論海事行政處罰中的船舶相對人

曹繆輝

（南京海事局，江蘇南京 210001）

論海事行政處罰中的船舶相對人

曹繆輝

（南京海事局，江蘇南京 210001）

在中國目前的海事行政處罰中以船舶為行政相對人的做法相當普遍，這是由于有關立法對于船舶性質的錯誤定位。船舶作為一種“物”卻被當作行政處罰的相對人，不僅與基本法理相違背，同時還將帶來一系列其他問題。因此，亟需改變以船舶為處罰對象的相關法律法規(guī)，重新界定海事行政處罰的相對人。

船舶；行政處罰；行政相對人

一、問題的提出

據(jù)《法制日報》報道，2007年4月17日蘇州市某地方海事處在對山東某船隊進行檢查時，發(fā)現(xiàn)該船隊中的駁船簽證系假章，便依法對該船進行了罰款。海事人員在《海事行政處罰決定書》的“當事人”欄內填寫了“駁船”，并對該船處以一萬元罰款。處罰決定書下發(fā)后，該駁船的所有人李某認為駁船不具有被處罰的主體資格，故將該海事處告上了法庭。[1]

本案發(fā)生早在2007年，最后處理結果如何筆者已經無法核實。但可以確定的是在目前的海事行政處罰中，船舶作為處罰對象的情況依然大量存在。以長江下游某分支海事局為例，2013年對以船舶為對象的行政處罰案件一共辦理423件，占行政處罰案件總數(shù)的68.67%；2014年為280件，占到案件總數(shù)的69%。

通常認為，船舶是一種物，其根本不具有行政法律關系中的主體地位，在行政處罰關系中甚至都不能被看作客體，該案中執(zhí)法人員卻將其直接作為相對人實在令人難以理解。那么，這樣的行政處罰決定是否真的違法呢？實際卻似乎并非如此，報道中該駁船偽造印章逃避簽證的行為顯然是違反了《中華人民共和國內河交通安全管理條例》（簡稱《內河條例》）第18條的規(guī)定。而根據(jù)該條例第68條的有關規(guī)定，“違反本條例的規(guī)定，船舶在內河航行時，有下列情形之一的，由海事管理機構責令改正，處5 000元以上5萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，禁止船舶進出港口或者責令停航，并可以對責任船員給予暫扣適任證書或者其他適任證件3個月至6個月的處罰：……（二）未向海事管理機構辦理船舶進出港簽證手續(xù)的……”這段條文的主語確為船舶，從字面來理解其也的確應當是“責令改正”與“處罰”的對象，因此執(zhí)法人員將船舶作為處罰相對人應該說是符合法律規(guī)定的。此外，還可以對照《內河條例》第65條的規(guī)定，“違反本條例的規(guī)定，船舶未按照……由海事管理機構責令限期改正，對船舶、浮動設施所有人或者經營人處1萬元以上10萬元以下的罰款”，這一條在表述上就區(qū)別于第68條，明確處罰對象為船舶、浮動設施的所有人或經營人。可見，《內河條例》第68條把船舶作為行政處罰的相對人絕非立法者表述上的含糊，而是有意為之。而作為行政法規(guī)，《內河條例》不僅僅是海事行政執(zhí)法的重要依據(jù)，同樣也應當是人民法院審理行政訴訟案件的依據(jù)之一。此外，早在1992年《中華人民共和國最高人民法院公報》就曾刊登過《上海遠洋運輸公司不服寧波衛(wèi)生檢疫所國境衛(wèi)生檢疫行政處罰決定案》，在這篇公報案例中法院的判決也并未就船舶作為行政處罰相對人的合法性提出任何異議。[2]所以回到之前的案件之中，海事執(zhí)法人員的做法也并非完全沒有法律與先例的支撐。

其實，明文規(guī)定以船舶為處罰相對人的遠不止《內河條例》?！吨腥A人民共和國水污染防治法》第80條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由海事管理機構、漁業(yè)主管部門按照職責分工責令停止違法行為，處以罰款；造成水污染的，責令限期采取治理措施，消除污染；逾期不采取治理措施的，海事管理機構、漁業(yè)主管部門按照職責分工可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由船舶承擔。”明顯也是將船舶作為法律關系主體來看待。類似還有國務院制定的《中華人民共和國航標條例》以及原交通部制定的《中華人民共和國內河海事行政處罰規(guī)定》（簡稱《內河海事行政處罰規(guī)定》）、《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》（簡稱《海上海事行政處罰規(guī)定》）等一批行政法規(guī)與部門規(guī)章。然而，將通常認識中的物作為法律關系主體畢竟與法理和常識的背離太大，那么這些法律法規(guī)規(guī)章為何偏偏要將船舶確定為行政處罰的相對人？這樣的規(guī)定又是否具有合法性、合理性呢？

二、將船舶作為行政處罰相對人的理由及其分析

通過匯總整理，目前將船舶作為行政處罰相對人的理由概括起來大概有以下三點。

第一，強調船舶作為“物”的特殊性，主張將其擬人化。這種觀點受到了海商法傳統(tǒng)理論的很大影響，其雖然承認船舶是一種物，但卻具有著“一般物所不具備的人格性”。[3]這是因為一方面，法律賦予了船舶一定的人格特征，要求船舶像人一樣須有船名、國籍、船籍港等；另一方面，船舶在航行中形成了與船長、船員結合一體的嚴密組織機構，具有了社會屬性的特征?！吨腥A人民共和國海上交通安全法》《內河條例》等一系列法律法規(guī)還針對船舶設置了權利義務。因此，船舶完全具備法律主體的資格，在中國現(xiàn)有的法律框架下，可以“把船舶作為非法人組織設置”，[4]這樣其自然可以被當作行政處罰的相對人。

第二，國際公約與國外法律的通常做法。有人認為，“國際上幾乎主要的海事國際公法都將適用范圍明確為船舶”，[5]例如國際海事組織在1974年制定的《海上人命安全公約》是最主要的海上安全公約，其第2條指出：“本公約適用于被準予懸掛締約國政府國旗的船舶”。此外，英美法系國家在海商案件的審理中還創(chuàng)造出了對物訴訟制度，將船舶作為民事訴訟被告，承認了它的法律主體地位。

第三，實踐中操作便利的考慮。無論是內河還是海上，船舶的航行大多脫離其所有人、經營人，而且經常需要面對行政許可、征收、備案、檢查以及處罰。因此，以船舶為相對人對于海事管理機構而言可以有利于管理，方便送達文書，提高效率。

仔細推敲這三條理由，看似有一定的道理，但實際上卻并不能完全站得住腳。

首先，針對船舶擬人化的觀點。其一，這本身是海商法領域內一種觀點，姑且不論將該觀點從民事法律范疇內直接借用到行政法律領域是否合適，就其本身而言在海商法領域內也并沒有得到完全的認可，主要還是局限于英美法系國家之內，而且即使是在英國其代表性制度——“對物訴訟”也日漸式微①在1998年的Indian Grace（No.2）一案中，英國上議院提出對物訴訟僅僅是迫使船東出庭應訴的機制,因而在實質上,訴訟主體是船東，也就是從根本上否認了船舶的訴訟主體地位。。其二，雖然根據(jù)法律規(guī)定船舶的確擁有自己的名稱，必須經過必要的登記與許可手續(xù)，配備有一定數(shù)量與分工的船員，但就此認為其可以作為中國法律中的“其他組織”仍然過于牽強，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第40條對于“其他組織”有著明確的定義：“民事訴訟法第四十九條規(guī)定的其他組織是指合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織?！蔽覀児们艺J為，船舶作為“組織”可以滿足“合法成立”、“有一定的組織機構”兩條要求，但是它能夠有自己的財產嗎？顯然船長、船員登船工作時不可能以貨幣或者其他有形資產出資，那么它財產的主要來源只可能是作為“物”的船舶本身，但是作為“物”的船舶是屬于船東所有，而非作為“其他組織”的船舶所有。所以，船舶作為組織不具備財產基礎，根本無法承擔行政法律責任。

其次，針對國際條約和國外法律慣例的看法。其一，國際條約針對船舶的有關規(guī)定實際上并非是為船舶本身設定的權利義務，而是通過對船舶的航行、管理、防污染等方面的規(guī)定為船舶的所有人、經營人、船長以及其他相關人員設定的權利義務；其二，國外有關的法律法規(guī)在行政處罰中也并沒有將船舶作為相對人，即便是存在對物訴訟制度的英美法系國家。以中國香港地區(qū)為例，遍查香港地區(qū)《船舶及港口管制規(guī)例》的規(guī)定，所有的處罰均是明文針對“船只的船長”、“擁有人”、“代理人”，并沒有以船舶為處罰對象。同樣的，《1995年英國商船法》（MerchantShippingAct1995）中處罰的對象也均限定于“任何有……罪行的人”（any person guilty of）、“船長”（the master）、“船舶所有人”（the owner）……而沒有直接處罰船舶本身的規(guī)定。

最后，針對便利操作的理由，筆者表示部分贊同。的確，以船舶為處罰相對人在目前來看對于提高執(zhí)法效率是有所裨益的，當然這與中國當下的船舶以及船員管理體系不健全有著密不可分的關系。一方面，中國目前的船舶登記以及所有權制度并不完善，特別是出于營運資質、稅費繳納、交易信用等方面的考慮，所謂的“掛靠”船舶大量存在，為識別船舶真正的所有人、經營人以及違法責任應然的承擔者帶來了一定的困難；另一方面，中國的船員管理體系也有待加強，以船長責任制為核心的船員法律責任體系尚未建立，目前雖然《中華人民共和國海商法》（簡稱《海商法》）對船長的職責做出了明確規(guī)定，卻沒有設置任何罰則。同時就現(xiàn)實來看，中國船員市場中大量的船員，包括各類船長，很大程度上也根本不具備履行法定職責承擔法律責任的能力。于是法律法規(guī)不得已將本應船舶所有人、經營人或者船員承擔的法律責任推給了一個根本不具備法律主體資格的船舶。就現(xiàn)實來看，海船以及海員的管理較之內河船與內河船員要完善許多，或許這也就從一個側面解釋了以船舶為相對人的行政處罰在內河海事執(zhí)法中為何明顯多于海上。據(jù)筆者粗略統(tǒng)計，目前在海上交通執(zhí)法中海事部門有權作出的行政處罰事項有204種，其中根據(jù)相關規(guī)定以船舶為處罰對象的僅24種，占11.76%；而內河行政處罰有101種，其中以船舶為處罰對象的達57種，占56.44%。以船舶為處罰對象，應當來說是中國現(xiàn)階段船舶、船員管理，特別是內河船舶、船員管理不完善的條件之下無奈的妥協(xié)之舉。

三、將船舶作為行政處罰相對人存在的問題

正如前文所述，目前以船舶為處罰對象在許多時候的確在行政執(zhí)法工作中帶來了一定的便利，但是不容回避的是，較之帶來的便利，其背后隱藏的風險以及為各個方面帶來不利可能更值得引起重視。

首先，對于整個國家的法律體系而言，將船舶作為行政處罰的相對人會引起許多混亂與沖突，不利于法制的統(tǒng)一?！吨腥A人民共和國行政處罰法》（簡稱《行政處罰法》）第3條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機關依照本法規(guī)定的程序實施?！边@就是將中國行政處罰的相對人限定在了公民、法人或者其他組織這三種類型之間，而這樣的限定也是完全符合行政法學基本理論的。因為根據(jù)通說，只有法律上的“人”才能夠成為行政處罰的對象，一則只有“人”才具有意識、意志能力，他是“違法行為”的載體，是“物”的支配者；再則，“任何形式的行政處罰都是使違法者的某種權利或者利益受到損失”，[6]利益損失的承擔者必須是“人”，不能是物或者行為。而正如前文所述，船舶在中國目前的法律框架之下不是也不可能擬制為“人”，目前在海事行政執(zhí)法領域內相關的法規(guī)規(guī)章將其作為行政處罰的相對人既有悖于行政法學理論，同時也違反了上位法。

其次，對于行政處罰的實際承受者而言，將船舶作為行政處罰相對人實際上并不利于其合法權利的維護。船舶本質上是一種物，其根本不會具備自己的人格與財產，因此對船舶的行政處罰，特別是財產罰必然會存在一個最終的法律責任實際承受者，而對于這個承受者而言目前的制度設計顯然無法真正保護其合法權益。這是因為：第一，在處罰過程中，其合法的訴求難以得到充分表達，《行政處罰法》有“公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權”的規(guī)定，而以船舶為相對人導致處罰的對象與實際承受者相分離，特別是在流動性很大的水上交通執(zhí)法過程中，根本無法保證執(zhí)法人員能夠在作出處罰決定之前將給予處罰的事實、理由和依據(jù)準確及時地通知到行政處罰真正的承受者，也更無法確保充分聽取其陳述與申辯；第二，增加了權利救濟的難度，《中華人民共和國行政復議法》與《行政處罰法》將復議申請人與訴訟原告都限定在了“公民、法人或者其他組織”，也就是說實踐中行政處罰的實際承受者無法以船舶的名義提起復議與訴訟，而必須舉證其與船舶以及此次處罰之間的直接利害關系，而這無疑增加了救濟的難度與成本。以《中華人民共和國最高人民法院公報》上的《上海遠洋運輸公司不服寧波衛(wèi)生檢疫所國境衛(wèi)生檢疫行政處罰決定案》為例，雖然法院回避了被告行政處罰的對象是否合適的問題，但是可以看到訴訟的原告并非處罰對象——“撫順城”輪，而是其所有人，而且現(xiàn)實中的很多案件，處罰的真正承受者多種多樣，除了船舶所有人，還有諸如船舶經營人、掛靠船舶的實際所有者、船舶駕駛人員……如何舉證其是行政處罰的實際承受者非常復雜。

第三，對于違法者而言，將船舶作為相對人難以保證行政處罰起到懲罰與教育的作用。正如前面提到的，以船舶為相對人，不僅導致了處罰對象與實際承受者相分離，同時也使得違法者與被處罰對象之間出現(xiàn)了區(qū)別。以船舶代替了違法者接受行政處罰，對于違法者教育、懲戒肯定是十分有限的，在一定程度上可以說已經背離了行政處罰的基本目的。畢竟船舶不具有人格屬性，不存在名譽、榮譽、信譽或其他精神上的利益，所以申誡罰，也就是法條中規(guī)定的對船舶進行“警告”不存在任何實際意義。同樣的人身罰、行為罰也并不適用，那么唯有罰款，通過將對船舶的罰款轉嫁給違法者，對其進行教育懲戒，但是這種間接的懲罰既不能保證最后的法律責任承擔者就是違法者，而且即使最后將罰款轉嫁給了違法者，實際上教育懲戒的效果也會大打折扣。

第四，對于其他潛在的利害關系人而言，將船舶作為行政處罰相對人有礙其正當利益。行政處罰是針對相對人的行政行為，因此行政機關對于處罰的結果并沒有義務去告知第三人，而且根據(jù)目前的海事信息公開要求，行政處罰結果的公開還必須隱去當事人的必要信息，所以如果以船舶作為相對人，一旦在其未能履行處罰決定的情況下，船舶的所有權、使用權發(fā)生轉移、變更，那么無論是受讓人、承租人都將面臨著不可預見的交易風險。當然，根據(jù)合同法，出讓人或者出租人負有瑕疵擔保義務，但是通過追究瑕疵擔保責任的方式來確保公平無疑增加了整個社會的交易成本，而且會使得民事法律關系之中糾纏入國家的公權力。

第五，對于執(zhí)法部門而言，將船舶作為行政處罰相對人雖然在現(xiàn)階段的確為執(zhí)法帶來一些便利，但是隨之而來的也有問題。例如對“三無”船舶行政處罰的問題。所謂“三無”船舶是指無船名船號、無船舶證書、無船籍港的船舶，如果這類船舶被發(fā)現(xiàn)有違法行為，而根據(jù)法律只能處罰船舶的話，執(zhí)法人員往往束手無策，畢竟連船名都沒有，處罰對象到底該如何確定呢？

四、海事行政處罰相對人的重新界定

正如前文所述，以船舶為行政處罰的相對人僅僅是從方便執(zhí)法的考慮出發(fā)，與法理和上位法都存在著一定的沖突，而且會帶來許多問題，因此有必要逐步改變這樣的規(guī)定，對海事行政處罰的相對人作出新的界定。對于此，筆者認為可以從以下幾方面著手。

首先，確立主客觀相統(tǒng)一的原則。行政處罰的歸責原則顯然不應等同于民事賠償責任的歸責原則，因為一方面行政處罰的目的在于回復社會秩序而非簡單止紛定爭或者救濟受害者，另一方面無論是誰在面對強大的國家公權力之時都必然是處于弱勢地位的，所以如果行政機關為了追求執(zhí)法效率而忽視相對人的主觀違法性，那么不僅使行政處罰喪失了其價值所在，同時也會對公民的基本權利造成威脅。因此，在海事行政處罰中同樣必須堅持相對人主客觀相統(tǒng)一的原則，也就是說相對人不僅必須在客觀上存在違反行政法規(guī)范的行為，主觀上還應具備支配該違法行為的責任條件，即故意或過失。

其次，建立起以船長責任制為核心的船員責任體系。通常情況下船舶在航行、停泊、作業(yè)過程中，所有人、經營人是無法直接控制船舶的，船員完全是憑自己的駕駛技能、按自己意志操縱船舶，因此一旦出現(xiàn)違法行為，應當以責任船員作為行政處罰的相對人。而船長作為船舶以及船員的最高指揮者，如果沒有證據(jù)證明違法行為與其無關，由他來承擔船舶在航行、停泊、作業(yè)中相關的違法行為的法律責任不僅僅是法律賦予其權利義務的必然要求，同時也是目前世界主要國家的通行做法。作為船舶航行途中的最高指揮官，保證航行安全、采取一切合理措施防止船舶、貨物、人員受到損害是船長最基本的義務，《海商法》第35條第3款規(guī)定：“船長應當采取必要的措施，保護船舶和在船人員、文件、貨物以及其他財產?！睘榱吮ＷC船長能夠履行其義務，法律同時又賦予船長在船舶航行中極大的權利，《海商法》規(guī)定：“船長在其職權范圍內發(fā)布的命令，船員、旅客和其他在船人員都必須執(zhí)行?！币虼耍绻霸诤叫?、停泊、作業(yè)時出現(xiàn)違法行為，船長應當是第一責任人，由其作為行政處罰的相對人是與法律賦予其的權利及義務相適應的。之前提到的香港地區(qū)《船舶及港口管制規(guī)例》和《1995年英國商船法》就將船長作為船舶航行營運過程中絕大多數(shù)違法行為的責任人。而且，實際上在中國內河海事行政執(zhí)法中很多由船舶作為行政相對人的違法行為在海上根據(jù)法律規(guī)定相對人就變?yōu)榱舜L或者其他直接責任人。如“未按規(guī)定航路航行”這一違法行為，如果發(fā)生在內河之中，根據(jù)《內河海事行政處罰規(guī)定》第36條的規(guī)定處罰對象為船舶，而如果發(fā)生在海上，根據(jù)《海上海事行政處罰規(guī)定》第37條的有關規(guī)定處罰對象則變?yōu)榱舜八腥嘶蚪洜I人以及船長或其他直接責任人。當然，內河與海上的巨大差異正如前面所分析的，與中國目前的船員管理體系，特別是內河的船員管理體系不健全有著很大的關系。因此，要讓船長真正地承擔起與其權利義務相適宜的法律責任還有很多工作要做，這其中包括了船員的教育培訓體系的改革、考試發(fā)證制度的完善、全國性違章扣分系統(tǒng)的建設與互聯(lián)等。雖然這其中的道路可能還很漫長，但無論是從法律還是航運業(yè)的本身來看這都是發(fā)展的必然趨勢。

第三，進一步明確船舶所有人、經營人的法律責任。船舶的所有人、經營人是船長的雇主，對船舶具有更強更全面的支配權利，盡管中國目前的法律對于所有人、經營人的權利義務還沒有一個系統(tǒng)的表述，但是其對于船舶的檢驗、登記、貨物載運等方面的安全管理顯然負有不可推卸的責任。因此在其責任范圍內，如果船舶涉及違法行為，除有證據(jù)證明與其無關，所有人、經營人應當受到行政處罰。實際上雖然在中國目前的海事行政執(zhí)法中根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定不少違法行為的處罰對象的確是船舶的所有人、經營人，但是實際執(zhí)行效果不佳。一方面，對于執(zhí)法者而言船舶營運往往與所有人、經營人是相分離的，會給處罰帶來很多不便；另一方面，對于被處罰人而言違法所涉及的船舶很有可能事實上與其并沒有太大的關系。因此實際操作中處罰所有人、經營人與處罰船舶的做法基本已經趨同。當然，要解決這些問題需要進一步對各種違法行為中船舶所有人、經營人的權利義務作出更加詳細的甄別，對其責任作出更加科學的分配。但問題最終的解決同樣不可能僅僅局限于行政處罰之中，還是要有賴于中國整個船舶所有權登記制度、航運市場準入制度以及社會誠信體系的進一步完善。

（References）：

[1]陳煜儒.把駁船作當事人處罰引發(fā)訴訟[N].法制日報，2007-12-20（4）. CHEN Yu-ru.Treating the barge as parties in punishment lead to litigation[N].Legal Daily，2007-12-20（4）.（in Chinese）

[2]中華人民共和國最高人民法院辦公廳.上海遠洋運輸公司不服寧波衛(wèi)生檢疫所國境衛(wèi)生檢疫行政處罰決定案[J].中華人民共和國最高人民法院公報，1992（3）:102-103. Office of the Supreme People’s Court of the People’s Republic of China.ShanghaiOceanShippingCompanyv.NingboHealthOffice[J].Gazette of the Supreme People’s Court of the People’s Republic of China，1992（3）:102-103.（in Chinese）

[3]田田.海商法上船舶的法律屬性研究[J].政法論壇，1999（5）:122. TIAN Tian.Research on ships’ the legal nature in maritime law[J].Tribune of Political Science and Law，1999（5）:122.（in Chinese）

[4]倪建秋.對船舶擬非法人組織行政處罰的合理性探析[J].中國海事，2006（6）:42. NI Jian-qiu.Probing on the rationality for administrative penalty imposed on ships as non-juridical person[J].China Maritime Safety，2006（6）:42.（in Chinese）

[5]黃愷.船舶的行政法屬性研究[J].新經濟，2014（Z1）:71. HUANG Kai.Study on the property of the ship in the administrative law[J].New Economy，2014（Z1）:71.（in Chinese）

[6]楊解君.關于我國行政處罰的對象、內容與種類[J].法商研究，1995（3）:91. YANG Jie-jun.Objects,contents and types of administrative penalty in China[J].Studies in Law and Business，1995（3）:91.（in Chinese）

A study on ships as the relative person in maritime administrative penalty

CAO Miao-hui

（Nanjing MSA,Nanjing 210001,China）

It is a common practice in China that ship is treated as the administrative relative person in maritime administrative penalty. This practice originates from the wrong place of the nature of ships put by relevant legislation. Ship is a kind of “thing”, yet, it is regarded as the relative person of the administrative penalty, which not only violates the basic legal theory, but also brings a series of other problems. Therefore, it is urgent to change the relevant laws and regulations which treat the ship as the object of administrative penalty, and to redefine the relative persons of maritime administrative penalty.

ships；administrative penalty；administrative relative person

2015-07-12

曹繆輝（1987-），男，江蘇如東人，中華人民共和國南京海事局科員，E-mail：caomiaohui@hotmail.com。

DF961.9

A

2096-028X（2015）03-0110-05

曹繆輝．論海事行政處罰中的船舶相對人[J]．中國海商法研究，2015，26（3）：110-114