公共法律服務(wù)產(chǎn)品化可行性研究

公共法律服務(wù)產(chǎn)品化可行性研究

廣東省中山市司法局、廣東省中山市律師協(xié)會課題組

黨的十八屆四中全會提出，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)。廣東省中山市先行先試，從2013年以來，開始著手構(gòu)建公共法律服務(wù)體系，并于2013年12月制定出臺《中山市構(gòu)建公共法律服務(wù)體系五年規(guī)劃》。工作中，我們堅(jiān)持邊實(shí)踐、邊探索、邊思考，創(chuàng)新理念，提出了“公共法律服務(wù)產(chǎn)品化”這一概念，積極組織公共法律服務(wù)產(chǎn)品的研發(fā)和推廣，并取得初步成效。我們認(rèn)為，公共法律服務(wù)產(chǎn)品化可以成為構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的重要抓手，是引導(dǎo)律師等社會力量參與社會治理、推動社會治理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑，也是發(fā)揮律師專業(yè)優(yōu)勢、助推法治中山建設(shè)的重要載體。“產(chǎn)品”理念，在構(gòu)建工作中創(chuàng)新提出了“公共法律服務(wù)產(chǎn)品化”這一概念。簡要來講，公共法律服務(wù)產(chǎn)品化就是指律師等法律服務(wù)工作者，利用專業(yè)知識、辦案經(jīng)驗(yàn)和法律素養(yǎng)，將無形的服務(wù)提煉成一套相對固定的、具有詳細(xì)服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)流程的方案（產(chǎn)品）。它一方面使客戶群體了解法律服務(wù)的基本評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而衡量這一法律服務(wù)內(nèi)容和方式能否滿足自己的需求，另一方面使法律服務(wù)工作者針對每一個案件實(shí)現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的統(tǒng)一管理和跟蹤控制，從而規(guī)范法律服務(wù)方式。簡言之，通過產(chǎn)品化，充分體現(xiàn)出公共法律服務(wù)的專業(yè)性，更使之能看得見、摸得著，可復(fù)制、可量化、可考核，便于推廣。

一、公共法律服務(wù)產(chǎn)品化的概念分析

公共法律服務(wù)既是公共服務(wù)體系的重要組成部分，同時也是教育、醫(yī)療等其他公共服務(wù)的有力保障?！吨猩绞袠?gòu)建公共法律服務(wù)體系五年規(guī)劃（2013-2017）》雖然已經(jīng)出臺，但構(gòu)建工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，宏觀的政策指引也需要落實(shí)到具體的方法、措施上。因此，必須創(chuàng)新理念和工作模式。

在工作實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)，如果僅僅是把原有的司法行政職能簡單地打包整合，那無疑是“新瓶裝舊酒”，傳統(tǒng)法律服務(wù)存在很多問題和不足，對構(gòu)建工作的深入推進(jìn)和可持續(xù)發(fā)展造成了障礙。比如：傳統(tǒng)法律服務(wù)無形化、過于寬泛，與消費(fèi)者感知度、認(rèn)知度之間存在矛盾；傳統(tǒng)法律服務(wù)的內(nèi)容和質(zhì)量沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，無法量化，難以評估考核；傳統(tǒng)法律服務(wù)的過程中信息不對稱，消費(fèi)者缺乏掌控，難以建立信任感；傳統(tǒng)法律服務(wù)提供者的能力，消費(fèi)者事前無從判斷，也很難貨比三家；傳統(tǒng)法律服務(wù)往往是“等客上門”、被動接受委托，沒法主動營銷、推廣，很難形成規(guī)模化，等等。

我們從經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中得到啟發(fā)，借用該學(xué)科的

二、公共法律服務(wù)產(chǎn)品化的重要性和必要性分析

我們認(rèn)為，公共法律服務(wù)產(chǎn)品化不僅僅是一個概念的提出，更是一個理念的更新，對于創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式、加快法律服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)有效需求，都具有重要意義。

第一，是構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的重要抓手。體系構(gòu)建工作不僅僅是黨委政府的事情，更需要社會各界的廣泛參與。公共法律服務(wù)產(chǎn)品化的提出，首次從客戶群體的角度出發(fā)來思考問題，通過研發(fā)和推廣公共法律服務(wù)產(chǎn)品，變被動服務(wù)為主動服務(wù)，同時也使公共法律服務(wù)由無形服務(wù)有形化。并且，公共法律服務(wù)產(chǎn)品化必能促進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，進(jìn)而帶動公共法律服務(wù)規(guī)?；?。以此為切入點(diǎn)和抓手，可以大大豐富公共法律服務(wù)體系的內(nèi)容和形式，推動構(gòu)建工作深入、可持續(xù)發(fā)展。

第二，是推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的有效途徑。黨的十八屆三中全會提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)。公共法律服務(wù)產(chǎn)品化正是創(chuàng)新社會治理方式的有益嘗試。一方面，律師作為具有專業(yè)知識的社會力量，通過提供不同類型的法律服務(wù)產(chǎn)品，有效參與社會治理，大大淡化社會治理的行政化色彩。另一方面，政府通過購買公共法律服務(wù)的方式，將一部分社會管理職能通過市場機(jī)制轉(zhuǎn)移給社會組織承擔(dān)，提高社會的自治能力。中山律師首期研發(fā)的140項(xiàng)公共法律服務(wù)產(chǎn)品中，涉及基層社會治理的就有31項(xiàng)，占總數(shù)的22%，也從側(cè)面反映出律師參與社會治理的熱情和能力。

第三，是建設(shè)法治中山的重要支撐。隨著“依法治國”基本方略的不斷實(shí)踐，我市法治建設(shè)的任務(wù)日趨繁重，各級政府法律需求的不斷增加、依法行政程度的不斷提高,迫切需要高質(zhì)量、專業(yè)化的法律服務(wù)提供支撐。公共法律服務(wù)產(chǎn)品化實(shí)現(xiàn)了服務(wù)有形化、流程標(biāo)準(zhǔn)化、成果可視化，為各級黨政機(jī)關(guān)采購法律服務(wù)提供了便利。2014年以來，中山律師針對黨政機(jī)關(guān)、基層組織、國企等法律服務(wù)的剛性需求對象，共研發(fā)了140項(xiàng)公共法律服務(wù)產(chǎn)品。其中涉及黨政機(jī)關(guān)的有54項(xiàng)，占總數(shù)的39%；基層組織治理的有31項(xiàng)，占總數(shù)的22%；國企治理的34項(xiàng)，占總數(shù)的24%；校園治理的7項(xiàng)，占總數(shù)的5%；商會協(xié)會組織治理的7項(xiàng)，占總數(shù)的5%；其他組織治理的7項(xiàng)，占總數(shù)的5%，都和中山法治建設(shè)息息相關(guān)?？梢灶A(yù)見的是，隨著公共法律服務(wù)產(chǎn)品化理念的普及，以及公共法律服務(wù)產(chǎn)品的逐步研發(fā)、營銷及運(yùn)用，我市黨政機(jī)關(guān)公權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的水平將逐步提高，全社會法治理念和法治意識將逐步增強(qiáng)，將大大助推我市法治建設(shè)。

三、公共法律服務(wù)產(chǎn)品化的可行性分析

2014年開始，我局和市律協(xié)圍繞市委市政府重大發(fā)展戰(zhàn)略和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級和基層群眾對法律服務(wù)的需求，開始探索將法律服務(wù)產(chǎn)品化，研發(fā)法律服務(wù)產(chǎn)品，分別于2014年6月、7月編輯發(fā)布第一輯、第二輯《公共法律服務(wù)產(chǎn)品目錄庫》，工青婦、人社局、南朗鎮(zhèn)等黨政群機(jī)關(guān)成功采購，產(chǎn)品研發(fā)和推廣初見成效。

實(shí)踐證明，公共法律服務(wù)產(chǎn)品化既是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需要，又回應(yīng)了黨政機(jī)關(guān)和社會各界的法律需求。在政策支持、價(jià)值導(dǎo)向、市場需求、研發(fā)力量等方面都是可行的。

（一）公共法律服務(wù)產(chǎn)品化具有強(qiáng)有力的政策支持。十八大強(qiáng)調(diào)，要改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式。2013年9月26日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。就我市而已，《中山市構(gòu)建公共法律服務(wù)體系五年規(guī)劃（2013-2017）》等文件，也把政府購買服務(wù)作為主要保障方式來實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)體系的有效運(yùn)作。這些都為公共法律服務(wù)產(chǎn)品化提供了政策指導(dǎo)。

（二）中山律師業(yè)的發(fā)展是公共法律服務(wù)產(chǎn)品化的內(nèi)在動力。近年來，中山律師業(yè)不斷發(fā)展壯大，法律服務(wù)資源相對豐富，具備一定的產(chǎn)品研發(fā)能力。截至2014年6月底，全市已有社會律師所74家，社會執(zhí)業(yè)律師676名，律師所及律師人數(shù)年均增長率在10%以上；2014年以來，先后有41家律師所、87個律師團(tuán)隊(duì)投入到公共法律服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)來。這些都為公共法律服務(wù)產(chǎn)品化奠定了基礎(chǔ)。加上傳統(tǒng)法律服務(wù)業(yè)務(wù)趨于飽和，整體律師創(chuàng)收增長緩慢，我市律師業(yè)發(fā)展也遇到了瓶頸，行業(yè)內(nèi)部蘊(yùn)含著通過產(chǎn)品化全面提升發(fā)展水平的迫切需求。公共法律服務(wù)產(chǎn)品化的提出，可以說是中山律師業(yè)做大做強(qiáng)的突破口，倒逼全市律師隊(duì)伍轉(zhuǎn)型升級，由單打獨(dú)斗的萬金油式律師，適應(yīng)公共法律服務(wù)產(chǎn)品化的要求，向團(tuán)隊(duì)化、專業(yè)化轉(zhuǎn)變。

（三）日益增長的法律需求為公共法律服務(wù)產(chǎn)品化提供了廣闊的市場前景。就我市而言，在社會建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┑暮喺艡?quán)、事權(quán)下放、普遍建立法律顧問制度等各項(xiàng)改革措施，對黨政機(jī)關(guān)運(yùn)用法律思維和法治方式處理問題的能力提出更高的要求。我們調(diào)研的51個市直部門和23個鎮(zhèn)區(qū)中，還有30%的鎮(zhèn)區(qū)和部門沒有法制機(jī)構(gòu)；38%的市直部門法制機(jī)構(gòu)只有1人，42%的鎮(zhèn)區(qū)法制機(jī)構(gòu)沒專人或只有1人，依靠自身力量難以滿足法律需求。尤其是推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的大背景下，公共法律服務(wù)產(chǎn)品化更是遇到難得的歷史機(jī)遇。黨政機(jī)關(guān)和社會各界法律需求的日趨增長，為公共法律服務(wù)產(chǎn)品化提供了足夠的拓展空間。

四、公共法律服務(wù)產(chǎn)品化的實(shí)踐途徑分析

兩輯《公共法律服務(wù)產(chǎn)品目錄庫》共包含8個服務(wù)種類、215個服務(wù)方案，其中律師研發(fā)的產(chǎn)品有140個，充分體現(xiàn)了中山律師參與熱情和研發(fā)能力。但公共法律服務(wù)產(chǎn)品化的實(shí)現(xiàn)，不僅僅是產(chǎn)品研發(fā)，更需要產(chǎn)品的營銷推廣、落地應(yīng)用，以及法律服務(wù)市場的培育。目前，我市公共法律服務(wù)產(chǎn)品化剛剛起步，未來還有很長的路要走。

（一）要提高公共法律服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量。從市場化角度來講，產(chǎn)品質(zhì)量好壞事關(guān)該產(chǎn)品的生死存亡，也是公共法律服務(wù)產(chǎn)品化能否實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。要在律師隊(duì)伍中培養(yǎng)鍛煉一批研發(fā)人員，針對不同服務(wù)對象的法律需求，以標(biāo)準(zhǔn)化為核心，研發(fā)出不同類型的、服務(wù)內(nèi)容豐富、服務(wù)流程良好、服務(wù)質(zhì)量有保證的法律服務(wù)產(chǎn)品，不斷豐富公共法律服務(wù)產(chǎn)品“菜單”。

（二）要有步驟、分主次地開展公共法律服務(wù)產(chǎn)品營銷推廣。既然把法律服務(wù)作為一種產(chǎn)品，產(chǎn)品只有推向市場，獲得消費(fèi)者認(rèn)同，才能實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。但考慮到產(chǎn)品推廣的成果率、推廣成本、律師團(tuán)隊(duì)的經(jīng)驗(yàn)等因素，在推廣上要分清輕重緩急，可先在公共領(lǐng)域（黨政機(jī)關(guān)）推廣，再到社會領(lǐng)域（人民團(tuán)體、社會組織、國企等）逐步展開。一旦市場通過標(biāo)桿產(chǎn)品得以打開，個別團(tuán)隊(duì)、律師所是無法滿足到整個市場的需要的，其他律師所則可以借鑒標(biāo)桿產(chǎn)品的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步擴(kuò)寬市場，推動我市律師公共法律服務(wù)產(chǎn)品的全面普及。

（三）要盡快制定政府采購法律服務(wù)流程。我們在對全市70家律師所進(jìn)行調(diào)研時，針對“拓展政府法律服務(wù)中遇到的主要困難”這一問題，認(rèn)為“政府法律顧問缺乏公平競爭的選聘機(jī)制”有54家，占總數(shù)的77%，在所有困難中位居第一。黨政機(jī)關(guān)是公共法律服務(wù)產(chǎn)品的主要購買主體?；诜傻母叨葘I(yè)性，公共法律服務(wù)產(chǎn)品和普通貨物商品、其他服務(wù)類產(chǎn)品相比有很大區(qū)別。因此，要結(jié)合公共法律服務(wù)產(chǎn)品的特點(diǎn)，制定出一整套政府采購法律服務(wù)的程序和運(yùn)作流程。目前，我局已組織市律協(xié)草擬了政府采購法律服務(wù)的流程，爭取市財(cái)政局等部門的支持，力爭早日實(shí)施。

（四）要進(jìn)一步落實(shí)完善政策保障。雖然國務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)，要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度，并于2013年專門出臺指導(dǎo)意見。但實(shí)踐中，目前我市各級黨政機(jī)關(guān)購買公共法律服務(wù)產(chǎn)品的意識還有待增強(qiáng)，經(jīng)費(fèi)支持還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。比如，上述“拓展政府法律服務(wù)中遇到的主要困難”這一問題，認(rèn)為“政府部門對律師認(rèn)識有偏見、對法律顧問重要性認(rèn)識不足”的有37家，占總數(shù)的53%；認(rèn)為“政府部門缺乏經(jīng)費(fèi)保障”的有25家，占總數(shù)的36%。因此，要把《中山市構(gòu)建公共法律服務(wù)體系五年規(guī)劃》中組織保障、政策保障和經(jīng)費(fèi)保障等各項(xiàng)機(jī)制真正落到實(shí)處。把公共法律服務(wù)納入我市社會建設(shè)中長期規(guī)劃，將法律服務(wù)產(chǎn)品列入與之配套的全市基本公共服務(wù)目錄體系，為公共法律服務(wù)產(chǎn)品化提供強(qiáng)有力的政策支撐。

（責(zé)任編輯 張文靜）

數(shù)據(jù)庫

2014年，各級司法行政機(jī)關(guān)和廣大人民調(diào)解組織認(rèn)真貫徹落實(shí)《人民調(diào)解法》，堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，大力加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通、勞動爭議等行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作取得了積極成效。2014年，全國共設(shè)立行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織3.6萬個，化解行業(yè)性、專業(yè)性矛盾糾紛110余萬件。全國人民調(diào)解組織共調(diào)解矛盾糾紛933余萬件，調(diào)解成功率97%，為深化平安中國建設(shè)、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn)。

（來源：《法制日報(bào)》，2014年12月25日，“司法行政機(jī)關(guān)大力開展行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解”）