立法先行 質(zhì)量為本

馬懷德（中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)）

立法先行 質(zhì)量為本

馬懷德（中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)）

黨的十八屆四中全會(huì)提出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。如何做到立法先行，如何保證立法的質(zhì)量，只有找到當(dāng)前我國(guó)立法中存在的問(wèn)題，才能有效解決?，F(xiàn)階段立法工作的問(wèn)題可以概括為：一是立法的民主性不足。立法不能充分反映民意，人民參與立法的途徑和方式均受到諸多限制。相反，立法更多體現(xiàn)了部門(mén)利益，部門(mén)起草法律，就會(huì)反映部門(mén)的色彩和利益。二是立法的科學(xué)性不足。從立法計(jì)劃編制到起草、論證、審議，到法律的頒布、編纂、修改等各個(gè)階段都存在專(zhuān)業(yè)性、科學(xué)性不足的問(wèn)題。三是改革與立法的關(guān)系沒(méi)有解決好，改革突破現(xiàn)行法律造成改革于法無(wú)據(jù)，改革先行、修法滯后的問(wèn)題還比較普遍。為此，建議如下：

一、改進(jìn)立法方式，拓展人民參與立法的途徑，最大限度地遏制部門(mén)利益，實(shí)現(xiàn)立法民主化

鑒于目前立法方式和立法程序還存在很多問(wèn)題，建議修改《立法法》，重點(diǎn)解決立法程序和方式中長(zhǎng)期存在的部門(mén)立法問(wèn)題，破除立法部門(mén)主義，消除部門(mén)利益，實(shí)現(xiàn)民主立法。要改革現(xiàn)在的部門(mén)起草法律制度，必須擴(kuò)大人民的有序參與，通過(guò)專(zhuān)家論證、公開(kāi)征詢(xún)立法項(xiàng)目、委托無(wú)利害關(guān)系第三方草擬法律法規(guī)草案等方式，完善立法聽(tīng)證、論證和公開(kāi)征求意見(jiàn)制度，讓立法更加體現(xiàn)廣大人民的意志，順應(yīng)民心，反映民意。同時(shí)，要嚴(yán)格限制部門(mén)起草法律法規(guī)，部門(mén)可以提出立法項(xiàng)目建議和計(jì)劃，但是，經(jīng)過(guò)論證后決定起草的立法項(xiàng)目，要交由人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者第三方起草，這個(gè)過(guò)程中可以聽(tīng)取吸收部門(mén)的合理意見(jiàn)和建議，淡化乃至徹底消除立法中的部門(mén)色彩，防止立法被部門(mén)“綁架”。同時(shí)，要健全人大及常委會(huì)主導(dǎo)立法的體制機(jī)制，確保重要的、事關(guān)全局性、整體性和綜合性的法律草案由人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者立法工作機(jī)構(gòu)主持起草，只有將立法的起草權(quán)控制在人大，才能從根本上解決部門(mén)利益和地方保護(hù)主義法律化的問(wèn)題，也才能形成統(tǒng)一的法治和法律實(shí)施格局。當(dāng)然，遏制立法中的部門(mén)利益，還必須強(qiáng)化各級(jí)人大及其常委會(huì)的立法能力。要增加人大常委會(huì)專(zhuān)職委員的比例，逐步實(shí)現(xiàn)立法機(jī)構(gòu)成員的專(zhuān)職化。要延長(zhǎng)人大常委會(huì)的會(huì)期，確保有充分的時(shí)間開(kāi)展立法工作。還要充實(shí)立法工作機(jī)構(gòu)的力量，提高工作人員的法律專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化水準(zhǔn)，建立常委會(huì)委員助理制度，協(xié)助專(zhuān)職委員從事立法調(diào)研、起草、論證等工作。

二、應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)立法的科學(xué)性，改變過(guò)去“立法宜粗不宜細(xì)”的做法，提高法律規(guī)范的精密化程度

要重視法律的“立改廢”工作。對(duì)于那些新出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定相關(guān)的法律規(guī)范；對(duì)于那些實(shí)踐證明不適宜的法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改；對(duì)于那些嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的法律規(guī)范，則應(yīng)當(dāng)及時(shí)廢止。例如，現(xiàn)存的240多部法律，大多制定于十幾年甚至二十多年前，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時(shí)代，現(xiàn)行的實(shí)踐也早已突破了法律規(guī)范。但是，如果按照我們現(xiàn)行的立法程序完成這些法律的廢改立工作，可能還要幾十年，顯然難以適應(yīng)形勢(shì)要求。為此，建議改革立法程序，延長(zhǎng)常委會(huì)會(huì)期，增加專(zhuān)職委員數(shù)量，實(shí)現(xiàn)常委會(huì)全職化，同時(shí)加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和法制工作機(jī)構(gòu)的力量，提高起草和審議法律草案的能力和質(zhì)量。

法律規(guī)范不僅在內(nèi)容上要具體、明確，具有可操作性，而且邏輯上要嚴(yán)密，避免出現(xiàn)政策性用語(yǔ)。為了保證法律規(guī)范的可執(zhí)行性，法律所規(guī)定的內(nèi)容一定要具有可行性，要避免法律規(guī)范與道德規(guī)范的混同。法律規(guī)范只是社會(huì)控制的一種手段，其并非萬(wàn)能的治病良方。因此，提高立法質(zhì)量的一個(gè)內(nèi)容就是避免將道德規(guī)范法律化，而要保持法律規(guī)范與道德規(guī)范之間的適當(dāng)張力，從而實(shí)現(xiàn)二者功能的互補(bǔ)。

由于大量法律法規(guī)面臨修改，如何做好法律法規(guī)的編纂也是立法中的緊迫任務(wù)。建議修法時(shí)原條文排序不變，廢除的條文標(biāo)明廢止，修改的同時(shí)載明新舊條文。法律編纂時(shí)增加活頁(yè)法律匯編，便于補(bǔ)充，減少浪費(fèi)。

三、處理好改革與法治的關(guān)系，做到改革于法有據(jù)，改革與修法同步

今天我們進(jìn)行的改革，既有政策的變革，更有法制的改革。為了推進(jìn)改革，需要修改已經(jīng)過(guò)時(shí)的法律法規(guī)，制定新的法律法規(guī)，還要廢止部分法律法規(guī)。究竟是改革先行還是修法先行，一直是爭(zhēng)議的問(wèn)題。從科學(xué)性上看，改革先行并探索出成熟的經(jīng)驗(yàn)，才能制定、修改和廢止法律；但從法治角度看，如果改革先行，要么缺乏法律依據(jù)和支撐，要么違反現(xiàn)行法律法規(guī)，導(dǎo)致改革與法治相悖，缺乏合法性。為此，應(yīng)當(dāng)確立法治與改革并行的理念，立法與改革相銜接，重大改革要于法有據(jù)，獲得法律授權(quán)，立法要主動(dòng)適應(yīng)改革需求，修法與改革同步，切實(shí)做到立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。對(duì)于改革實(shí)踐中比較成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，要及時(shí)上升為法律，用立法的方式將其固定下來(lái)，推而廣之。對(duì)于改革確需突破法律的，要通過(guò)立法程序?qū)徤餮芯空撟C，通過(guò)單項(xiàng)或者一攬子授權(quán)的方式，允許在授權(quán)的期限和范圍內(nèi)加以實(shí)驗(yàn)。對(duì)于嚴(yán)重阻礙改革落后于現(xiàn)實(shí)的法律法規(guī)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)及時(shí)加以清理和廢止。對(duì)于改革實(shí)踐確需的法律法規(guī)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)，加快立法，實(shí)現(xiàn)改革與立法修法同步。

（責(zé)任編輯 張文靜）