瀆職犯罪適用法律疑難問題研究

●余健明　林欽榮/文

瀆職犯罪適用法律疑難問題研究

●余健明*廣東省人民檢察院反瀆職侵權(quán)局［510623］林欽榮**廣東省羅定市人民檢察院［527200］/文

摘要：內(nèi)容瀆職犯罪在實(shí)踐中面臨一些疑難問題，諸如“造成惡劣社會(huì)影響”的認(rèn)定、“情節(jié)嚴(yán)重”的判斷標(biāo)準(zhǔn)等都需要進(jìn)一步明確。深入討論這些疑難問題并提出可行的解決方案，是依法懲治瀆職犯罪、確保公職人員正確履職的必由之路。

關(guān)鍵詞：瀆職犯罪法律適用疑難問題

2013年1月8日最高人民法院、最高人民檢察院頒布了《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》（以下簡(jiǎn)稱《解釋一》），在一定程度上解決了瀆職犯罪定罪量刑難問題，對(duì)有效查辦瀆職犯罪起到了積極作用，但司法實(shí)踐中還存在著若干法律適用疑難問題，值得認(rèn)真研究。

一、瀆職罪的主體認(rèn)定

瀆職罪的一般主體為“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”，但現(xiàn)行刑法并未對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的概念作出明確解釋，僅在第93條對(duì)“國(guó)家工作人員”的概念作出了定義。2006年最高人民檢察院出臺(tái)的《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》明確了“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”的范圍，并將其他四類情況也視為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，擴(kuò)大了瀆職罪的主體范圍?！督忉屢弧愤M(jìn)一步明確瀆職罪主體涵蓋了公司、企業(yè)、事業(yè)單位的管理人員。但由于司法實(shí)踐的復(fù)雜性，瀆職罪主體的認(rèn)定在實(shí)踐中常常出現(xiàn)爭(zhēng)議。

第一，依法或者受委托行使國(guó)家行政管理職權(quán)的公司、企業(yè)的工作人員如何認(rèn)定。在實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)遇到國(guó)有公司委派到非國(guó)有公司從事公務(wù)的人員能否成為瀆職罪主體的問題。如韶關(guān)市翁源縣檢察院查辦的丘某雙涉嫌玩忽職守案就涉及這一問題。某礦業(yè)開發(fā)公司為國(guó)有鐵龍林場(chǎng)下屬集體所有制企業(yè)，并與鐵龍林場(chǎng)簽訂了相關(guān)協(xié)議，負(fù)責(zé)在礦山內(nèi)打擊非采、偷采、盜采等工作職責(zé)。犯罪嫌疑人丘某雙由國(guó)有鐵龍林場(chǎng)委派到礦業(yè)開發(fā)公司從事公務(wù)，并擔(dān)任經(jīng)理職務(wù)。其在工作中不嚴(yán)肅認(rèn)真，沒有嚴(yán)格履行工作職責(zé)，致使管轄范圍內(nèi)的礦山多處出現(xiàn)非法采礦的情況，給國(guó)家礦產(chǎn)資源造成了嚴(yán)重?fù)p失，瀆職情況較明顯。辦案中，對(duì)于丘某雙的身份問題，偵查部門存在一定疑問。按照《刑法》第93條第2款規(guī)定，“國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國(guó)家工作人員論”，丘某雙是國(guó)有企業(yè)委派到非國(guó)有公司從事公務(wù)的工作人員，符合“國(guó)家工作人員”身份，但是否屬于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員則存在爭(zhēng)議。司法實(shí)踐中，在認(rèn)定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員身份的問題上，存在著兩種不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是“身份論”，即只有依照法定程序任命，具有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員身份的人才屬于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員；另一種觀點(diǎn)是“職責(zé)論”，認(rèn)為在特殊情況下，一些雖不具有正式國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員身份的人員，如果因臨時(shí)委托、授權(quán)等法律上的原因而實(shí)際上依法承擔(dān)了國(guó)家事務(wù)管理職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其依法履行該職責(zé)時(shí)，應(yīng)作為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員看待。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有企業(yè)雖然隨著改革實(shí)行了政企分開，但還有一些沒有完全改革，承擔(dān)著一定的行政管理職權(quán)，在這類國(guó)有企業(yè)工作的人員可視為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。因此，我們認(rèn)為，對(duì)于依法或者受委托行使國(guó)家行政管理職權(quán)的公司、企業(yè)的工作人員，無(wú)論國(guó)有公司、企業(yè)人員的身份如何，只要其依法或者受委托行使了行政管理職權(quán)且造成重大經(jīng)濟(jì)損失，即應(yīng)以瀆職罪進(jìn)行定罪處罰。

第二，依法或者受委托行使國(guó)家行政管理職權(quán)的事業(yè)單位工作人員的認(rèn)定。實(shí)踐中，對(duì)普通事業(yè)單位工作人員是否能構(gòu)成瀆職罪主體存在爭(zhēng)議，一種觀點(diǎn)認(rèn)為從事公務(wù)、行使行政管理職權(quán)意味著構(gòu)成瀆職罪主體的事業(yè)單位必須限定在具有行政許可權(quán)或執(zhí)法權(quán)的事業(yè)單位中，不具備行政許可權(quán)或執(zhí)法權(quán)的事業(yè)單位不構(gòu)成瀆職罪的主體；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為現(xiàn)有的事業(yè)單位已完成分類改革，屬于公益類的事業(yè)單位應(yīng)認(rèn)定為從事公務(wù)，具有行政管理權(quán)，所以公益類事業(yè)單位應(yīng)構(gòu)成瀆職罪的主體。如韶關(guān)市仁化縣檢察院在立案查辦廣東省地質(zhì)局第三地質(zhì)大隊(duì)原總工程師黎某輝、總工辦主任廖某科編制虛假地質(zhì)勘察報(bào)告濫用職權(quán)案過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)廣東省地質(zhì)局的前身是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，機(jī)構(gòu)改革后成為受委托從事行政管理工作的事業(yè)單位，但哪些事項(xiàng)屬于行政管理工作則不太明確。最終仁化縣檢察院參照廣州市地勘院謝某濫用職權(quán)案的做法予以立案，依據(jù)是“在受國(guó)家機(jī)關(guān)委托代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，在從事公務(wù)過(guò)程中濫用職權(quán)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失，其行為已構(gòu)成濫用職權(quán)罪”。因此，我們認(rèn)為，對(duì)于依法或者受委托行使國(guó)家行政管理職權(quán)的事業(yè)單位工作人員，雖然其屬于事業(yè)單位的工作人員，但其已依法或者受委托行使一定行政管理職權(quán)，符合瀆職罪的主體。

第三，村委會(huì)、居委會(huì)干部能否成為瀆職罪主體。村委會(huì)等基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作是否構(gòu)成瀆職罪主體在司法實(shí)踐中也存在爭(zhēng)議。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第4條第2款的規(guī)定，“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。因此，村民委員會(huì)應(yīng)屬于瀆職罪的主體。2000年4月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第九十三條第二款的解釋》，明確了村民委員會(huì)等村基層組織人員在從事哪些工作時(shí)屬于《刑法》第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，規(guī)定村民委員會(huì)等村基層組織人員從事前款規(guī)定的公務(wù)，利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或者非法收受他人財(cái)物，構(gòu)成犯罪的，適用《刑法》第382條和第383條貪污罪、第384條挪用公款罪、第385條和第386條受賄罪的規(guī)定。這一司法解釋將村委會(huì)等基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作視為“國(guó)家工作人員”，并不屬于“視為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”的范疇。對(duì)于這一問題，各地的理解與適用存在不一致的地方，有的地方認(rèn)為可以構(gòu)成瀆職罪，有的則認(rèn)為不能構(gòu)成瀆職罪。我們認(rèn)為，村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事以下行政管理工作，可以成為瀆職罪的主體：（1）救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；（2）社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；（3）國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理；（4）土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；（5）代征、代繳稅款；（6）有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；（7）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。

二、“重大損失”的認(rèn)定

《解釋一》第8條雖然將“經(jīng)濟(jì)損失”明確規(guī)定為“瀆職犯罪或者瀆職犯罪相關(guān)聯(lián)的犯罪立案時(shí)已經(jīng)實(shí)際造成的財(cái)產(chǎn)損失，包括為挽回瀆職犯罪所造成損失而支付的各種費(fèi)用等。立案后至提起公訴前持續(xù)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)一并計(jì)入瀆職犯罪造成的經(jīng)濟(jì)損失?！钡?，司法實(shí)踐中對(duì)于損失的認(rèn)定還存在著諸多疑難問題。

第一，經(jīng)濟(jì)損失的鑒定。調(diào)研中，基層反映最為強(qiáng)烈的是關(guān)于損失如何鑒定的問題。經(jīng)濟(jì)損失鑒定難成為制約基層辦案的一個(gè)重要因素，而且鑒定費(fèi)用高、鑒定時(shí)間長(zhǎng)，延誤辦案效果。如基層在辦理環(huán)境監(jiān)管失職案、非法采礦背后瀆職犯罪案件時(shí)，由于司法解釋對(duì)司法鑒定的規(guī)定門檻較高，導(dǎo)致對(duì)于損失的鑒定時(shí)間冗長(zhǎng)，環(huán)節(jié)繁復(fù)，費(fèi)用高昂，人為造成了鑒定難度大?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第11條規(guī)定，“對(duì)案件所涉的環(huán)境污染專門性問題難以確定的，由司法鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見，或者由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門指定的機(jī)構(gòu)出具檢驗(yàn)報(bào)告?？h級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門及其所屬監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，經(jīng)省級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門認(rèn)可的，可以作為證據(jù)使用。”《最高人民法院關(guān)于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第6條規(guī)定，“破壞性的開采方法以及造成礦產(chǎn)資源破壞或者嚴(yán)重破壞的數(shù)額，由省級(jí)以上地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門出具鑒定結(jié)論，經(jīng)查證屬實(shí)后予以認(rèn)定?！币虼?，只有省級(jí)以上職能部門出具的鑒定意見才能作為認(rèn)定犯罪的損害結(jié)果。但有時(shí)鑒定機(jī)構(gòu)不愿意或者拖延出具鑒定報(bào)告，嚴(yán)重影響礦產(chǎn)資源領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的查處工作，與破壞礦產(chǎn)資源、造成環(huán)境污染犯罪活動(dòng)的查處力度和形勢(shì)不相適應(yīng)。

對(duì)此，我們認(rèn)為，為有利于案件的查辦，針對(duì)基層反映強(qiáng)烈的土地礦產(chǎn)資源、環(huán)境污染等瀆職犯罪案件，

建議可以以土地面積、損毀林木、違章建筑等物資的田畝數(shù)來(lái)界定損失；對(duì)環(huán)境污染等其它資源性物資造成的損失，同樣不能完全用貨幣來(lái)界定，而應(yīng)以行業(yè)規(guī)定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，如水域污染面積、污染等級(jí)等來(lái)計(jì)算損失。而對(duì)于法律要求必須鑒定經(jīng)濟(jì)損失的，建議由省一級(jí)檢察機(jī)關(guān)與省政府建立聯(lián)系協(xié)作機(jī)制，對(duì)檢察機(jī)關(guān)委托的破壞環(huán)境及礦產(chǎn)資源的價(jià)值鑒定，以政府采購(gòu)等形式，建立綠色通道，進(jìn)行統(tǒng)一結(jié)算，減少辦案成本，提高辦案效率，以解決基層反瀆部門辦案過(guò)程中遇到的難題。

第二，經(jīng)濟(jì)損失的界定。《解釋一》解決了司法實(shí)踐中關(guān)于瀆職罪“原案”的損失可以作為認(rèn)定瀆職罪的損失問題，但對(duì)于司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)挽回的損失卻存在著一定爭(zhēng)議的問題。這主要集中在對(duì)于行政機(jī)關(guān)可以繼續(xù)追繳的損失和被害人可以通過(guò)行政訴訟和民事訴訟解決的損失可不可以認(rèn)定為瀆職罪的損失。由于司法解釋的規(guī)定不是很明確，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)爭(zhēng)議，使得我們?cè)谵k案過(guò)程中因?yàn)閾p失的“不確定性”而使犯罪分子的違法行為無(wú)法得到懲罰。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，追究犯罪分子的刑事責(zé)任，不妨礙被害人行使法律賦予的追回經(jīng)濟(jì)損失的權(quán)利。因此，我們認(rèn)為瀆職罪的經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)該是瀆職罪和原罪立案時(shí)已經(jīng)實(shí)際造成的經(jīng)濟(jì)損失，無(wú)論是立案時(shí)可以通過(guò)依法追繳或通過(guò)法律訴訟追回的經(jīng)濟(jì)損失，還是立案后犯罪分子及其親友自行挽回的經(jīng)濟(jì)損失，司法機(jī)關(guān)或者犯罪分子所在單位及其上級(jí)主管部門挽回的經(jīng)濟(jì)損失，都應(yīng)認(rèn)定為“實(shí)際造成的損失”。

三、瀆職罪數(shù)罪并罰的認(rèn)定問題

《解釋一》第3條規(guī)定了“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施瀆職犯罪并收受賄賂，同時(shí)構(gòu)成受賄罪的，除刑法另有規(guī)定外，以瀆職犯罪和受賄罪數(shù)罪并罰?！边@解決了司法實(shí)踐中長(zhǎng)期爭(zhēng)論不休的問題，明確瀆職犯罪涉及到背后有賄賂犯罪情況的，都要數(shù)罪并罰。但是我國(guó)《刑法》第399條第4款規(guī)定，“司法工作人員收受賄賂，有前三款行為的，同時(shí)又構(gòu)成本法第三百八十五條規(guī)定之罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰?！备鶕?jù)本條規(guī)定，同樣的構(gòu)成瀆職罪和受賄罪的犯罪行為，司法工作人員按從一重處斷，其他國(guó)家工作人員都要數(shù)罪并罰，一般情況下數(shù)罪并罰的刑罰適用結(jié)果高于從一重處斷。這造成實(shí)質(zhì)的不公正，與當(dāng)前打擊司法腐敗的形勢(shì)不相適應(yīng)，不利于預(yù)防與懲治日益嚴(yán)峻的瀆職犯罪現(xiàn)狀。以2013年汕頭市檢察院查辦的黃某發(fā)徇私枉法案為例，犯罪嫌疑人黃某發(fā)在主辦蔡英權(quán)、林國(guó)武涉嫌強(qiáng)奸罪一案過(guò)程，接受林國(guó)武的親屬卓志陽(yáng)請(qǐng)托，多次接受其宴請(qǐng)、泄露案情，先后收受卓志陽(yáng)所送現(xiàn)金共計(jì)人民幣5000元、收取卓志陽(yáng)人民幣20000元向相關(guān)辦案人員行賄、介紹卓志陽(yáng)送錢給參與辦案的民警楊某霞；為使被告人林國(guó)武不受追究刑事責(zé)任，違背事實(shí)和法律，不進(jìn)行全面客觀的取證，采用引誘、主觀臆造等形式制作筆錄，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在審查批準(zhǔn)逮捕時(shí)認(rèn)定林國(guó)武系違背被害人林某意志與其發(fā)生性關(guān)系方面的證據(jù)不足，對(duì)林國(guó)武不批準(zhǔn)逮捕。偵查部門以犯罪嫌疑人黃某發(fā)涉嫌徇私枉法罪、受賄罪移送審查起訴，而公訴部門則認(rèn)為，黃某發(fā)身為司法工作人員，出于私情，在偵查活動(dòng)中，故意違背事實(shí)和法律，對(duì)明知有罪的人而故意包庇不使他受刑事追究，其行為已觸犯《刑法》第399條第1款、第4款的規(guī)定，應(yīng)以徇私枉法罪追究刑事責(zé)任。法院認(rèn)為，黃某發(fā)身為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，在辦理蔡英權(quán)、林國(guó)武涉嫌強(qiáng)奸一案中，利用職務(wù)上的便利，接受林國(guó)武親戚的請(qǐng)托，為林國(guó)武謀取非法利益并非法收受財(cái)物，其行為構(gòu)成受賄罪。但是，被告人黃某發(fā)在本案中所實(shí)施的徇私枉法行為之情節(jié)應(yīng)屬于《刑法》第399條第1款所規(guī)定的“處五年以下有期徒刑或者拘役”的處刑檔次，而其在本案中受賄2.5萬(wàn)元的數(shù)額和情節(jié)應(yīng)屬于《刑法》第383條第1款第3項(xiàng)規(guī)定的“處一年以上七年以下有期徒刑”的處刑檔次。《刑法》第399條第4款規(guī)定，司法工作人員貪贓枉法，具備徇私枉法罪的犯罪構(gòu)成，同時(shí)又構(gòu)成受賄罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。顯然，對(duì)被告人黃某發(fā)在本案中受賄情節(jié)的刑罰處罰應(yīng)重于其徇私枉法情節(jié)的刑罰處罰，故對(duì)被告人黃某發(fā)的犯罪行為應(yīng)按照受賄罪的規(guī)定定罪量刑。法院判決黃某發(fā)犯受賄罪，判處有期徒刑二年，緩刑三年。從該案件判決來(lái)看，被告人黃某發(fā)的徇私枉法行為最終被受賄罪以從一重罪處罰而吸收，對(duì)于其嚴(yán)重踐踏法律，違反法律并造成嚴(yán)重后果的行為，沒有從刑法上對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)，違背司法公正，大大降低了刑罰的預(yù)防功能。因此，我們認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)我國(guó)《刑法》第399條第4款進(jìn)行修改，修改為：“司法工作人員收受賄賂，有前三款行為的，同時(shí)又構(gòu)成本法第三百八十五條規(guī)定之罪的，依照數(shù)罪并罰的規(guī)定定罪處罰?！?/p>