職務(wù)犯罪初查制度的完善

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職務(wù)犯罪初查制度的完善

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職務(wù)犯罪初查制度在規(guī)則設(shè)計(jì)和實(shí)踐運(yùn)行方面都存在許多問題。從促進(jìn)制度完善、提高初查效率的角度考慮，應(yīng)健全職務(wù)犯罪線索審查機(jī)制，健全完善職務(wù)犯罪初查程序運(yùn)行機(jī)制，建立健全職務(wù)犯罪初查配套保障機(jī)制和初查監(jiān)督制約機(jī)制。

職務(wù)犯罪 初查 舉報(bào)線索評(píng)估 初查措施

現(xiàn)行有關(guān)職務(wù)犯罪初查制度的規(guī)定主要有《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下稱《刑訴規(guī)則》）和《人民檢察院直接受理偵查案件初查工作規(guī)定》（以下稱《初查工作規(guī)定》）。二者為檢察機(jī)關(guān)規(guī)范有序地開展初查工作提供了依據(jù)和制度保障，具有積極意義，但初查制度在實(shí)踐運(yùn)行中還有諸多問題亟待解決和完善。筆者將結(jié)合實(shí)務(wù)工作，對(duì)初查存在的問題予以梳理和分析，并提出完善建議，以期對(duì)推動(dòng)初查制度發(fā)展有所裨益。

一、職務(wù)犯罪初查制度存在的問題

（一）制度設(shè)計(jì)的問題

第一，對(duì)初查客體的稱謂不盡統(tǒng)一，缺乏合理規(guī)范。一方面，稱謂種類多，缺乏統(tǒng)一規(guī)定?！缎淘V規(guī)則》對(duì)初查客體的表述有3種：舉報(bào)線索、案件線索、案件；《初查工作規(guī)定》對(duì)初查客體的描述也有3種：舉報(bào)材料、案件線索、犯罪線索，兩者對(duì)初查客體的稱謂并不統(tǒng)一。另一方面，兩者對(duì)有關(guān)名詞的使用混亂，如《刑訴規(guī)則》第170條使用“案件線索”，而《初查工作規(guī)定》第11條使用“犯罪線索”。

第二，相關(guān)配套制度與之缺乏呼應(yīng)。獲取被查對(duì)象的相關(guān)信息是保障初查順利完成的重要保障，但目前我國對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、限制大額現(xiàn)金交易制度、檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察、公安、工商、稅務(wù)、金融、通訊、房產(chǎn)等機(jī)關(guān)或社會(huì)機(jī)構(gòu)的信息共享制度以及與其他國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)中介組織或機(jī)構(gòu)的信息傳遞制度等，有的尚未建立，有的不健全，有的運(yùn)行機(jī)制不暢通，效果不佳，影響和制約初查工作的良性開展。

（二）實(shí)踐操作的問題

第一，初查法律文書運(yùn)用缺乏統(tǒng)一格式和標(biāo)準(zhǔn)，借用偵查階段法律文書現(xiàn)象普遍。從嚴(yán)格意義上講，目前還沒有專門的、規(guī)范性的法律文書適用于初查階段，因此普遍借用偵查階段的法律文書，如《詢問通知書》、《傳喚通知書》、《協(xié)助查詢存款、匯款、股票、債券、基金份額通知書》等；或者使用介紹信甚至利用私人關(guān)系來調(diào)取相關(guān)人員戶籍、房產(chǎn)、車輛、話單等，從長遠(yuǎn)看不利于初查的規(guī)范有序開展。

第二，初查措施及手段不足，混用偵查措施。首先，缺乏必要的強(qiáng)制性規(guī)定。目前初查階段所能使用的措施，均屬于不限制人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的非強(qiáng)制性手段，若遇到被查對(duì)象、證人拒絕配合辦案以及被查對(duì)象有逃跑、行兇、自殺或者毀滅、偽造證據(jù)、轉(zhuǎn)移贓款贓物等緊急情況時(shí)，偵查人員會(huì)感到無從下手。其次，技術(shù)偵查手段被排除在初查之外，特別是在技術(shù)偵查種類尚未得到明確規(guī)定的情況下，一些如話單分析、手機(jī)或計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)恢復(fù)、秘拍秘錄及電子數(shù)據(jù)提取等在內(nèi)的偵查技術(shù)性手段的運(yùn)用面臨較大爭議。再次，初查與偵查階段的手段和措施使用混亂。如初查時(shí)需要到銀行等金融機(jī)構(gòu)調(diào)取被查對(duì)象資產(chǎn)流水及銀行票據(jù)、賬據(jù)等材料時(shí)，大多出具協(xié)助查詢通知書，但嚴(yán)格意義上該措施應(yīng)在偵查階段才能使用。

第三，線索分流評(píng)估等多頭管理，線索管理機(jī)制不暢。首先，線索多頭管理，程序繁瑣。在舉報(bào)人多頭舉報(bào)的情況下，舉報(bào)中心、上級(jí)院職務(wù)犯罪偵查部門均可能是線索管理部門，都可轉(zhuǎn)、交辦線索，造成一線索由2、3個(gè)部門過手，辦理一個(gè)舉報(bào)線索往往也需向多個(gè)部門報(bào)送的情況，致使工作效率打折。其次，線索分流重形式輕實(shí)質(zhì)，線索積壓嚴(yán)重。實(shí)踐中，舉報(bào)中心對(duì)線索往往不進(jìn)行價(jià)值分析，只是機(jī)械地流轉(zhuǎn)并定期催辦結(jié)果。由于大部分線索為匿名舉報(bào)，缺乏可查性和成案可能性，偵查部門只能作存查處理，再加上普遍存在的案多人少的矛盾，使得線索容易大量積壓。再次，檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)不能完全適應(yīng)線索管理需要，舉報(bào)中心收到線索后不分析評(píng)估可查性而直接錄入系統(tǒng)并流轉(zhuǎn)到偵查部門，再由偵查部門派專人進(jìn)行審核處理、分析評(píng)估和反饋答復(fù)，牽扯過多的人力和精力。

第四，初查決定向地方黨委請(qǐng)示報(bào)告制度執(zhí)行異化，有損檢察權(quán)的獨(dú)立行使。最高人民檢察院《關(guān)于要案線索備案、初查的規(guī)定》對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦要案請(qǐng)示報(bào)告制度作了規(guī)定，但該制度在實(shí)踐中出現(xiàn)了異化。首先，有的地方黨委對(duì)檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)并查辦案件的職責(zé)認(rèn)識(shí)模糊，過度介入個(gè)案辦理，干擾了獨(dú)立辦案。其次，擅自擴(kuò)大要案范圍。有的地方要求科級(jí)干部案件的初查需向當(dāng)?shù)攸h委領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示報(bào)告，影響基層辦案工作。再次，檢察機(jī)關(guān)向地方黨委請(qǐng)示報(bào)告缺乏具體操作規(guī)范，原則把握不到位，有的對(duì)要案初查遇到的具體問題及采取的辦案措施都事無巨細(xì)地請(qǐng)示報(bào)告。這既不符合有關(guān)規(guī)定，也背離了檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)的憲法要求。

2.對(duì)接AP-BEPS成果的國內(nèi)稅法法律階位偏低。中國現(xiàn)行對(duì)接轉(zhuǎn)化包括“最低標(biāo)準(zhǔn)”的BEPS各類行動(dòng)計(jì)劃成果的幾項(xiàng)國內(nèi)稅收單行法規(guī)，基本屬于部門單行規(guī)章，嚴(yán)格意義上不屬于法律范疇，法律約束力不強(qiáng)，影響B(tài)EPS行動(dòng)計(jì)劃成果的國內(nèi)執(zhí)行力。

第五，初查監(jiān)督相對(duì)薄弱，被初查對(duì)象的權(quán)利救濟(jì)缺乏保障。目前初查監(jiān)督主要有兩種形式，一是內(nèi)部監(jiān)督，即檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察部門、舉報(bào)中心和案管部門等側(cè)重于對(duì)線索管理程序的監(jiān)督，但缺乏剛性和統(tǒng)一規(guī)范；另一種是外部監(jiān)督，主要是人民監(jiān)督員的監(jiān)督，但囿于初查的秘密性，人民監(jiān)督員對(duì)案件線索是否啟動(dòng)初查、初查進(jìn)展如何、采取了何種手段和措施等都無從知曉，監(jiān)督難以深入。

第六，初查證據(jù)是否具有訴訟證據(jù)效力爭議大。有人認(rèn)為從法律依據(jù)、證據(jù)形式、證據(jù)功能等多方面看，初查階段所獲取的證據(jù)都不能作為訴訟證據(jù)；有人認(rèn)為初查的取證主體、取證程序同偵查階段相同，所獲證據(jù)能夠作為訴訟證據(jù)；有人則認(rèn)為初查階段所獲取的物證、書證可以作為訴訟證據(jù)，而言詞證據(jù)則不能。這導(dǎo)致法院對(duì)初查證據(jù)有的采信，有的不采信，檢察機(jī)關(guān)為穩(wěn)妥起見，大多對(duì)初查證據(jù)進(jìn)行再次轉(zhuǎn)換，造成司法資源的浪費(fèi)。

二、改進(jìn)和完善職務(wù)犯罪初查制度的建議

（一）建立健全職務(wù)犯罪線索審查機(jī)制

在當(dāng)前已普遍建立線索專管員、線索評(píng)估機(jī)制等制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步建立完善線索審查機(jī)制。

第一，建立線索24小時(shí)受理直達(dá)機(jī)制。建議原則上舉報(bào)線索在受理后12小時(shí)內(nèi)，舉報(bào)中心須將線索移送至偵查部門線索專管員手中，線索專管員在12小時(shí)內(nèi)完成線索登記、篩選、報(bào)批等手續(xù)，將線索移交至具體線索評(píng)估機(jī)構(gòu)，適時(shí)交承辦人開展初查，以減少線索移交環(huán)節(jié)耗時(shí)太長的問題。

第二，建立線索初查前過濾處理機(jī)制。制定相應(yīng)的過濾處理辦法，明確對(duì)一些沒有明確被舉報(bào)人或者舉報(bào)內(nèi)容與職務(wù)犯罪管轄無關(guān)，明顯帶有泄私憤色彩甚至無從查起的線索，偵查部門線索專管員有權(quán)在第一時(shí)間大膽過濾。

第三，健全舉報(bào)中心線索移送制度。要注意防止受部門業(yè)務(wù)考核利益驅(qū)動(dòng)，不經(jīng)審查直接將線索錄入統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的情況，以有效避免雖與職務(wù)犯罪有聯(lián)系，但并不適宜進(jìn)行初查的線索最后被安排初查，造成線索大量積壓，浪費(fèi)辦案資源的現(xiàn)象出現(xiàn)。

第一，設(shè)計(jì)初查階段相對(duì)完備的法律文書和工作文書體系。應(yīng)結(jié)合初查工作實(shí)際，設(shè)計(jì)出一套相對(duì)完備的法律和工作文書體系，促進(jìn)初查工作更加規(guī)范化、正規(guī)化運(yùn)行。主要應(yīng)包括兩個(gè)方面：一方面是內(nèi)部管理工作文書，如線索受理表、線索評(píng)估報(bào)告、移送案件通知書、案件請(qǐng)示報(bào)告等；另一方面是初查措施法律文書，如被調(diào)查人權(quán)利義務(wù)告知書、協(xié)助調(diào)查通知書、調(diào)取證據(jù)通知書、協(xié)助查詢銀行存款通知書、商調(diào)函、協(xié)調(diào)函等。同時(shí)，應(yīng)側(cè)重解決法律文書的適用對(duì)象、適用范圍和適用依據(jù)等問題。

第二，構(gòu)建初查措施的合理體系和運(yùn)用規(guī)范。應(yīng)在《刑訴規(guī)則》和《初查工作規(guī)定》的制度框架內(nèi)，明確初查措施的種類和范圍。主要包括四個(gè)方面：其一，常規(guī)性的初查措施，如調(diào)查走訪、詢問、查詢、勘驗(yàn)、檢查、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等，應(yīng)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。其二，運(yùn)用科技手段的初查措施，如話單分析、手機(jī)或計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)恢復(fù)、測謊、心理跟蹤分析等，注意不應(yīng)與技術(shù)偵查措施一概而論。其三，非強(qiáng)制性的秘密調(diào)查措施，如化妝調(diào)查、特情耳目、跟蹤盯梢、蹲點(diǎn)守候、秘拍秘錄等，其對(duì)于摸清被查對(duì)象行蹤，核實(shí)和調(diào)取第一手證據(jù)材料具有重要作用，且具有非強(qiáng)制性和秘密性的特征，不應(yīng)全部排除在外。其四，特殊情況下強(qiáng)制性手段的運(yùn)用。對(duì)于《初查工作規(guī)定》第20條的情形，應(yīng)適當(dāng)賦予偵查部門在初查階段采取必要強(qiáng)制性措施的權(quán)力，如考慮賦予偵查部門享有“先風(fēng)險(xiǎn)立案后采取非羈押性強(qiáng)制措施”、出現(xiàn)“立案后撤案”情況下的責(zé)任豁免權(quán)。

第三，引入初查階段業(yè)務(wù)考核評(píng)價(jià)機(jī)制。將考核評(píng)價(jià)機(jī)制延伸至初查階段，加強(qiáng)對(duì)初查程序、期限、效率等反映初查進(jìn)程及初查組織、管理方面等內(nèi)容的考核。如應(yīng)將受理線索后的正式評(píng)估數(shù)、啟動(dòng)初查數(shù)、初查階段運(yùn)用科技手段辦案數(shù)、初查線索成案率、初查線索結(jié)案率等指標(biāo)納入到業(yè)務(wù)考核中去，發(fā)揮考核杠桿的引導(dǎo)作用，將偵查工作重心前移至初查環(huán)節(jié)，適應(yīng)偵查模式轉(zhuǎn)型發(fā)展需要。

（三）建立健全職務(wù)犯罪初查配套保障機(jī)制

第一，健全完善信息引導(dǎo)初查機(jī)制。其核心是加快職務(wù)犯罪偵查基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)，建立健全各類辦案數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)與公安、房產(chǎn)、金融、通訊等各有關(guān)行業(yè)信息的共享和互聯(lián)互通。上級(jí)院應(yīng)加大該項(xiàng)偵查基礎(chǔ)工程的內(nèi)外協(xié)調(diào)推進(jìn)力度，解決實(shí)踐中偵查基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)各自為政的狀況，必要時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)該項(xiàng)工作的督導(dǎo)、通報(bào)、考核，以加快全國四級(jí)檢察機(jī)關(guān)偵查基礎(chǔ)信息平臺(tái)的互聯(lián)互通步伐，著力實(shí)現(xiàn)足不出戶開展初查。

第二，健全完善科技主導(dǎo)初查機(jī)制。其一，加大科技裝備投入，特別是對(duì)辦案中廣泛運(yùn)用的現(xiàn)代化偵查裝備，偵查部門應(yīng)做到必配。其二，加強(qiáng)科技人才培養(yǎng)，通過加大培訓(xùn)和崗位練兵力度，提高偵查人員的科技偵查技能。其三，注重科技辦案應(yīng)用，將現(xiàn)代化的科技裝備運(yùn)用到初查辦案中來，加快實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上和網(wǎng)下初查的便捷高效。

第三，健全完善內(nèi)外部協(xié)作配合機(jī)制。一方面，健全檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)作協(xié)查機(jī)制。其一，在上下級(jí)院之間，上級(jí)院應(yīng)加強(qiáng)指揮與協(xié)調(diào)，科學(xué)調(diào)配和使用案件線索和偵查力量，形成初查工作合力。其二，偵查部門與其他各內(nèi)設(shè)部門之間，注重理順各方面工作機(jī)制，提高初查工作效率。另一方面，健全檢察機(jī)關(guān)外部協(xié)作配合機(jī)制，主要與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、社會(huì)機(jī)構(gòu)等就案件線索相互移送、協(xié)助查詢和調(diào)查、專業(yè)性政策性問題咨詢、辦案醫(yī)療救助、犯罪預(yù)防等機(jī)制以及與法院就初查證據(jù)采納機(jī)制等問題加強(qiáng)溝通，尋求共識(shí)，保障初查制度有序運(yùn)行。

（四）建立健全職務(wù)犯罪初查監(jiān)督制約機(jī)制

第一，深化人民監(jiān)督員制度改革，賦予其在初查環(huán)節(jié)的監(jiān)督權(quán)。在當(dāng)前深化司法體制改革的大背景下，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化人民監(jiān)督員的制度設(shè)計(jì)，可嘗試在人民監(jiān)督員“7+3”制度改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，［1］考慮將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍拓展至初查環(huán)節(jié)。如明確人民監(jiān)督員對(duì)初查的監(jiān)督權(quán)，合理設(shè)定其對(duì)初查階段禁用強(qiáng)制措施的監(jiān)督、初查期限的監(jiān)督、違紀(jì)違法調(diào)查取證行為的監(jiān)督等，賦予人民監(jiān)督員查閱相關(guān)辦案材料、與控告申訴人談話的權(quán)力等。

第二，暢通初查相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)渠道。其一，賦予初查相對(duì)人在權(quán)利受到侵害時(shí)申請(qǐng)人民監(jiān)督員介入的權(quán)利；其二，賦予初查相對(duì)人向上級(jí)檢察院申請(qǐng)監(jiān)督的權(quán)利，上級(jí)檢察院應(yīng)予以答復(fù)；其三，賦予初查相對(duì)人權(quán)利受損時(shí)有獲取國家賠償?shù)臋?quán)利。

第三，推行初查后立案案件信息公開、初查后不立案案件釋法說理機(jī)制。建立健全偵查部門在各辦案環(huán)節(jié)的檢務(wù)信息公開機(jī)制，讓公開促公正，以公正促公信，吸收網(wǎng)絡(luò)、媒體及社會(huì)各界對(duì)職務(wù)犯罪初查權(quán)的監(jiān)督。對(duì)于初查后不立案的案件，對(duì)有具體舉報(bào)人的，應(yīng)在答復(fù)工作中建立釋法說理機(jī)制，維護(hù)舉報(bào)人對(duì)案件查處結(jié)果的知情權(quán)。通過以上機(jī)制倒逼職務(wù)犯罪初查權(quán)在合理的權(quán)力邊界內(nèi)運(yùn)行。

三、結(jié)語

職務(wù)犯罪初查制度適應(yīng)了國情和反腐敗斗爭的現(xiàn)實(shí)需要，在實(shí)踐中形成、確立和發(fā)展具有應(yīng)然的合理性和正當(dāng)性。也正因?yàn)槿绱?，司法?shí)務(wù)界對(duì)初查制度實(shí)然合法性的追求和期盼也更加強(qiáng)烈。在我國立法發(fā)展具有“內(nèi)生型”規(guī)律的傳統(tǒng)之路下，初查制度最終要擺脫法外運(yùn)行的狀況，獲得立法認(rèn)可，其自我規(guī)范、自我革新、自我健全完善的實(shí)踐發(fā)展之路尤為重要。但同時(shí)也仍然需要理論界和實(shí)務(wù)界進(jìn)一步達(dá)成共識(shí)，共同推動(dòng)職務(wù)犯罪初查制度最終得到立法確認(rèn)。

注釋：

［1］最高人民檢察院于2014年9月4日印發(fā)《人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序改革試點(diǎn)工作方案》，明確改革應(yīng)試點(diǎn)拓展人民監(jiān)督員監(jiān)督案件范圍、完善人民監(jiān)督員監(jiān)督程序、完善人民監(jiān)督員知情權(quán)保障機(jī)制三項(xiàng)內(nèi)容。其中，人民監(jiān)督員監(jiān)督案件范圍在原有7個(gè)方面的基礎(chǔ)上，又?jǐn)U展至查辦職務(wù)犯罪案件中“采取指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施違法的”、“阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權(quán)利的”、“應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金而不退還的”等3種情形。

*江蘇省宿遷市人民檢察院［223800］