī)制和制約到了成熟的程度，讓檢察機(jī)關(guān)來通過公權(quán)力對行政權(quán)加以規(guī)矩，從這個意義上來講，這是國家對于依法治國進(jìn)程推進(jìn)的一個必要措施，也充分證明了檢察機(jī)關(guān)在國家權(quán)利結(jié)構(gòu)中具有越來越重要的地位。檢察機(jī)關(guān)很獨特，怎么體現(xiàn)監(jiān)督職能，行政公益訴訟就能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，還能體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)的客觀公正性。

二、開展行政公益訴訟要合法

首先需要人大授權(quán)，這點已經(jīng)得到了最高人民檢察院行政檢察工作座談會的肯定。其次涉及到立法的修改問題，是有一個專門的《公益訴訟法》，還是在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》里再設(shè)置，再者是出臺司法解釋。2013年通過了《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》，但是現(xiàn)在還沒有行政訴訟監(jiān)督規(guī)則，下一步考慮出臺行政訴訟監(jiān)督規(guī)則。在試點中發(fā)現(xiàn)問題總結(jié)提升最后出臺相應(yīng)的司法解釋，司法解釋應(yīng)最起碼涉及到案件的受理范圍。

三、開展行政公益訴訟的態(tài)度

探索行政公益訴訟工作時一定要審慎，在推進(jìn)工作時涉及到兩個問題，一是程序設(shè)定的復(fù)雜性問題。二是現(xiàn)實工作的復(fù)雜性問題，民眾的期待很高，將來肯定會有比較復(fù)雜的現(xiàn)實性問題。欲速則不達(dá)，如果太急了去推動這項工作，反而可能使這項工作夭折在我們過于冒進(jìn)的行動中。

檢察機(jī)關(guān)參與勞動公益訴訟中的角色定位

胡俊：湖北省武漢市東西湖區(qū)人民檢察院檢察長

黨的十八屆四中全會明確提出，要加快建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，這為長期有爭論的檢察機(jī)關(guān)能否提起勞動公益訴訟給出了答案。

一、檢察機(jī)關(guān)作為勞動公益訴訟主體的理由

一是檢察機(jī)關(guān)的職能定位決定其作為勞動公益訴訟主體是可行的，盡管我國立法對檢察機(jī)關(guān)能否代替國家提起勞動公益訴訟沒有明確規(guī)定，但檢察機(jī)關(guān)行使公益訴訟權(quán)利在本質(zhì)上是以公益為基礎(chǔ)，當(dāng)國家公眾利益受到侵害時，作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院有權(quán)代表國家，保護(hù)國家和公共利益。二是檢察機(jī)關(guān)參與勞動公益訴訟有一定的法律依據(jù)，2012年新修訂的《民事訴訟法》第55條就公益訴訟做出了首次規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益的損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。雖然該條規(guī)定可操作性不強(qiáng)，但能為檢察機(jī)關(guān)開展勞動公益訴訟提供了法律的依據(jù)。三是國外立法為我國檢察機(jī)關(guān)開展勞動公益訴訟提出了有益借鑒。無論是英美法系國家還是大陸法系國家，都有當(dāng)危害行為危害公共利益時，直接向法院提起訴訟，請求保護(hù)公共利益?？梢哉f，公益訴訟已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家保護(hù)公共利益的最有效的司法條件，同時檢察機(jī)關(guān)提起勞動公益訴訟，是國際社會的通行做法。

二、如何開展勞動公益訴訟檢察工作

一是為了不損害用人單位的自主經(jīng)營權(quán)的正當(dāng)行使，檢察機(jī)關(guān)提起勞動公益訴訟必須對受案范圍做出一定限制。必須用單位違反了勞動基準(zhǔn)中的最高工時、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、繳納社會保險、各種行業(yè)的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等強(qiáng)制性規(guī)定，并侵害了群體共同合法利益時，檢察機(jī)關(guān)才能考慮能否提起勞動公益訴訟。二是檢察機(jī)關(guān)參與勞動公益訴訟，應(yīng)當(dāng)設(shè)置前置程序，才能既保障檢察機(jī)關(guān)積極行使公益訴訟又避免濫訴，造成資源浪費?？梢越梃b美國行政法，要求檢察機(jī)關(guān)在向法院起訴前，需向勞動行政部門提出意見或者發(fā)出檢察建議。只有行政機(jī)關(guān)逾期不處理或處理結(jié)果不合法時，檢察機(jī)關(guān)才可以提起訴訟。

三、檢察機(jī)關(guān)參與勞動公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循的原則

原告獲得信息的能力有限應(yīng)當(dāng)適用舉證倒置原則，即原告只需要提出用人單位有侵犯勞動者公共利益的行為，即可支持其請求。但由于檢察機(jī)關(guān)在技術(shù)和能力方面較用人單位優(yōu)越，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起勞動公益訴訟時，采用一般責(zé)任分配原則，誰主張誰舉證，這樣可以提高訴訟效率，也能使檢察機(jī)關(guān)更好地發(fā)現(xiàn)問題。

研討三：檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟面臨的問題及實踐

當(dāng)前我國行政公益訴訟面臨的問題

當(dāng)前，行政公益訴訟成為理論界的研究熱點和爭論焦點，實務(wù)中也出現(xiàn)公民個人、社會團(tuán)體提起行政公益訴訟的事例，但立法上仍屬空白。

一、行政公益訴訟相關(guān)概念模糊不清

關(guān)于行政公益訴訟的理論探討眾說紛紜，未能形成相對統(tǒng)一的觀點。行政公益訴訟與公益訴訟、民事公益訴訟、行政公訴、客觀訴訟等概念之間的聯(lián)系、區(qū)別是什么，公共利益又該如何界定等，都是在提起行政公益訴訟之前所應(yīng)思考的問題。其中公共利益的界定直接影響到檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的受案范圍的界定，成為不可回避的問題。但是，對于公共利益概念的理論探討還存在分歧，法律亦無相關(guān)規(guī)定，這就可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在啟動行政公益訴訟時存在一定隨意性，甚至在目前各地都在積極探索的背景下，急切地在各個可能涉及到公共利益保護(hù)的領(lǐng)域?qū)で笸黄?，以至于形成濫訴。

王惠中：浙江省紹興市人民檢察院副檢察長

二、法律規(guī)定和配套措施缺失

雖然目前處于探索階段，但行政公益訴訟制度未入法是客觀事實。檢察機(jī)關(guān)的原告資格未獲取法律的肯定，更不用提程序設(shè)計、訴訟結(jié)果和訴訟費用的承擔(dān)等方面的問題，這可能造成各地檢察機(jī)關(guān)在探索過程中對于行政公益訴訟的具體操作路徑設(shè)計上呈現(xiàn)出各行其是的狀態(tài)，例如，提起標(biāo)準(zhǔn)把握寬嚴(yán)不一、角色定位不一致等問題。而且，在提起行政公益訴訟之后，法院同樣面臨著對于相關(guān)案件的審理也缺乏規(guī)范的問題，這就導(dǎo)致訴訟結(jié)果可能會比較依賴于法院在相關(guān)公共利益案件的審理經(jīng)驗和審理水平。

三、調(diào)查取證的操作難度大

檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起行政公益訴訟時，需要對行政機(jī)關(guān)的行政行為導(dǎo)致公共利益受損的相關(guān)事實承擔(dān)一定的舉證責(zé)任，這就對檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證能力提出了較高的要求。在面對像環(huán)境行政公益訴訟中需要對危害情況、因果關(guān)系、損失評估進(jìn)行分析等專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域時，檢察機(jī)關(guān)沒有專業(yè)知識背景人員和各種技術(shù)條件，顯然力不從心。如在對污染物取證時如何保證該污染物的收集取證過程合法、選取哪一級的環(huán)境評估鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)輔助才具有比較強(qiáng)的證據(jù)效力等方面，均值得探討。

四、辦案面臨的壓力較大

行政違法行為的出現(xiàn)十分復(fù)雜，有些甚至是地方政府的紅頭文件所致，如低價處理國有資產(chǎn)，減免稅。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有時不可避免地受到地方保護(hù)主義的影響，遇到辦案阻力。即使司法改革實現(xiàn)地方司法部門人、財、物的統(tǒng)一管理，檢察機(jī)關(guān)的工作仍離不開地方政府的支持、配合，提起公益訴訟仍不得不考慮地方政府的感受。尤其在牽扯到強(qiáng)勢的利益主體，行政機(jī)關(guān)選擇不作為回避問題時，檢察機(jī)關(guān)保持超脫立場督促履職時，面臨的阻力也會大大增強(qiáng)。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟需要厘清的三個問題

劉昌強(qiáng)：重慶市人民檢察院第一分院民事行政檢察處處長

正確處理行政公益訴訟、民事公益訴訟與刑事公訴三者的關(guān)系，準(zhǔn)確界定檢察機(jī)關(guān)的身份屬性及訴訟地位，對檢察機(jī)關(guān)探索建立公益訴訟制度至關(guān)重要。

一、行政公益訴訟和民事公益訴訟的關(guān)系協(xié)調(diào)問題

這個問題平常研究的比較少，在實踐中，對二者關(guān)系的側(cè)重方面也缺少關(guān)注。筆者認(rèn)為民事公益訴訟和行政公益訴訟的研究是對我國整個公益訴訟的架構(gòu)的系統(tǒng)整理，對此進(jìn)行研究對建立我國監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督模式有著非常重要的作用。這個制度架構(gòu)當(dāng)中，既包含了行政公益訴訟也包含了民事公益訴訟。對于訴訟模式和監(jiān)督模式的架構(gòu)，可以做這樣一個設(shè)計：合二為一，先行后民。

二、檢察機(jī)關(guān)的角色定位的問題

這個問題是必須首先要解決的問題。在實踐中，對這個問題操作方法是多種多樣的。檢察機(jī)關(guān)建議公益訴訟最主要的手段是法律監(jiān)督，不管是民事訴訟還是行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)之所以介入，主要目的仍然是保護(hù)法律的正確實施，保護(hù)國家利益和社會利益的公正，所以它首要身份是法律監(jiān)督的身份。第二個身份是公益代表的身份，法律監(jiān)督者的身份在民事行政訴訟和公益訴訟當(dāng)中都有，只是在民事、行政訴訟中更凸顯一些，而公益代表的身份是在公益訴訟當(dāng)中更凸顯。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟跟刑事訴訟之間的關(guān)聯(lián)問題

筆者認(rèn)為，三大訴訟所保護(hù)的都涉及到社會秩序和公共利益。因此，公益訴訟和刑事訴訟關(guān)聯(lián)度非常高，在檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)的履行方面以及程序設(shè)計方面公益訴訟都可以借鑒刑事訴訟的一些理念和程序。