檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟需注意的關(guān)鍵問(wèn)題

●曾　茜/文

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟需注意的關(guān)鍵問(wèn)題

●曾茜*湘潭大學(xué)法學(xué)院［411105］/文

摘要：內(nèi)容檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的重要方式，在提起民事公益訴訟的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)注意三個(gè)問(wèn)題：一是明確檢察機(jī)關(guān)“履行職責(zé)”應(yīng)包括接受控告、舉報(bào)、申訴等活動(dòng)以及其它業(yè)務(wù)活動(dòng)。二是明確檢察機(jī)關(guān)有權(quán)收集相關(guān)證據(jù)以提起民事公益訴訟。三是設(shè)立防范檢察機(jī)關(guān)濫用民事公益訴訟自由裁量權(quán)的機(jī)制。本文認(rèn)為處理好這三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，有利于更好地實(shí)現(xiàn)民事公益訴訟的目的，即維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟訴前程序法律監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)立足法律監(jiān)督職能，強(qiáng)化對(duì)民事公共利益保護(hù)的一種有效途徑。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的實(shí)踐開(kāi)始朝規(guī)范化的方向邁進(jìn),但是從具體實(shí)踐情況來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟時(shí)尚有許多問(wèn)題有待進(jìn)一步明確和細(xì)化。

一、檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)民事公益訴訟案件線索的情形

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議審議通過(guò)的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《試點(diǎn)方案》）將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的線索限定在“履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)”，但對(duì)于何為“履行職責(zé)”，上述《試點(diǎn)方案》并未作出明確解釋。

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)很難通過(guò)履行職責(zé)的行為第一時(shí)間獲得有關(guān)侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益案件的線索與信息。這是因?yàn)椋阂环矫?，由于檢察機(jī)關(guān)不能廣泛地參與各類(lèi)民事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和行政執(zhí)法活動(dòng)，顯然無(wú)法及時(shí)掌握有關(guān)各類(lèi)生態(tài)環(huán)境污染、危害食品藥品安全等侵害社會(huì)公共利益事件的信息；另一方面，檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的活動(dòng)也大體局限于刑事追訴和對(duì)民事行政案件進(jìn)行再審審查等，這些活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境污染、危害食品藥品安全等侵害社會(huì)公共利益事件也缺乏直接聯(lián)系。因此有必要從寬界定“履行職責(zé)”的內(nèi)涵，適度擴(kuò)大其范圍。最高人民檢察院正式印發(fā)實(shí)施的《關(guān)于深化檢察改革的意見(jiàn)（2013—2017年工作規(guī)劃）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）對(duì)“履行職責(zé)”做了較為廣泛的界定。《意見(jiàn)》提出，履行職責(zé)是指檢察機(jī)關(guān)履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)。從檢察機(jī)關(guān)履行各項(xiàng)職能的實(shí)踐來(lái)看，在控告申訴檢察環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)有可能通過(guò)受理有關(guān)公民、法人或者其他組織的申訴、控告和舉報(bào)，了解并掌握有關(guān)各類(lèi)生態(tài)環(huán)境污染、危害食品藥品安全等侵害社會(huì)公共利益事件的線索和信息。這種方式既遵循了規(guī)范保護(hù)理論又是對(duì)《憲法》授予公民申訴權(quán)的保障。除此之外，新聞媒體曝光的案件因可能涉及瀆職問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)自偵權(quán)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，若發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索，可由反貪反瀆部門(mén)向民事行政檢察部門(mén)進(jìn)行案件線索移送。調(diào)查處理國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)交辦、轉(zhuǎn)辦的案件也是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能必須承擔(dān)的任務(wù)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立案件線索的歸口機(jī)制，將控告檢察部門(mén)、案件管理部門(mén)或者反貪反瀆部門(mén)發(fā)現(xiàn)的線索及時(shí)移送給民事行政檢察部門(mén)受理。

二、檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)

最高人民法院在《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第74條和《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》中就環(huán)境污染侵權(quán)訴訟證明責(zé)任的分配確定為舉證責(zé)任倒置規(guī)則，即原告只要舉證證明存在環(huán)境污染侵權(quán)事實(shí)存在，被告則需要舉證證明其行為與損害后果不存在因果關(guān)系。這一規(guī)則運(yùn)用到民事公益訴訟中，要求檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中承擔(dān)有關(guān)社會(huì)公共利益受到損害的證明責(zé)任，即檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中應(yīng)當(dāng)提供有關(guān)社會(huì)公共利益受到損害的初步證據(jù)。這就意味著，檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前，必須經(jīng)過(guò)相應(yīng)的調(diào)查取證行為收集有關(guān)社會(huì)公共利益受到損害的證據(jù)。但是，目前無(wú)論是有關(guān)公益訴訟的改革決定，還是相關(guān)司法解釋?zhuān)忌形创_定檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)。

實(shí)踐中，民事公益訴訟案件往往主體特殊、案情復(fù)雜、證據(jù)審核認(rèn)定難度較大，在目前信息公開(kāi)制度并不樂(lè)觀的情況下，檢察機(jī)關(guān)如果沒(méi)有調(diào)查取證權(quán)就難以收集充分的證據(jù)，自然也就無(wú)法證明自己的訴訟主張，無(wú)法完成維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的使命。因此，為確保實(shí)現(xiàn)公

益訴訟制度的預(yù)期目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中享有相應(yīng)的調(diào)查取證權(quán)。事實(shí)上，賦予檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)是確立民事公益訴訟制度的國(guó)家所通行的做法，例如美國(guó)許多州的立法都規(guī)定，檢察總長(zhǎng)為了維護(hù)公共利益，有權(quán)進(jìn)行廣泛的調(diào)查取證活動(dòng)以確保公益訴訟的順利進(jìn)行。從實(shí)際需求來(lái)看，應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)為提起民事公益訴訟的需要，可以使用必要的調(diào)查手段來(lái)搜集證據(jù)，具體包括詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人、證人，搜集書(shū)證、物證以及對(duì)有關(guān)證據(jù)進(jìn)行鑒定、勘驗(yàn)等。但是，需要特別明確的是，檢察機(jī)關(guān)的這種調(diào)查取證活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循民事訴訟的基本理念和一般規(guī)則，而不應(yīng)將其理解為單純的刑事偵查活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)在此過(guò)程中所享有的訴訟權(quán)利、承擔(dān)的訴訟義務(wù)與一般民事訴訟當(dāng)事人無(wú)異。因此，檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查取證權(quán)的過(guò)程中，絕對(duì)不能把民事公益訴訟的被告當(dāng)作犯罪嫌疑人來(lái)對(duì)待，例如通過(guò)采取強(qiáng)制措施等限制人身自由的方式來(lái)調(diào)查取證。為了防止公權(quán)力對(duì)民事領(lǐng)域的不當(dāng)干預(yù)，維持民事公益訴訟中的平衡機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)合理調(diào)查取證。

三、防范檢察機(jī)關(guān)選擇性提起民事公益訴訟的機(jī)制

《試點(diǎn)方案》規(guī)定，經(jīng)過(guò)訴前程序，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒(méi)有提起民事公益訴訟，社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟。這一規(guī)定意味著檢察機(jī)關(guān)在是否提起民事公益訴訟的問(wèn)題上享有自由裁量權(quán)。即便經(jīng)過(guò)訴前程序，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒(méi)有提起公益訴訟，社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)也可以因?yàn)樽C據(jù)收集不夠充分等各種因素而決定不提起民事公益訴訟。這與設(shè)定公益訴訟制度的預(yù)期目標(biāo)是背道而馳的。因此，應(yīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟的自由裁量權(quán)施加適當(dāng)?shù)南拗?，防止其有意識(shí)地選擇性執(zhí)法。

（一）建立檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件線索處理結(jié)果公開(kāi)機(jī)制

應(yīng)當(dāng)建立檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件線索處理結(jié)果公開(kāi)機(jī)制，從而防止可能出現(xiàn)的檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟時(shí)濫用自由裁量權(quán)、選擇性地提起民事公益訴訟的情形。一是應(yīng)當(dāng)考慮借用檢務(wù)公開(kāi)機(jī)制，公開(kāi)檢察機(jī)關(guān)所受理的有關(guān)民事公益訴訟案件的線索或信息的最終處理結(jié)果。二是承辦人員應(yīng)當(dāng)公布作出該結(jié)果所依據(jù)的證據(jù)及其論證過(guò)程，通過(guò)確保公眾的知情權(quán)的行使來(lái)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)依法處理并嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定提起民事公益訴訟。此外，從更進(jìn)一步強(qiáng)化制約的角度考慮，在檢察機(jī)關(guān)公布有關(guān)民事公益訴訟案件線索的處理結(jié)果之后，還可以嘗試允許民事公益訴訟案件的有關(guān)利害關(guān)系人，如申訴人、控告人、舉報(bào)人、公益侵權(quán)行為利益受損人、以及不服檢察機(jī)關(guān)決定不提起民事公益訴訟的處理結(jié)果的，可以申請(qǐng)由上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)復(fù)議。處理結(jié)果及其依據(jù)公開(kāi)制度以及不服不提起民事公益訴訟申請(qǐng)復(fù)議機(jī)制的建立，使檢察機(jī)關(guān)從受理民事公益訴訟案件線索到作出最終處理決定的整個(gè)過(guò)程都處于公眾的監(jiān)督之下，最大限度地減少了檢察機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)而有選擇性地提起民事公益訴訟的可能，有利于確保檢察機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)規(guī)定，忠實(shí)地履行起通過(guò)提起民事公益訴訟保障國(guó)家和社會(huì)公共利益的職責(zé)。

（二）法院應(yīng)以判決方式駁回檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求

在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家和社會(huì)公共利益的代言人和維護(hù)者，有權(quán)提出其認(rèn)為能夠彌補(bǔ)或恢復(fù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的訴訟請(qǐng)求。法院經(jīng)審理，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)所提出的訴訟請(qǐng)求達(dá)不到合理標(biāo)準(zhǔn)或者不足以保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)說(shuō)明情況，并建議檢察機(jī)關(guān)變更或者增加相應(yīng)的訴訟請(qǐng)求；認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求不成立的，應(yīng)當(dāng)以駁回訴訟請(qǐng)求的方式作出判決。這種裁判方式既能很好地維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威，也可以更加明確具體地防止檢察機(jī)關(guān)濫用相關(guān)權(quán)力。

（三）確立檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的賠償責(zé)任

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟后，為防止國(guó)家利益和社會(huì)公共利益損害發(fā)生或者擴(kuò)大，可以申請(qǐng)人民法院裁定采取保全措施。人民法院對(duì)于可能因被告一方的行為或者其他原因，使判決難以執(zhí)行或者造成國(guó)家利益或社會(huì)公共利益損失的案件，有權(quán)裁定保全或者責(zé)令被告作出一定行為或者禁止其作出一定行為。在這一過(guò)程中，如果采取保全措施造成利害關(guān)系人現(xiàn)實(shí)、直接的損害，而且檢察機(jī)關(guān)的申請(qǐng)確有錯(cuò)誤的，檢察機(jī)關(guān)其應(yīng)賠償被申請(qǐng)人或者利害關(guān)系人的損失。要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)其在民事公益訴訟中提出的錯(cuò)誤保全行為承擔(dān)賠償責(zé)任體現(xiàn)了民事公益訴訟重點(diǎn)保護(hù)公共利益但也依法保護(hù)私人利益的精神。這項(xiàng)制度設(shè)定使檢察機(jī)關(guān)必須慎重行使自由裁量權(quán)并對(duì)其訴訟行為保持審慎，實(shí)際上是一種通過(guò)責(zé)任機(jī)制約束其自由裁量權(quán)行使的設(shè)計(jì)。這種機(jī)制的存在，意味著檢察機(jī)關(guān)必須對(duì)是否提起民事公益訴訟以及提起民事公益訴訟后如何通過(guò)法庭審判實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的目的作出周到考慮，盡量壓縮其自由裁量權(quán)可能被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，從而確保檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的活動(dòng)始終保持正確方向。