以法治思維提升檢察公信力的思考——以未檢附條件不起訴工作為范例

●趙桔水　李　坤/文

以法治思維提升檢察公信力的思考——以未檢附條件不起訴工作為范例

●趙桔水*浙江省杭州市蕭山區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)［311202］李坤**浙江省杭州市蕭山區(qū)人民檢察院未檢科科長(zhǎng)［311202］/文

摘要：內(nèi)容在未成年人刑事訴訟案件中，附條件不起訴工作是檢察機(jī)關(guān)提升司法公信力的重要抓手。目前，由于附條件不起訴的適用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明確、適用程序繁瑣等問(wèn)題，這一制度在司法實(shí)踐中適用率較低。應(yīng)以法治思維推進(jìn)附條件不起訴工作，促進(jìn)提升檢察公信力。

關(guān)鍵詞：司法公信力未成年人檢察附條件不起訴社會(huì)幫教

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》將司法公信力作為對(duì)司法工作的核心要求，設(shè)專(zhuān)章規(guī)定“保證公正司法,提高司法公信力”。加強(qiáng)檢察公信力建設(shè)，努力樹(shù)立法律監(jiān)督權(quán)威，贏得人民群眾信任，已成為新形勢(shì)下事關(guān)檢察工作根本和全局的重大課題。

一、附條件不起訴工作是優(yōu)化檢察品質(zhì)、提升檢察公信力的重要抓手

在我國(guó)，檢察公信力問(wèn)題是從司法公信力衍生而來(lái)的。司法公信力是指司法權(quán)憑借自身信用而獲得公眾信任的程度，這是一種具有信用和信任雙重維度，既能引起普遍服從，又能引起普遍尊重的公共性力量。［1］按照上述從公共權(quán)力的行使者和接受者雙向互動(dòng)角度進(jìn)行分析的邏輯，檢察公信力也應(yīng)包含兩種狀態(tài)，一個(gè)是社會(huì)公眾的“信”，另一個(gè)是檢察機(jī)關(guān)的“被信”。［2］它的形成過(guò)程具有動(dòng)態(tài)性，是一個(gè)正面評(píng)判與負(fù)面評(píng)判互相交互作用的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。因此，檢察公信力建設(shè)是一個(gè)貫穿于檢察工作始終的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)過(guò)程中必須時(shí)刻勤勉盡責(zé)。

檢察公信力建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。提升檢察公信力，必須在改善外部執(zhí)法環(huán)境的同時(shí)，走內(nèi)涵式發(fā)展道路。通過(guò)提升檢察工作品質(zhì),立足執(zhí)法辦案樹(shù)立公平正義的法律形象和執(zhí)法為民的社會(huì)形象。最高人民檢察院孫謙副檢察長(zhǎng)在第五次全國(guó)公訴會(huì)議上指出，全面加強(qiáng)和改進(jìn)公訴工作，必須更加注重提升公訴工作品質(zhì)。注重遵循公訴工作規(guī)律，堅(jiān)持理性、平和、文明、規(guī)范司法，有效提升公訴工作的法治化、精細(xì)化、現(xiàn)代化水平。［3］在實(shí)踐中，“執(zhí)法理念先進(jìn)、執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法質(zhì)量過(guò)硬、執(zhí)法效果良好、隊(duì)伍素質(zhì)提升、人民滿(mǎn)意度高”已經(jīng)成為優(yōu)化檢察品質(zhì)的努力目標(biāo)。［4］

未成年人的健康成長(zhǎng)關(guān)系著國(guó)家未來(lái)和民族希望，關(guān)系著億萬(wàn)家庭幸福安寧和社會(huì)和諧穩(wěn)定。最高人民檢察院為落實(shí)修改后的刑事訴訟法對(duì)未檢工作提出了新的要求。進(jìn)一步加強(qiáng)未檢工作，是檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)黨和國(guó)家有關(guān)方針、原則和法律、政策，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的需要。提升未檢品質(zhì)，也是優(yōu)化檢察工作品質(zhì)的重要內(nèi)容。在新刑事訴訟法規(guī)定的未檢工作特殊制度中，附條件不起訴制度為貫徹“教育、感化、挽救”方針和“教育為主、懲罰為輔”的未成年人司法理念提供了具體的制度支撐和實(shí)現(xiàn)路徑。在檢察工作實(shí)踐中積極開(kāi)展附條件不起訴工作，可以促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)更新執(zhí)法理念，規(guī)范執(zhí)法行為，提升執(zhí)法質(zhì)效，從而在人民群眾中樹(shù)立良好的檢察形象，理應(yīng)成為優(yōu)化檢察工作品質(zhì)、提升檢察公信力的重要抓手。

二、附條件不起訴制度適用現(xiàn)狀：理論空間與實(shí)際數(shù)量反差明顯

刑訴法修改后最高人民檢察院曾以各種形式強(qiáng)調(diào)要積極落實(shí)這項(xiàng)制度。依照有關(guān)法律規(guī)定，附條件不起訴適用于觸犯《刑法》分則第四、五、六章罪名，可能宣告刑為一年有期徒刑以下刑罰，符合起訴條件，但有悔罪表現(xiàn)的未成年人。實(shí)踐中符合上述條件的案件數(shù)量，是決定檢察機(jī)關(guān)在該制度上作為空間的關(guān)鍵因素。我們選取東部發(fā)達(dá)地區(qū)未檢工作新近起步的Z省、未檢工作基礎(chǔ)較好的特大城市B市和S市作為樣本進(jìn)行分析。［5］

（一）應(yīng)然的預(yù)判：適用附條件不起訴空間巨大

據(jù)調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)落實(shí)附條件不起訴工作的潛力巨

大。如B市檢察機(jī)關(guān)2013年受理審查起訴的涉罪未成年人中，符合適用條件的占42.9%。再如Z省2014年所判決的未成年被告人中，判處非徒刑刑罰和免予處罰的占37.9%。綜合B、Z兩地情況，近兩年來(lái)都有近40%的涉罪未成年人從理論上講符合附條件不起訴的適用條件。

（二）實(shí)然的圖景：司法實(shí)踐中附條件不起訴適用較少

與上述理論上可能的數(shù)據(jù)相比，司法實(shí)踐情況卻存在較大反差：2013年B市附條件不起訴率6.2%，同期相對(duì)不起訴率26.2%；S市2013年附條件不起訴率僅占5.9%；同期相對(duì)不起訴率11%。Z省2013年附條件不起訴率僅為2.3%，同期相對(duì)不起訴率6%；2014年全省附條件不起訴率僅為3%，同期相對(duì)不起訴率為5.9%。從上述“二市一省”的情況來(lái)看，附條件不起訴適用比例都不到10%，而相對(duì)不起訴的比例卻明顯高于這個(gè)數(shù)字。

雖然上述數(shù)據(jù)不能反映全國(guó)未檢工作全貌，但足以證明，附條件不起訴工作的實(shí)際開(kāi)展情況與其理論上的空間相比，仍存在較大差距。從發(fā)揮提高檢察公信力的功能來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)工作具有較大潛力。

三、司法實(shí)踐中附條件不起訴制度適用率低的原因

（一）附條件不起訴的適用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明確

第一，附條件不起訴適用條件和相對(duì)不起訴界限不清。雖然從理論上講，附條件不起訴與相對(duì)不起訴相比對(duì)犯罪嫌疑人具有更強(qiáng)的約束和懲戒性質(zhì)，［6］但由于兩者存在可以交叉適用的案件范圍，再加之檢察實(shí)踐中相對(duì)不起訴適用一直存在泛化的傾向。致使對(duì)于涉罪未成年人適用相對(duì)不起訴比率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于附條件不起訴。第二，“可能判處一年以下有期徒刑刑罰”的條件在實(shí)踐中難以把握。根據(jù)《最高人民法院量刑指導(dǎo)意見(jiàn)》，審判機(jī)關(guān)確定宣告刑時(shí)考慮的因素相當(dāng)復(fù)雜。尤其是多個(gè)減輕處罰情節(jié)疊加適用時(shí)，宣告刑更難以判斷，致使檢察人員在實(shí)踐中難以把握附條件不起訴適用標(biāo)準(zhǔn)。第三，和解不起訴和附條件不起訴的適用范圍也存在一定的重疊。在司法實(shí)踐中由于適用和解不起訴簡(jiǎn)便易行，使得和解不起訴侵占了附條件不起訴的適用空間。

（二）附條件不起訴適用程序繁瑣

依照有關(guān)司法解釋?zhuān)綏l件不起訴比一般不起訴增加了聽(tīng)證、考察、矯治教育等工作環(huán)節(jié)，還要面臨考察前、考察后兩次匯報(bào)，形成諸如考察方案、附條件不起訴考察教育協(xié)議書(shū)、附條件不起訴考察意見(jiàn)書(shū)等更多的工作文書(shū)。這需要檢察機(jī)關(guān)、幫教志愿者、社區(qū)矯正部門(mén)等多個(gè)主體的配合協(xié)調(diào)工作。作為這一系列工作的牽頭、組織和監(jiān)督者，辦案檢察官需要身體力行地做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。使得長(zhǎng)期處于案多人少壓力下的基層檢察官更加不堪重負(fù)，進(jìn)而不愿適用附條件不起訴。適用程序繁瑣復(fù)雜，也是造成附條件不起訴案件隱性流失的重要原因。

（三）檢察人員執(zhí)法理念不適應(yīng)

附條件不起訴制度作為一種促使犯罪嫌疑人改過(guò)自新的懲戒警示機(jī)制，對(duì)于教育挽救犯罪未成年人具有重大意義。為實(shí)現(xiàn)這一立法宗旨，要求檢察人員更加注重對(duì)犯罪嫌疑人主觀方面的考察，并積極組織、參與幫教考察工作，對(duì)檢察人員的辦案效果意識(shí)和精細(xì)化程度提出了更高的要求。而實(shí)踐中由于種種因素限制，多數(shù)檢察人員只滿(mǎn)足于不辦錯(cuò)案，對(duì)于符合附條件不起訴的案件，“要么追訴，要么一放了之”，直接作出起訴或不起訴的簡(jiǎn)單化處理。檢察人員執(zhí)法理念不適應(yīng)未檢工作的特殊要求，是造成實(shí)踐中附條件不起訴制度適用率低的內(nèi)在原因。

（四）未檢工作機(jī)制不健全

落實(shí)附條件不起訴制度所面臨的窘境在一定程度上也是當(dāng)前未檢工作形勢(shì)的寫(xiě)照。未檢工作科學(xué)發(fā)展需要建立一系列互相配合的工作機(jī)制。當(dāng)前在以下兩方面仍存在障礙：第一，未檢專(zhuān)業(yè)化建設(shè)問(wèn)題。雖然近年來(lái)各地未檢工作取得較快發(fā)展，但在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、工作職責(zé)范圍、未檢案件辦理模式等方面仍存在制約因素。第二，未檢績(jī)效考核機(jī)制問(wèn)題。由于存在上述主客觀困難因素，如果沒(méi)有績(jī)效考核措施發(fā)揮導(dǎo)向作用，在趨簡(jiǎn)避繁的自然理性支配下，附條件不起訴工作很難深入推行。但目前符合未檢工作特點(diǎn)的績(jī)效考核機(jī)制尚未建立，致使未檢工作發(fā)展缺乏機(jī)制上的推動(dòng)力。

（五）社會(huì)化幫教預(yù)防體系建設(shè)不完善

附條件不起訴對(duì)象在考察期內(nèi)的表現(xiàn)情況是檢察機(jī)關(guān)是否最終作出不起訴的重要依據(jù)。雖然檢察機(jī)關(guān)是這項(xiàng)工作的法定監(jiān)督考察主體，但考察性的觀護(hù)措施僅憑檢察機(jī)關(guān)一家之力難以全面有效落實(shí)。因此，建立考察幫教組織，動(dòng)員社會(huì)力量參與尤為重要。由于當(dāng)前社會(huì)機(jī)構(gòu)參與這項(xiàng)工作尚缺乏統(tǒng)一的機(jī)制性保障，同時(shí)對(duì)于居無(wú)定所的外來(lái)涉罪未成年人來(lái)說(shuō)，因?yàn)槿狈ΡO(jiān)護(hù)或幫教條件，使得考察幫教工作難以落實(shí)，進(jìn)而影響到附條件不起訴的落實(shí)。

四、以法治思維推進(jìn)附條件不起訴工作，促進(jìn)提升檢察公信力的對(duì)策

綜合分析上述制約附條件不起訴制度落實(shí)的各種因素，在法治思維和法治方式的統(tǒng)領(lǐng)下，應(yīng)從以下幾方

面探尋破解之道：

第一，以規(guī)則促使權(quán)衡精于度，進(jìn)一步明確附條件不起訴的適用標(biāo)準(zhǔn)。法治思維是權(quán)衡思維，要求執(zhí)法者通過(guò)在不同價(jià)值之間衡平來(lái)尋求最佳解決方案。法治思維同時(shí)也是規(guī)則思維，應(yīng)該具有確定性和可執(zhí)行性。［7］司法實(shí)踐中要確立附條件不起訴的具體標(biāo)準(zhǔn)，以增強(qiáng)規(guī)則的可操作性。因此，應(yīng)總結(jié)法院類(lèi)案判決的量刑規(guī)律，為實(shí)踐中檢察人員預(yù)判量刑提供參考。進(jìn)一步明確附條件不起訴、相對(duì)不起訴在類(lèi)案中的適用參考標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)減少執(zhí)法的隨意性拓寬附條件不起訴適用空間。

第二，以程序彰顯執(zhí)法親和力，進(jìn)而提升檢察公信力。附條件不起訴程序繁瑣是由這項(xiàng)制度本身的功能和立法宗旨所決定的，是實(shí)踐中難以回避的問(wèn)題。積極落實(shí)這項(xiàng)制度，必須解決辦案檢察人員對(duì)辦案程序工作的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。程序性思維是法治思維區(qū)別于其他思維的重要特征。程序是“使人民群眾從每一個(gè)案件中感受到公平正義”的重要途徑。未檢干警務(wù)必要認(rèn)識(shí)到，我們所履行的程序性幫教考察工作在促使涉罪未成年人改邪歸正的同時(shí)，也會(huì)充分彰顯檢察人員執(zhí)法親和力，樹(shù)立檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法為民的形象和檢察執(zhí)法公信力。

第三，以建設(shè)性思維追求辦案效果，增強(qiáng)落實(shí)附條件不起訴制度的自覺(jué)性。法治思維還是建設(shè)性思維，是以修復(fù)被損害的社會(huì)關(guān)系為目的的，它要求我們?cè)趫?zhí)法中必須注重辦案效果。要認(rèn)識(shí)到，對(duì)未成年人犯罪的懲罰本質(zhì)不在于打擊，而在于構(gòu)建預(yù)防其犯罪的社會(huì)環(huán)境。附條件不起訴制度的確立，乃是對(duì)未成年人保護(hù)優(yōu)先原則、國(guó)家親權(quán)理論、恢復(fù)性司法理論的實(shí)踐和深化，也是落實(shí)對(duì)涉罪未成年人的“教育、感化、挽救”方針、“教育為主、懲罰為輔”原則的需要。在執(zhí)法辦案中要深刻理解上述司法理念，將對(duì)涉罪未成年人的矯治作為根本出發(fā)點(diǎn)，積極追求社會(huì)效果，不斷增強(qiáng)適用附條件不起訴制度的自覺(jué)性。

第四，推進(jìn)未檢專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，從機(jī)制上促進(jìn)附條件不起訴制度的落實(shí)。法治思維是權(quán)利義務(wù)思維，權(quán)利和義務(wù)是判斷是非對(duì)錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)責(zé)分明是做好工作的必要保障。因此，建立落實(shí)附條件不起訴制度的長(zhǎng)效機(jī)制，必須厘清未檢機(jī)構(gòu)和人員的職責(zé)，推進(jìn)未檢工作專(zhuān)業(yè)化。要統(tǒng)一未檢部門(mén)的收案范圍，保證未檢干警在辦案中集中精力落實(shí)對(duì)涉罪未成年人的幫教措施。要配齊配強(qiáng)未檢干警，在人員數(shù)量上保證精細(xì)化辦案的需要，同時(shí)挑選懂得未成年人心理、富有愛(ài)心、善于做未成年人思想工作的同志從事未檢工作。要建立符合未檢工作特點(diǎn)的考評(píng)機(jī)制，構(gòu)建以辦案質(zhì)量和幫教效果為核心，涵蓋幫教挽救、落實(shí)特殊制度、開(kāi)展犯罪預(yù)防等內(nèi)容的考評(píng)機(jī)制，科學(xué)、全面地評(píng)價(jià)未檢工作實(shí)績(jī)。

第五，推動(dòng)社會(huì)化幫教體系法制建設(shè)，為落實(shí)附條件不起訴制度提供配套保障。為了保證實(shí)現(xiàn)教育、感化、挽救效果，必須在建立辦理未成年人刑事案件配套工作體系“司法一條龍”的同時(shí)，建立未成年人犯罪社會(huì)化幫教預(yù)防體系“社會(huì)一條龍”。要整合社會(huì)資源，建立未成年人司法的社會(huì)支持體系，為司法機(jī)關(guān)做好案外工作提供支持，彌補(bǔ)司法機(jī)關(guān)傳統(tǒng)職能對(duì)于教育涉罪未成年人的不足，促進(jìn)涉罪未成年人矯正不良習(xí)慣，順利回歸社會(huì)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以法治思維和法治方式，積極推動(dòng)政府加強(qiáng)對(duì)這項(xiàng)工作的支持、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，促進(jìn)社會(huì)化幫教預(yù)防體系建設(shè)走上法治化發(fā)展道路。

注釋?zhuān)?/p>

［1］沈德詠：《關(guān)于公信立院的幾點(diǎn)思考》，載《人民法院報(bào)》2009年9月8日第1版。

［2］參見(jiàn)梁進(jìn)喜、張愛(ài)榮：《檢察執(zhí)法公信力研究》，http://www.dffy.com，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2009年7月7日。

［3］孫謙：《努力提升公訴工作水平，為全面推進(jìn)依法治國(guó)作出新貢獻(xiàn)》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2015年7月22日第3版。

［4］吳春蓮：《運(yùn)用法治思維和法治方式深化“品質(zhì)檢察”建設(shè)》，載《杭州檢察（“法治思維·品質(zhì)檢察”研討會(huì)專(zhuān)刊）》。

［5］統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)源：（1）《2013年度B市未檢案件情況分析》，載B市人民檢察院內(nèi)網(wǎng)；（2）《2013年度、2014年度S市未檢案件統(tǒng)計(jì)分析》，載S市人民檢察院內(nèi)網(wǎng)；（3）《Z省未成年人刑事檢察工作基本情況調(diào)查》，載最高人民檢察院研究室《檢察研究參考》2014年第2期；（4）Z省檢察院未檢處：2014年全省未成年人犯罪及案件辦理情況通報(bào)。

［6］汪永清：《法治思維及其養(yǎng)成》，載《求是》2014年第12期。

［7］羅欣：《未成年人附條件不起訴：以犯罪矯治為出發(fā)點(diǎn)》，載《人民檢察》2012年第20期。