喚醒沉睡條款 國家勇?lián)?zé)任
——全國首例民政部門提起撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟案解析

林依帆

喚醒沉睡條款 國家勇?lián)?zé)任
——全國首例民政部門提起撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟案解析

林依帆

隨著法槌重重地落下，11歲的小玲（化名）——這名曾遭生父性侵的不幸女孩，終于擺脫了夢魘般的原生家庭，在國家監(jiān)護(hù)下開始新的生活。2015年2月4日，江蘇省徐州市銅山區(qū)人民法院開庭受理銅山區(qū)民政局提起關(guān)于撤銷小玲生父母監(jiān)護(hù)權(quán)的訴訟，并在當(dāng)日作出終審判決：撤銷小玲生父母的監(jiān)護(hù)權(quán)，指定銅山區(qū)民政局擔(dān)任其監(jiān)護(hù)人。這是全國首例由民政部門提起撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟的案件，也是首例在生父母被剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)后，由民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的案件，同時(shí)還是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）于2015年1月1日正式實(shí)施后的全國首例司法實(shí)踐。

一、事件簡述

受害人小玲的父親邵某原籍銅山區(qū)，十多年前入贅到河南省一戶王姓家庭，其妻王某身患?xì)埣玻瑑扇松慌×?。在小玲一歲多時(shí)，因其他原因，邵某獨(dú)自帶領(lǐng)孩子返回原籍，居住在銅山區(qū)大許鎮(zhèn)，但戶口留在河南。從小玲8歲開始，邵某對其實(shí)施強(qiáng)奸、猥褻，并將其打得傷痕累累，頭部、臉部、四肢多處留下疤痕。2014年6月，小玲向路人求助，被好心的張女士收留。期間，孩子偶然道出了遭生父性侵的隱情。司法機(jī)關(guān)介入后，邵某被依法批捕，2014年9月經(jīng)銅山區(qū)法院宣判數(shù)罪并罰判處有期徒刑11年。小玲的生父入獄后，公安機(jī)關(guān)曾將情況告知生母王某家人，但王某仍未接回小玲，且對其不聞不問。由于沒有監(jiān)護(hù)人，小玲生活陷入困境。

2015年1月初，辦理邵某性侵案的銅山區(qū)檢察院向銅山區(qū)民政局出具了檢察建議書，“建議撤銷邵某及王某的監(jiān)護(hù)權(quán)”。2015年1月7日，銅山區(qū)民政局向銅山區(qū)法院正式提起申請，請求撤銷邵某、王某監(jiān)護(hù)權(quán)，另行指定小玲的監(jiān)護(hù)人。2月4日，銅山區(qū)法院依法適用特別程序開庭審理此案。經(jīng)代理律師舉證、合議庭審查等環(huán)節(jié)，法院依法作出終審判決，撤銷邵某、王某對小玲的監(jiān)護(hù)權(quán)，指定徐州市銅山區(qū)民政局為小玲的監(jiān)護(hù)人。

二、案件解析

未成年人不僅是家庭的，更是國家的。該案的最大意義，在于破除了“孩子是父母的私人財(cái)產(chǎn)”“打罵虐待孩子是家務(wù)事”等傳統(tǒng)思想觀念，踐行了保障未成年人權(quán)益是政府、社會和家庭共同責(zé)任的理念，是對傳統(tǒng)未成年人監(jiān)護(hù)理念的革新。該案的最終判決，也標(biāo)志著未成年人國家監(jiān)護(hù)制度在實(shí)踐中初步建立和初見成效，表明當(dāng)家庭監(jiān)護(hù)功能失靈的時(shí)候，政府作為未成年人的最終保護(hù)主體，可以在特定的情形下以適當(dāng)?shù)姆绞浇槿?，采取監(jiān)護(hù)評估、指導(dǎo)、幫扶甚至變更監(jiān)護(hù)權(quán)等必要措施，確保未成年人得到適宜的監(jiān)護(hù)照料。最高人民法院評價(jià)該案“是對沉睡的撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)法律條款的一種喚醒，具有極大的示范價(jià)值與標(biāo)桿意義。”

作為全國首例由民政部門提起撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟的案件、首例在生父母被剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)后由民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的案件及《意見》于2015年1月1日正式實(shí)施后的首例司法實(shí)踐,該案為各地民政部門在貫徹落實(shí)《意見》精神、代表政府履行未成年人兜底監(jiān)護(hù)職責(zé)等方面提供了實(shí)踐積累和有益參考。在此，筆者就《意見》和本案中涉及民政部門的有關(guān)問題進(jìn)行解析。

（一）撤銷小玲生父母的監(jiān)護(hù)資格有何法律依據(jù)？

依照我國《民法通則》第18條和《未成年人保護(hù)法》第53條規(guī)定，對“父母或者其他監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)的未成年人的合法權(quán)益，經(jīng)教育不改的，人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請，撤銷其監(jiān)護(hù)人的資格，依法另行指定監(jiān)護(hù)人?！痹谏鲜龇删窕A(chǔ)上，《意見》進(jìn)一步明確了嚴(yán)重侵害未成年人權(quán)益行為、可判決撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)的7種情形。在本案中，小玲父親邵某對其女兒實(shí)施了性侵害，并對其長期虐待、暴力傷害，嚴(yán)重侵害小玲的權(quán)益，觸犯了《意見》第35條第（一）項(xiàng)“監(jiān)護(hù)人性侵害、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害未成年人，嚴(yán)重?fù)p害未成年人身心健康”的規(guī)定。小玲母親王某長達(dá)8年從未看望、照顧過女兒，亦從未承擔(dān)過撫養(yǎng)費(fèi)用，間接導(dǎo)致了小玲長期受到其父親虐待和傷害而不為人知，在得知邵某性侵行為后的7個(gè)月間，還仍以沒有撫養(yǎng)能力為由拒絕接回小玲，導(dǎo)致小玲失去親人關(guān)愛，陷入生活無著困境，王某行為觸犯了《意見》第35條第（三）項(xiàng)“監(jiān)護(hù)人拒不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)長達(dá)六個(gè)月以上，導(dǎo)致未成年人流離失所或者生活無著”的規(guī)定。因此，小玲生父母邵某、王某的監(jiān)護(hù)資格可依法予以撤銷。

（二）為何銅山區(qū)人民檢察院會出具檢察建議書，建議銅山區(qū)民政局提起訴訟？

撤銷監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)資格屬于民事法律關(guān)系的調(diào)整。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)及公訴機(jī)關(guān)，參與民事訴訟無法律依據(jù)，也不符合民事訴訟法的調(diào)整范圍和規(guī)定的起訴條件。而依照我國《民法通則》第16條和《未成年人保護(hù)法》第43條規(guī)定，民政部門既是唯一具備未成年人監(jiān)護(hù)資格的政府部門，也是救助保護(hù)流浪乞討等生活無著未成年人的政府部門，有責(zé)任也有義務(wù)作為未成年人利益相關(guān)主體提起撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)訴訟，但對于檢察機(jī)關(guān)辦理的侵害未成年人權(quán)益案件，民政部門往往無法掌握。為了不留保護(hù)死角，使民政部門及時(shí)介入此類監(jiān)護(hù)侵害案件，《意見》提出對于“監(jiān)護(hù)人因監(jiān)護(hù)侵害行為被提起公訴的案件”，“符合撤銷監(jiān)護(hù)人資格情形而相關(guān)單位和人員沒有提起訴訟的”，人民檢察院應(yīng)當(dāng)書面建議未成年人住所地民政部門或者未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)申請撤銷監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)資格。另外，在法院管轄范圍上，《意見》明確申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格案件由“未成人住所地、監(jiān)護(hù)人住所地或者侵害行為地基層人民法院管轄”，即銅山區(qū)人民法院管轄，而非當(dāng)事人小玲戶籍地人民法院管轄。因此，本案由銅山區(qū)人民檢察院向銅山區(qū)民政局出具檢察建議書，由銅山區(qū)民政局向銅山區(qū)人民法院提起撤銷監(jiān)護(hù)資格訴訟，并由銅山區(qū)人民檢察院對人民法院受理案件情況實(shí)行法律監(jiān)督等工作均符合相關(guān)法律規(guī)定。

（三）銅山區(qū)民政局作為起訴主體，應(yīng)當(dāng)提交哪些證據(jù)？

依照民事訴訟案件“誰主張，誰舉證”原則，《意見》第28條規(guī)定提起撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟的“有關(guān)單位和人員”應(yīng)當(dāng)提交相關(guān)證據(jù)。在本案中，銅山區(qū)民政局在提交證據(jù)和舉證邏輯上體現(xiàn)以下三個(gè)層次：首先要舉證監(jiān)護(hù)人邵某、王某實(shí)施了嚴(yán)重侵害未成年人權(quán)益的行為，證明需要?jiǎng)儕Z其監(jiān)護(hù)權(quán)。其次要舉證其他具備監(jiān)護(hù)資格的“有關(guān)人員”的意愿、品行、身體狀況、經(jīng)濟(jì)條件、與小玲的生活情感聯(lián)系等情況，為法院另行制定監(jiān)護(hù)人提供依據(jù)。第三要舉證銅山區(qū)民政局所具備的監(jiān)護(hù)能力、監(jiān)護(hù)條件及后續(xù)安置措施，證明由銅山區(qū)民政局擔(dān)任小玲監(jiān)護(hù)人符合小玲的最大利益。在案件實(shí)際審理過程中，銅山區(qū)民政局陸續(xù)提交了戶籍證明、派出所情況說明、刑事判決書、照片、病歷材料、詢問筆錄、當(dāng)事人陳述、入戶調(diào)查報(bào)告等材料，舉證邵某、王某的監(jiān)護(hù)侵害行為事實(shí)及沒有其他合適人員和單位擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的事實(shí)，力圖說明銅山區(qū)民政局能夠?yàn)樾×峤窈蟮某砷L提供經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療等保障，能夠協(xié)調(diào)相關(guān)部門解決小玲的戶籍、教育、醫(yī)療、心理疏導(dǎo)等一系列問題，并表示將優(yōu)先通過家庭寄養(yǎng)、收養(yǎng)等方式，推動小玲回歸家庭環(huán)境。通過舉證，各方也認(rèn)為由銅山區(qū)民政局作為小玲的監(jiān)護(hù)人，有利于保護(hù)小玲的生存、受教育、醫(yī)療保障等權(quán)利，有利于小玲的身心健康和順利成長。

（四）銅山區(qū)民政局成為小玲的監(jiān)護(hù)人后，為何又將其委托給張女士家庭寄養(yǎng)？

民政部門在擔(dān)任未成年人的監(jiān)護(hù)人時(shí)，往往通過采用機(jī)構(gòu)養(yǎng)育、家庭寄養(yǎng)和送養(yǎng)等方式安置未成年人。值得注意的是，監(jiān)護(hù)權(quán)的履行不僅需要專業(yè)和技巧，更具有情感依賴性和人身依附性。而機(jī)構(gòu)養(yǎng)育很難營造出類似家庭的生活環(huán)境，同時(shí)銅山區(qū)目前也沒有獨(dú)立的兒童福利機(jī)構(gòu)，無論從保護(hù)小玲生活習(xí)慣，還是從機(jī)構(gòu)設(shè)施配備來講，銅山區(qū)民政局均不具備機(jī)構(gòu)養(yǎng)育的條件。辦理收養(yǎng)手續(xù)可以為未成年人提供穩(wěn)定的家庭生活和學(xué)習(xí)環(huán)境，最有利于未成年人健康成長?！兑庖姟返?0條規(guī)定，監(jiān)護(hù)人因“性侵未成年人”等三種情形被剝奪監(jiān)護(hù)資格的，一般不得判決恢復(fù)其監(jiān)護(hù)人資格，即小玲生父邵某已被永久剝奪監(jiān)護(hù)資格。而小玲生母王某系因“拒不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)”被剝奪監(jiān)護(hù)資格，仍有權(quán)利“自監(jiān)護(hù)人資格被撤銷之日起三個(gè)月至一年內(nèi)，可以書面向人民法院申請恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格”，所以在這一年期限內(nèi)，還無法為小玲辦理收養(yǎng)手續(xù)。綜合考慮，當(dāng)前最妥善的安置方式是先開展家庭寄養(yǎng)，等時(shí)機(jī)成熟再開展收養(yǎng)。張女士雖與小玲沒有任何親屬關(guān)系，更無法定撫養(yǎng)義務(wù)，但在兩年間無償照顧小玲的生活，與小玲建立了一定的感情基礎(chǔ)。另外，小玲現(xiàn)已滿10周歲，有表達(dá)意愿的能力，在庭審中也明確表示希望同張女士一起生活。因此，從保護(hù)小玲權(quán)益和尊重小玲意愿的角度出發(fā)，銅山區(qū)民政局選擇張女士家庭作為小玲的寄養(yǎng)家庭，能保持小玲生活習(xí)慣的連續(xù)性，更有利于小玲健康成長。同時(shí)，銅山區(qū)民政局還可以充分利用這一年的時(shí)間對小玲與張女士家庭融合情況進(jìn)行全面考察評估，為研究解決一年以后的送養(yǎng)問題做好準(zhǔn)備。

三、本案體現(xiàn)的工作原則

本案中體現(xiàn)了以下保護(hù)受監(jiān)護(hù)侵害未成年人的工作原則：

一是未成年人利益最大化和未成年人權(quán)益優(yōu)先原則。各方在調(diào)查評估、案件審理、判后安置等各個(gè)處理監(jiān)護(hù)侵權(quán)案件的工作環(huán)節(jié)，時(shí)刻以未成年人權(quán)益為重并以此為最優(yōu)先考慮。例如，民政部門在調(diào)查取證中盡量使用檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)已有的情況說明、問詢筆錄材料及實(shí)地探訪情況等材料，減少未成年人重復(fù)描述受侵害經(jīng)過的次數(shù)。法院審理過程中采用遠(yuǎn)程視頻方式請未成年人出庭指證，避免法庭現(xiàn)場的嚴(yán)肅環(huán)境及舉證過程給未成年人帶來不適。在后續(xù)安置工作中，民政部門將小玲安排在已有感情聯(lián)系的張女士家中寄養(yǎng)，也是充分考慮未成年人身心特點(diǎn)并尊重了未成年人意愿。

二是快速響應(yīng)和專門人員負(fù)責(zé)原則。未成年人保護(hù)工作不能等，也等不起，任何問題的延遲解決，都會造成對未成年人的權(quán)利侵犯和身心傷害。在小玲個(gè)案處理過程中，有關(guān)部門和專業(yè)人士均做到了快速響應(yīng)?！兑庖姟酚?015年1月1日正式實(shí)施后，銅山區(qū)人民檢察院負(fù)責(zé)邵某性侵案的檢察官即刻向銅山區(qū)民政局通報(bào)了相關(guān)信息，提出了檢察建議。銅山區(qū)民政局在收到檢察建議書后，立即著手收集、整理有關(guān)材料，于1月7日正式向人民法院提交撤銷邵某、王某監(jiān)護(hù)資格的申請。銅山區(qū)人民法院于1月7日立案受理，依法適用特別程序于2月4日公開開庭審理，并于當(dāng)日宣判。銅山區(qū)民政局依法接管小玲監(jiān)護(hù)權(quán)后，也立即著手解決小玲的戶口、入學(xué)及社會保障等現(xiàn)實(shí)困難。通過快速響應(yīng)和專人負(fù)責(zé)，有效加快了案件辦理實(shí)效，及時(shí)保障了未成年人的合法權(quán)益。

三是跨部門跨專業(yè)合作原則。各相關(guān)部門和專業(yè)人員在案件處理的不同階段通力合作，共同分擔(dān)保護(hù)未成年人的責(zé)任。例如銅山區(qū)人民檢察院除了提出檢察建議外，還開展邵某強(qiáng)奸案的信息通報(bào)和案件材料共享，并對各方處理監(jiān)護(hù)侵害行為的工作實(shí)行法律監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)提供情況說明、問詢筆錄，做好小玲戶籍遷移等工作。法院做好案件審判工作，并委托專業(yè)社會力量對小玲進(jìn)行社會觀護(hù)，提供心理輔導(dǎo)和測評服務(wù)。民政部門聘請專業(yè)公益律師，做好案件訴訟準(zhǔn)備、法庭舉證工作，并在法院判決后對小玲進(jìn)行妥善安置。婦聯(lián)、教育等部門在評估、安置等階段也發(fā)揮了應(yīng)有作用。

四是不得以而為之原則。鑒于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)、思想認(rèn)識等客觀實(shí)際，我們應(yīng)對撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)案件的法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、輿論風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、基層工作能力有著充分認(rèn)識，堅(jiān)持遵循“不得以而為之原則”。在本案中，銅山區(qū)民政局等部門開展了嚴(yán)謹(jǐn)、周密的調(diào)查評估工作，確定邵某、王某行為確實(shí)屬于極為嚴(yán)重監(jiān)護(hù)侵害情形。銅山區(qū)人民法院依據(jù)《意見》有關(guān)規(guī)定，保留了小玲生母王某恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格的時(shí)限和條件，使其在被撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)后的一年內(nèi)可以申請恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格，盡量推動孩子能回歸原生家庭。此外，還保留了對被剝奪監(jiān)護(hù)資格的父母追訴未成年人撫養(yǎng)費(fèi)用的權(quán)利，防止縱容不負(fù)責(zé)任的監(jiān)護(hù)人以此逃避監(jiān)護(hù)義務(wù)。

四、結(jié)語

撤銷監(jiān)護(hù)人資格，只是幫助眾多小玲們重新步入正常生活的第一步。各方應(yīng)清醒地認(rèn)識到，保護(hù)受監(jiān)護(hù)侵害的未成年人，還面臨諸多客觀困難和條件限制。有的問題已經(jīng)通過本案逐步顯現(xiàn)，比如：對父母被剝奪監(jiān)護(hù)后的未成年人身份認(rèn)定問題以及后續(xù)的送養(yǎng)問題，我國《收養(yǎng)法》等法律法規(guī)并未予以明確規(guī)定，需要各有關(guān)部門從未成年人利益最大化的立場出發(fā)來達(dá)成共識；對未成年人的隱私保護(hù)問題，各有關(guān)部門和人員還應(yīng)更加注意在調(diào)查評估、審理過程、判后安置等每個(gè)環(huán)節(jié)做好保密工作，以防因泄露未成年人隱私而對其造成二次傷害；對遭受長期精神和肉體傷害未成人開展專業(yè)調(diào)查評估和心理干預(yù)問題，很多地區(qū)目前還缺乏專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才；對未成年人后續(xù)安置問題，民政部門還面臨著未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)覆蓋面不大、工作力量不足的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。還有的問題在本案中還未能體現(xiàn)，如未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)開展臨時(shí)安置、召開多部門會商、申請人身保護(hù)裁定等工作，還需要在更多的個(gè)案實(shí)踐中逐步探索、規(guī)范、完善。一言蔽之，剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)只是對未成年人權(quán)益保障的一個(gè)開始，而真正去建立新型未成年人保護(hù)制度，乃至健全未成年人國家監(jiān)護(hù)機(jī)制，仍然任重而道遠(yuǎn)。

（作者單位：民政部社會事務(wù)司）