主審法官責(zé)任制的法理分析

□ 張 紅

目前，我國的案件審理往往由獨任庭或合議庭審理“事實”，而由庭長、院長或?qū)徟形瘑T會來“定性”，法官相對獨立的司法地位在民主集中制的審判體制下一直難以得到實現(xiàn)。這種審與判、權(quán)與責(zé)相分離的狀況，不僅使得審判權(quán)的行使受到眾多阻滯，最終也會阻礙司法公正與司法權(quán)威的實現(xiàn)。因此，如何有效強化法官審判職能、提高訴訟效率、激勵審判人員工作積極性，最終實現(xiàn)司法公正，應(yīng)當(dāng)成為司法改革的重要方向，而落實主審法官責(zé)任制無疑是朝著這一方向努力的積極舉措之一。因此，本文側(cè)重探討主審法官責(zé)任制在當(dāng)前語境下的應(yīng)有之義及相關(guān)制度建設(shè)的著力點，期望能為完善主審法官責(zé)任制提供借鑒。

一、主審法官責(zé)任制的規(guī)范涵義

(一)主審法官的責(zé)任范圍

主審法官的責(zé)任，就是法官處理案件時在授權(quán)范圍內(nèi)必須保證所辦案件達到一定的辦案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，反之則需承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。如所周知，法官的根本職責(zé)是在審判過程中定紛止?fàn)幰跃S護社會的公平正義。而我國目前很多法官的角色意識、職能定位以及職權(quán)范圍模糊不清，他們“不僅要審理案件、依法作出裁判，還要努力化解矛盾、做好相關(guān)善后處理工作、完成由地方財政撥款的一名公務(wù)員所應(yīng)當(dāng)履行的大量社會事務(wù)，如處理群眾來信和上訪、保護轄區(qū)內(nèi)特殊投資主體或納稅大戶的經(jīng)濟利益、深入社會進行法律宣傳教育提高公民法律意識等等。法官處在審判職能與非審判職能交叉融合、法律利益與地方利益共聚平衡的重負(fù)之下。”［1］因此，明確主審法官的責(zé)任范圍，就是要把法官從繁雜的日常事務(wù)中解脫出來，其核心便在于明晰法官的審判職責(zé)。

《中華人民共和國人民法院組織法》第9 條規(guī)定:“人民法院審判案件，實行合議制。人民法院審判第一審案件，由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進行;簡單的民事案件、輕微的刑事案件和法律另有規(guī)定的案件，可以由審判員一人獨任審判?！笨梢?，法官審判職責(zé)的實現(xiàn)是在“以合議制為原則，以獨任制為補充”的條件下實現(xiàn)的。但是，目前“基層法院審判案件的數(shù)量占全國法院審理案件總數(shù)的90%以上，簡易程序的適用率平均達到80%以上，該比例實際上也是獨任審判的適用率?！保?］由此，肯定以及適當(dāng)擴大主審法官審判權(quán)，不僅符合法律規(guī)定，也是司法實踐的現(xiàn)實要求。而現(xiàn)實情況則是“主審法官應(yīng)負(fù)責(zé)審理案件，有權(quán)確定審理案件的時間、地點和方式;有權(quán)決定判決、調(diào)解、裁定管轄、駁回起訴，準(zhǔn)許或不準(zhǔn)許撤訴以及財產(chǎn)保全和先予執(zhí)行。在執(zhí)行中有權(quán)決定查詢、凍結(jié)、扣押、劃撥、拍賣、變賣被執(zhí)行人應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)的部分財產(chǎn)，有權(quán)裁定駁回案外人提出的異議，但必須按法律規(guī)定辦理手續(xù)?！保?］同時，主審法官有裁判、調(diào)解案件的責(zé)任、有審查申訴和執(zhí)行案件的責(zé)任，還有在審判工作中違反法律、法規(guī)、審判紀(jì)律且造成一定后果的需要自行承擔(dān)責(zé)任。此外，須注意的是，我國目前確定適用獨任制還是合議制的標(biāo)準(zhǔn)不明晰，因此，改革的方向應(yīng)當(dāng)是將案件性質(zhì)作為是否適用獨任審判的重要標(biāo)準(zhǔn)，同時兼顧案件標(biāo)的額等因素。此外，考慮到執(zhí)行方式上的靈活性，還可以將獨任審判與合議制在一定條件下相互轉(zhuǎn)換，例如合議庭或者法官獨任審判案件根據(jù)審理過程中發(fā)現(xiàn)的“復(fù)雜程度”，來確定是否需要更換審判方式，還可以適當(dāng)增加當(dāng)事人的自由選擇審判組織的權(quán)利等等，這樣就能盡量避免以“案件復(fù)雜”為由剝奪法官的主審權(quán)。

(二)主審法官獨立行使審判權(quán)

主審法官除了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任外，還需法律賦予一定范圍的職權(quán)，其中，獨立審判權(quán)是核心。法官獨立行使審判權(quán)，其本質(zhì)是“法官依據(jù)其自身的法律知識和審判實務(wù)經(jīng)驗，從良知和正義出發(fā)，審慎地判斷證據(jù)，認(rèn)定事實，理解并適用法律，對案件作出裁判的過程?！保?］司法獨立能否真正實現(xiàn)，從根本上說就是看法官能否獨立地履行職務(wù)、行使權(quán)力。而司法獨立或法官獨立與世界司法通行的觀念與實踐也是一致的，“據(jù)對世界142 部成文憲法的統(tǒng)計，有105 部憲法規(guī)定了司法獨立或法官獨立，占73．9%”。［5］最新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定:“行政機關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。”“因此，從根本上講，在司法程序中的審判獨立應(yīng)當(dāng)是法官的獨立。因為只有法官獨立，才能使現(xiàn)代訴訟中幫助和制約法官做出正確裁決的一整套制度真正發(fā)揮作用，也才能有效貫徹司法責(zé)任制度”。［6］從這個角度來說，法官審理案件的判斷性思維要求法官獨立行使審判權(quán)。正如學(xué)者所言，“所謂司法獨立本質(zhì)上是法官個人的獨立?！保?］1987年8月聯(lián)合國經(jīng)社理事會通過的《世界司法獨立宣言》第2 條規(guī)定:“每個法官均應(yīng)自由地根據(jù)其對事實的評價和對法律的理解，在不受來自任何方面或由于任何原因的直接或間接的限制、影響、誘導(dǎo)、壓力、威脅的情況下，對案件秉公裁決”。第3 條規(guī)定:“在作出裁決的過程中，法官應(yīng)對其司法界的同行和上級保持獨立?！笨梢姡鲗彿ü侏毩⑿惺箤徟袡?quán)是實現(xiàn)司法獨立的重要途徑之一。

主審法官獨立行使審判權(quán)包括兩層含義，一是“外部獨立”，是法官在行使審判權(quán)時不接受來自法院外部諸如政府機關(guān)、社會團體及個人的干涉。二是“內(nèi)部獨立”，指法官在行使審判權(quán)的過程中不受來自法院系統(tǒng)內(nèi)部非程序性的干預(yù)。目前，我國的司法獨立首先是指行政機關(guān)無權(quán)干涉司法權(quán)行使，但司法權(quán)不能獨立于作為最高權(quán)力機關(guān)的全國人民代表大會及其常委會;其次，我國的司法獨立更側(cè)重的是人民法院作為一個整體獨立行使職權(quán)，并不包含審判組織和法官的“獨立”。事實上，司法獨立、法院獨立與法官獨立既是三個不同的層面，又是不可分割和替代的整體。法院的獨立審判權(quán)最終是通過一個人格化的終端——法官來實現(xiàn)的，換言之，司法獨立的標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)上都是為了保障法官獨立行使裁判權(quán)而設(shè)立的。

(三)主審法官的審判權(quán)要接受監(jiān)督

主審法官享有的獨立審判權(quán)只能是一種相對獨立的權(quán)力。由于“法官的教育經(jīng)歷、思想品德、思維方式和潛在的心理因素等個人因素會對案件的裁判結(jié)果產(chǎn)生影響”。［8］因此，主審法官責(zé)任制并非是說主審法官可以隨意地行使審判權(quán)，其審判活動仍然需要接受外界的監(jiān)督。完善主審法官監(jiān)督制約機制，既是對法官個人綜合素質(zhì)的整體要求，也是維護司法尊嚴(yán)的有效保證。

對主審法官的監(jiān)督應(yīng)偏重于程序公正的監(jiān)督，以明晰懲戒法官事由為前提，以主觀故意為追究起點，在監(jiān)督方法上應(yīng)以違法責(zé)任追究為主，重點落實法官法設(shè)置的監(jiān)督，具體應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面:(1)任職監(jiān)督;(2)社會監(jiān)督;(3)個案監(jiān)督;(4)考核監(jiān)督;(5)媒體監(jiān)督。此外，還有來自于上級法院的監(jiān)督、人大及其常委會的監(jiān)督，等等。雖然監(jiān)督的形式多樣，但要真正考察其中的“有效”監(jiān)督。所謂“有效”監(jiān)督，就是擁有真正能在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)真?zhèn)?、辨別是非的監(jiān)督能力。由于司法審判活動的專業(yè)性特征，無論是來自社會組織、個人，還是法院的上級機構(gòu)，如人大及其常委會等，是否具備這個監(jiān)督能力是需要考量的重要因素。因此，加強對監(jiān)督機構(gòu)本身監(jiān)督能力的審查并非無謂之舉。還有，一般不建議采用事前監(jiān)督，以免干擾法官的獨立裁判。法律應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)定審判監(jiān)督的職權(quán)范圍和運作程序，“如果允許其他國家機關(guān)、甚至個人任意以監(jiān)督名義否定法院生效裁判，法院裁判的確定性、權(quán)威性將無從談起，當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、社會生活將一直處于一種不安定狀態(tài)，法院和法律在公眾心目中的地位和權(quán)威也將日漸下降”。［9］(P619)不能任意以主審法官可能裁斷失誤等不確定因素為由，隨意更換案件的主審法官，或者強令其改變裁斷意見。因此，司法監(jiān)督應(yīng)朝著法制化、規(guī)范化和制度化方向發(fā)展，主要秉承依法監(jiān)督、事后監(jiān)督和有限監(jiān)督的原則進行，杜絕被監(jiān)督對象在行使審判權(quán)過程中的主導(dǎo)作用受到侵犯。正如史蒂文·魯貝特所指出的那樣:“在法官濫用職權(quán)、行為有損尊嚴(yán)、存在偏見或不審而判、玩忽職守、無視法律等情況下，要求其承擔(dān)責(zé)任，很明顯幾乎不會對其獨立性造成任何威脅。但在有些情況下，對法官進行懲戒，可能會危及到審判獨立，其中最重要的威脅就是根據(jù)法官裁判的內(nèi)容對其進行制裁。尤其是法官善意的將法律適用于疑難案件，但做出的裁判具有爭議或不合公眾口味，甚至錯誤時，對法官施加制裁或可能施加制裁，必然導(dǎo)致法官變得膽小謹(jǐn)慎，因為擔(dān)憂和疑慮使得他們寧愿選擇安全的方式而不是裁判的正確?！保?0］因此，對法官審判權(quán)的監(jiān)督仍要以維護主審法官的權(quán)威為前提，對法官受彈劾的事由、受彈劾程序等需要作出明確的法律規(guī)定。只有這樣才能最終樹立司法權(quán)威，決不能使防止司法權(quán)濫用的機制蛻變成其他權(quán)力干預(yù)司法權(quán)的工具。

二、主審法官責(zé)任制遇阻的原因

我國的司法獨立原則一直很難真正實現(xiàn)，從根本上說與中國的國情有關(guān)。中國傳統(tǒng)社會在宗法制度等因素的影響下，“國家”完全私有化，當(dāng)時的狀況是:“(一)集權(quán)而非分權(quán);(二)知識的統(tǒng)治;(三)非專業(yè)化知識的統(tǒng)治;(四)沒有對抗的司法。”［11］(P176－185)從皇帝至普通官僚階層都是國家各種權(quán)力的集合體，即皇帝和官員既是行政長官，也可以是司法審判長官，司法獨立自然也就無從談起。晚清至近代以來，雖然清政府以及民國在相關(guān)法律條文中也有司法獨立等相關(guān)精神的體現(xiàn)，但都因政局的動蕩以及封建社會慣性等因素而未能真正實施。

建國后的司法實踐中，集體審議和決定案件結(jié)果的做法長期處于被倡導(dǎo)的地位。因此，對主審法官責(zé)任制的討論離不開對民主集中制原則的憲法解釋，相關(guān)內(nèi)容有:其一，人民法院是審判權(quán)的主體。新中國第一部憲法及后來修訂的憲法中都沒有明確規(guī)定法官是審判權(quán)主體，審判委員會制度就是體現(xiàn)人民法院作為審判權(quán)主體的典型表現(xiàn)。其二，人民法院院長由人大選舉，法院由人大設(shè)立。其三，法院對人大負(fù)責(zé)并受人大監(jiān)督，人民法院產(chǎn)生的政治基礎(chǔ)是人民代表大會制度。其四，人民法院接受黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督?？梢姡瑧椃ㄒ?guī)定的“法院獨立”也是相對的，人民法院依然要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下并接受人大等相關(guān)部門的監(jiān)督。這些都是民主集中制的表現(xiàn)形式，與現(xiàn)行憲法精神是吻合的。

中國審判制度中的民主集中制也有其優(yōu)點，如果運用得當(dāng)就可能減少個人決策和判斷的失誤。但其缺點在于:其一，不利于提高司法效率。一些案件需要經(jīng)過法官、審判委員會以及法院主管領(lǐng)導(dǎo)的層層批復(fù)，但這些審批通常會面臨時間上的不確定性、運行程序上的隨意性、不規(guī)范性等問題，這些無疑都影響司法效率和司法公正。其二，容易模糊和淡化法官個人的權(quán)利與責(zé)任。法官在現(xiàn)有審判規(guī)則下可能是“直接審”卻不一定能“直接判”，而審判委員會以及法官的主管領(lǐng)導(dǎo)則“直接判”而無須“直接審”。尤其是造成重大社會影響的案件，在逐級的上報過程直至最后判定中，法官逐步喪失最終判定權(quán)并可藉此推脫個人責(zé)任。其三，不利于維護司法公正。目前的司法實踐中，審判委員會決定案件的權(quán)力往往只是院長決定案件權(quán)力的另一種表述和體現(xiàn)，有時，“法院院長往往在遇到疑難復(fù)雜重大案件時(甚至未經(jīng)合議庭評議)就提交給法院黨組，或黨的政法委，或黨委政府，或這些單位的領(lǐng)導(dǎo)人，避開了審判委員會;爾后，又把有關(guān)黨政部門及其領(lǐng)導(dǎo)的意見帶回合議庭和審判委員會?！保?2］這必然使現(xiàn)實中的“人情案”、“關(guān)系案”獲得滋生土壤，法官權(quán)力虛化、獨任審判員與合議庭的審判流于形式，進而產(chǎn)生司法腐敗等惡劣現(xiàn)象。這種情況下的“審判委員會并不能發(fā)揮幫助法官抵制外界干擾的作用，反而成為行政權(quán)等外部權(quán)力影響司法權(quán)最便捷、最隱蔽的通道。同時，審判委員會制度的存在也使得合議庭制度、獨任審判制度流于形式，法官獨立更是無從談起?！保?3］可見，中國目前仍未出現(xiàn)憲法文本意義上的審判獨立。

三、落實主審法官責(zé)任制的路徑

如上所述，主審法官責(zé)任制面臨著先天的立法缺陷，自然也就得不到后天的程序保障。而主審法官責(zé)任制畢竟又與當(dāng)今的司法獨立、法院獨立存在眾多交集，即它們都強調(diào)司法權(quán)力受到一定程度和范圍的監(jiān)督、突出審理活動的專屬性等等。因此，落實主審法官責(zé)任制具有現(xiàn)實必要性，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面切入。

(一)充分發(fā)揮主審法官的主導(dǎo)作用

落實主審法官責(zé)任制，要把“責(zé)任”理解為主審法官應(yīng)該擔(dān)負(fù)的一項神圣使命。這樣，責(zé)任才能激發(fā)主審法官去踐行法律所賦予的個人職權(quán)。為了更好地發(fā)揮主審法官獨立審判的主導(dǎo)作用，需要在深化對憲法、法律理解的基礎(chǔ)上，重點加強以下幾個層面的法律實施機制:一是在獨任審判的案件中，由獨任法官直接決定一般案件的審判結(jié)果。1987年通過的《世界司法獨立宣言》第3 條規(guī)定:“在作出裁決的過程中，法官應(yīng)對其司法界的同行和上級保持獨立。司法系統(tǒng)的任何等級組織，以及等級和級別方面的任何差異，都不應(yīng)影響法官自由地宣布其判決的權(quán)力。”因此，主審法官可以憑借自己對法律的理解，公正、客觀地進行審判或發(fā)表意見，通過獨任制或合議制自主履行審判職能、制作司法判決、處理程序上的申請、認(rèn)定證據(jù)的證明力與證明資格等，即法官只對法律負(fù)責(zé)，全權(quán)審理和裁判一般案件。二是法官對案件的審理依法定程序運作，任何組織和個人都無權(quán)干預(yù)。這些組織和個人包括法官所在法院的各級領(lǐng)導(dǎo)、上級法院以及社會媒體輿論等等。三是主審法官審判案件，除法律規(guī)定的特別情況外，一律公開進行。這種公開審判應(yīng)當(dāng)有相關(guān)法律法規(guī)進行制度化，這既有利于監(jiān)督主審法官是否獨立自主地進行公正審理，也可以對其他個人和組織的干預(yù)、操控進行有效屏蔽，客觀上消除“暗箱操作”的腐敗土壤。四是“法官職務(wù)的穩(wěn)定性、法官的任免、懲戒、升遷、調(diào)動程序的正當(dāng)化等都應(yīng)受到法律的保障”。［14］(P183)另外，主審法官對制發(fā)其所審理案件的裁判文書具有主導(dǎo)權(quán)，可以自主簽發(fā)，不須經(jīng)過法院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)層層簽字。總之，我們必須改變傳統(tǒng)審判中的習(xí)慣做法，真正從制度上確立法官主導(dǎo)的地位。

(二)落實主審法官責(zé)任制的程序保障

如前所述，審判委員會由于各種原因而存在諸多弊端，但若將之立即取消顯然也不符合我國的實際，因為取消之后的合議庭與獨任審判未必能做到獨立辦案。而且法院院長、庭長等行政領(lǐng)導(dǎo)仍然可以影響合議庭乃至主審法官的審判傾向。法院內(nèi)部管理體制行政化的現(xiàn)狀，導(dǎo)致法官在審判案件過程中不能獨立于行政領(lǐng)導(dǎo)和上級法院。因此，人民法院審判業(yè)務(wù)的去行政化運行機制是落實主審法官責(zé)任制的首要條件。最高人民法院前院長肖揚在1999年法院工作報告中指出:“法院改革的重點是改革長期存在的審判工作行政管理模式，建立符合審判工作規(guī)律，具有審判工作特點，適應(yīng)審判工作的法院管理體制?！币虼?，就當(dāng)前來說首先要審判委員會“放權(quán)”和“還權(quán)”，讓審判委員會成為對審判工作進行宏觀指導(dǎo)的咨詢監(jiān)督機構(gòu)，對案件只有分析、研究和提供參考意見的權(quán)力。因為立即取消審判委員會，可能會出現(xiàn)具備“主審”資質(zhì)的法官數(shù)量短期內(nèi)無法達到要求，反而容易導(dǎo)致審判質(zhì)量的下降。因此，要將所謂的“對社會造成重大影響、危害”等案件的標(biāo)準(zhǔn)具體化，為合議庭和主審法官創(chuàng)造一定的獨立審判權(quán)。其次，使合議庭組成人員固定化，案件分配制度化。合議庭的責(zé)任需落實到主審法官個人，否則“共同負(fù)責(zé)”就會變成“無人負(fù)責(zé)”，這樣減少合議庭成員的隨意性、不確定性，增強合議庭組成人員的約束性，壓縮行政權(quán)力的干預(yù)空間。再次，制定相關(guān)法律明確規(guī)定主審法官對案件的處置權(quán)限，并保障法官的司法豁免權(quán)。

(三)建立健全主審法官責(zé)任制的配套制度

當(dāng)前，主審法官責(zé)任制難以實行的制約因素還來自于法官制度以及這種制度下法官的自身素質(zhì)。在行政化管理體制下，法官職業(yè)平庸化、法院領(lǐng)導(dǎo)非專業(yè)化等，造成了“司法長官缺乏法律知識與經(jīng)驗。其次，法學(xué)未有繁榮昌盛。再次法律職業(yè)集團未能形成。最后，司法方式未成為獨特的技術(shù)與技巧。”［15］(P164)因此，主審法官責(zé)任制的落實，還需要做好以下幾個方面的工作:(1)建立嚴(yán)格的法官任用制與淘汰制。我們應(yīng)對法官專業(yè)知識、法律從業(yè)經(jīng)驗提出更高的要求，還要實行取得法官資格和出任法官條件相分離制度;嚴(yán)格對法院院長、副院長任職的專業(yè)化要求;核定法官員額，建立高素質(zhì)的法官隊伍。(2)構(gòu)建職業(yè)化的法官管理制度，消解法官對職位升遷的向往。首先，在法院內(nèi)部廢除組織人事管理的行政化模式，進行諸如法官序列、書記員序列、行政管理人員序列等分類，各序列由不同的法律法規(guī)進行管理，讓法官成為名符其實的法官。其次，完善法官考核晉升制度。重點考察主審法官的庭審技能、事實認(rèn)定技能、調(diào)查研究技能、法律論證技能以及司法操守等方面的成績，由法官序列的人員組成評定小組進行評議，真正實現(xiàn)對法官業(yè)務(wù)能力的公正評定。再次，實現(xiàn)審判管理與行政管理的完全分離，建立經(jīng)選舉產(chǎn)生并由院長主持下的法官管理委員會，統(tǒng)一負(fù)責(zé)法官審判業(yè)務(wù)的管理工作。(3)還需將法官的繼續(xù)教育培訓(xùn)制度化、常態(tài)化，不斷更新法官的知識結(jié)構(gòu)、開拓法官的業(yè)務(wù)視野，從而提高法官的審判能力。此外，完善法官的職業(yè)保障機制，使得法院在人事管理權(quán)、經(jīng)費使用權(quán)等方面不受制于行政機關(guān)，全面落實法律賦予法官的職業(yè)權(quán)利和應(yīng)享受的職業(yè)待遇。

四、結(jié) 語

黨的十六大把“從制度上保證審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”作為新時期推進司法體制改革的一項重要任務(wù)。因此，實行主審法官責(zé)任制，是將法官依法獨立裁斷案件由理論構(gòu)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實實踐的過程，雖然目前并無明確的立法作為依據(jù)，但積極借鑒國外司法經(jīng)驗、更新觀念、勇于突破本身便是我國司法改革的重要方向之一。

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