主任檢察官與檢察委員會之權(quán)力劃分

●于緒芬/文

主任檢察官與檢察委員會之權(quán)力劃分

●于緒芬*天津市西青區(qū)人民檢察院紀檢組組長［300380］/文

摘要：內(nèi)容主任檢察官制作為檢察官辦案責(zé)任制改革的主要內(nèi)容，是對原有檢察權(quán)的重新配置，必然會對檢察機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、責(zé)權(quán)劃分產(chǎn)生重要影響。處于最高決策機構(gòu)地位的檢察委員會，在實施主任檢察官制的框架下，如何實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)銜接成為亟需解決的問題。本文在認真總結(jié)分析當(dāng)前辦案責(zé)任制和檢察委員會在責(zé)權(quán)厘清方面存在問題的基礎(chǔ)上，借鑒上海等地主任檢察官試點工作的經(jīng)驗，提出主任檢察官與檢察委員會之權(quán)力劃分的具體構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：主任檢察官檢察委員會銜接

黨的十八屆三中全會明確將主任檢察官制為主要內(nèi)容的檢察官辦案責(zé)任制改革作為司法管理體制改革的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會在此基礎(chǔ)上提出完善主任檢察官辦案責(zé)任制，落實誰辦案誰負責(zé)的舉措，將主任檢察官制改革進一步向縱深推進。檢察委員會作為中國特色社會主義檢察制度的重要內(nèi)容，具有科學(xué)民主決策、加強宏觀指導(dǎo)和實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督三大功能，對于保證案件質(zhì)量、維護司法公正具有顯著作用。抓好檢察委員會工作是抓好檢察機關(guān)中心工作的重要途徑和方式。而檢察委員會作為檢察機關(guān)的最高決策機構(gòu)，如何在檢察官辦案責(zé)任制改革中，實現(xiàn)兩者權(quán)力的合理劃分至關(guān)重要。

一、主任檢察官與檢察委員會之權(quán)力劃分的核心問題

強化檢察官在司法工作中的主體地位，依法賦予其執(zhí)法辦案的相應(yīng)決定權(quán)，是檢察權(quán)司法屬性的內(nèi)在要求。長期的檢察實踐中，強調(diào)的是檢察長或檢察委員會作為主體，代表檢察機關(guān)對外行使權(quán)利，以司法屬性比較典型的審查批捕職能為例，一般采取承辦人—科長（處長）—檢察長的行政化審批模式。如遇重大案件，按照《刑事訴訟法》規(guī)定，應(yīng)由檢察委員會決定。檢察官作為辦案者處于審而不決的地位，違反了刑事訴訟的直接言辭原則，影響了檢察權(quán)的內(nèi)部獨立。而檢察官辦案責(zé)任制，是以主任檢察官為主體的辦案組織享有一定范圍的辦案決定權(quán)，獨立承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并受到監(jiān)督制約和職業(yè)保障的檢察業(yè)務(wù)工作機制。具體而言，是在檢察業(yè)務(wù)部門設(shè)置若干主任檢察官，以其為辦案組織的負責(zé)人并對案件辦理負主要責(zé)任的制度。主任檢察官制的核心內(nèi)容在于對主任檢察官的“放權(quán)”，或者“還權(quán)”，也就是說要加大檢察官在行使諸如審查逮捕、公訴等具有司法屬性的檢察職能的獨立決定權(quán)。

主任檢察官制度在本質(zhì)上是對現(xiàn)有檢察權(quán)的重新配置，其良好運行，離不開科學(xué)合理的權(quán)力劃分和規(guī)范的程序制約。《人民檢察院組織法》第3條規(guī)定：“各級人民檢察院設(shè)立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。”檢察官辦案責(zé)任制中檢察官獨立行使職權(quán)的要求，與檢察委員會民主決策的規(guī)定存在一定沖突。同時，當(dāng)前的檢察委員會工作也存在許多不容回避的問題，如：檢察委員會決策程序的行政色彩濃重、委員素質(zhì)參差不齊、責(zé)任追究及考評機制不健全、缺乏有力的外部監(jiān)督。在這種情況下，通過改革和完善檢察委員會工作，以程序制約權(quán)力，合理約束主任檢察官的自由裁量權(quán)限，是保證主任檢察官制真正實現(xiàn)司法公正和效率的必然要求。換言之，檢察官辦案責(zé)任制改革，如何實現(xiàn)對主任檢察官合理“放權(quán)”和利用檢察委員會嚴格“限權(quán)”，是處理好檢察官辦案責(zé)任制與檢察委員會關(guān)系協(xié)調(diào)銜接的核心問題。

二、主任檢察官與檢察委員會之權(quán)力劃分的具體構(gòu)想

（一）依法、合理、逐步“放權(quán)”，循序培養(yǎng)主任檢察官司法的獨立人格

1．“放權(quán)”應(yīng)依法。依據(jù)《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》，檢察長和檢察委員會是作為代表行使檢察權(quán)的主體。隨著法治建設(shè)進程的不斷加快，和司法體制改革的深入推進，1979年制定的《人民檢察院組織法》在許多方面已不能適應(yīng)檢察工作發(fā)展的需要。但對于主任檢察官的“放權(quán)”范圍，必須具有足夠的法律支撐。在相關(guān)法律修改之前，主任檢察官獨立行使案件決定權(quán)的范圍，必須以檢察長授權(quán)為前提。同時，法律明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)由檢察長、檢察委員會委員行使的職權(quán)，應(yīng)當(dāng)由檢察長或檢察委員會行使。

2．“放權(quán)”應(yīng)合理。雖然目前很多實行主任檢察官制的國家，對于主任檢察官放權(quán)范圍廣泛，有的甚至擴大到所有案件的決定權(quán)，但司法體制改革應(yīng)立足于本國具體國情，因地制宜。由于幾千年的傳統(tǒng)積淀，加之西方文化的不斷交融,形成了中國特色的法制體系。雖然我國的檢察官隊伍水平在逐年提高，司法環(huán)境也不斷改善，但不容否認的是與西方發(fā)達國家相比還有一定的差距。深刻的歷史、政治、文化影響，時至今日，社會關(guān)系的“人情”味道仍比較濃重，主任檢察官身處這樣的整體環(huán)境中，難免不受影響。因此，目前強調(diào)檢察官完全獨立辦案為時尚早。

3．“放權(quán)”應(yīng)逐步。對主任檢察官的放權(quán)可以分為三個階段。第一階段是：檢察長給主任檢察官對一般刑事案件的的決定權(quán)，對于重大、疑難、復(fù)雜案件應(yīng)提交檢察長或檢察委員會決定。此階段，對案件辦理實行檢察官辦理——主任檢察官決定和主任檢察官（可在普通檢察官的協(xié)助下）辦理——檢察長或檢察委員會決定的雙重辦案模式。第二階段是：除特別重大、疑難、復(fù)雜案件提交檢察長或檢察委員會決定外，賦予主任檢察官絕大部分案件的最終決定權(quán)。為增加實踐中的可操作性，本文認為應(yīng)當(dāng)對主任檢察官獨立決定的案件設(shè)置不低于80%的比例限制。第三階段是：待體制、機制、檢察人員素質(zhì)等各方面條件完全成熟時，賦予主任檢察官對其辦理的所有案件的最終決定權(quán)，完全確立其獨立辦案的主體資格。

司法體制改革不可能一蹴而就，主任檢察官的獨立司法人格也需要循序培養(yǎng)?！胺艡?quán)”只有合理、逐步推進，并在實踐中不斷探索修正，才能最終實現(xiàn)司法公正、效率的目標。

（二）建立案件分類的剛性標準，以檢察委員會制衡主任檢察官的自由裁量權(quán)

由于法律對應(yīng)提交檢察委員會討論的重大、疑難、復(fù)雜案件沒有明確界定，在以往的檢察工作實踐中，基層檢察機關(guān)經(jīng)常出現(xiàn)的做法是，當(dāng)案件在事實認定、法律適用上分歧較大，出現(xiàn)疑難復(fù)雜情形時，往往會選擇向具有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的上級檢察院相關(guān)部門請示匯報，得到明確答復(fù)后依照執(zhí)行。如果案件本身不存在難以解決的法律問題，但是對案件的處理結(jié)果有可能引起當(dāng)事人自殺、上訪等比較大的社會風(fēng)險時，案件往往會提交實行“集體責(zé)任制”的檢察委員會討論，由檢察委員會最終決定處理結(jié)果。檢察委員會在決定某些重大、疑難、敏感案件時，并沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，反而成了“承擔(dān)責(zé)任”的代名詞。

根據(jù)文章的構(gòu)想，目前主任檢察官制處于案件分流的第一階段，即雙重模式并行階段。推行檢察官辦案責(zé)任制后，為避免主任檢察官出現(xiàn)上述為推卸責(zé)任把案件報送檢察長或檢察委員會審批，使改革流于形式，無法提升司法質(zhì)量和效率的現(xiàn)象；同時避免主任檢察官權(quán)力的不恰當(dāng)擴張和濫用，損害案件質(zhì)量，產(chǎn)生司法腐敗的情況，需要根據(jù)審查批捕、公訴等不同檢察職能特點和要求，通過建立等級劃分的剛性標準，對于哪些案件屬于主任檢察官決定權(quán)限范圍，哪些案件仍應(yīng)采取三級審批制，盡最大可能的進行細化規(guī)定。

在此問題上，上海、湖北等地主任檢察官制的試點經(jīng)驗，在當(dāng)前具有一定借鑒意義。在賦予主任檢察官對一般低風(fēng)險案件處理的最終決定權(quán)，同時規(guī)定對重大、疑難、復(fù)雜高風(fēng)險案件應(yīng)由主任檢察官親自辦理，最終決定權(quán)仍由檢察長或檢察委員會行使的前提下，為案件設(shè)置風(fēng)險等級。通過對案件性質(zhì)、宣告刑期、證據(jù)復(fù)雜程度、社會影響大小等情況綜合進行評定，根據(jù)綜合風(fēng)險高低，共分為若干等級。從而確定重大、疑難、復(fù)雜案件范圍。本文認為，為有效的加強對主任檢察官制的內(nèi)部監(jiān)督和制約，在有了明確的剛性標準后，對案件進行風(fēng)險等級評定劃分的工作應(yīng)交給案件管理部門進行。當(dāng)然，對于主任檢察官在接到案件后，經(jīng)過詳細審查，認為案件確屬應(yīng)當(dāng)提交檢察長決定的，經(jīng)檢察長同

意也可以提交。對于提交檢察委員會討論決定的案件的程序，設(shè)定為由主任檢察官提出建議，應(yīng)經(jīng)檢察長批準后，可以提交。

（三）加強檢察長、檢察委員會對執(zhí)法辦案活動的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督

主任檢察官制強調(diào)的是改變以往案件行政化審批的模式，賦予主任檢察官作為獨立個體對案件的最終決定權(quán)。對于辦案人員在處理案件權(quán)力上的擴大，必然要求建立健全相應(yīng)的監(jiān)督制約機制，而加強檢察長和檢察委員會對主任檢察官制下執(zhí)法辦案活動的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督是必要環(huán)節(jié)。

1．應(yīng)當(dāng)明確主任檢察官與檢察長、檢察委員會的關(guān)系。主任檢察官依據(jù)檢察長授權(quán)，作為檢察辦案組織的主體，依法獨立行使辦案職權(quán)。但因其授權(quán)源于檢察長，必須服從檢察長的指揮、決定和命令。檢察長作為最高長官，檢察委員會作為最高決策機構(gòu)，主任檢察官對于應(yīng)當(dāng)提交其討論的案件，必須依法提交不能擅自決斷，并對案件的事實和證據(jù)負責(zé)，對于檢察長、檢察委員會對案件做出的最終決定，必須嚴格依照執(zhí)行。

2．檢察委員會應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用，及時總結(jié)辦案經(jīng)驗和規(guī)律，通過調(diào)查評估、梳理總結(jié)案件辦理情況，依據(jù)法律規(guī)定，制定統(tǒng)一的執(zhí)法標準，以此指導(dǎo)主任檢察官辦案工作，彌補檢察官自身辦案水平的不足，同時防范自由裁量權(quán)的濫用。

（四）必須實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一

檢察機關(guān)內(nèi)部的“案件質(zhì)量標準”，規(guī)定了作為承辦人員的檢察官、部門負責(zé)人、檢察長以及檢察委員會應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的情況劃分，責(zé)任形式。由于責(zé)任追究過于泛化，實際操作性有待進一步加強。因此，要協(xié)調(diào)銜接檢察官辦案責(zé)任制和檢察委員會兩者的關(guān)系，建立明確的責(zé)任追究機制是必不可少的環(huán)節(jié)。

1．明確責(zé)任劃分。由主任檢察官行使的權(quán)力，其對該決定承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；由檢察長或者檢察委員會行使的權(quán)力，此時負責(zé)辦案的主任檢察官只對呈報審批的案件的事實和證據(jù)負責(zé)，對最終的決定不承擔(dān)責(zé)任；需要明確的是：對于認定事實、適用法律沒有問題，而社會風(fēng)險較大的案件，承辦人不但會面臨當(dāng)事人上訪、纏訴等多重壓力，而且會更顧慮處理不當(dāng)后責(zé)任追究的問題。對于此類案件的處理，本文認為只要主任檢察官是在進行了必要的釋法說理和勸解工作的前提下，嚴格根據(jù)案件事實，尊重法律的基礎(chǔ)上進行處理，即時造成了現(xiàn)實社會風(fēng)險后果，也不應(yīng)對主任檢察官追究任何形式上的責(zé)任。唯有如此，才有助于培養(yǎng)主任檢察官司法的獨立人格，同時避免因“維穩(wěn)”而放棄法律原則，造成“鬧訪”和不良效應(yīng)。

2．改革檢察委員會責(zé)任追究形式。由于檢察委員會的集體責(zé)任制，致使經(jīng)過檢察委員會討論的案件，即便產(chǎn)生了法律錯誤，由于檢察委員會對案子的處理決定實行的是集體責(zé)任制，也難以將錯誤歸結(jié)于具體的檢察委員會委員。正因如此難免造成個別委員責(zé)任心不強，不注重提高業(yè)務(wù)水平，在發(fā)表意見時，人云亦云。甚至在處理個別案件時，由于種種原因，發(fā)表了背離法律的意見。要改變檢察委員會“集體責(zé)任”等于“無責(zé)任”的傳統(tǒng)，對外實行集體決定集體責(zé)任制的同時，制定詳細的內(nèi)部追責(zé)標準，對檢察委員會委員進行有效的制約。

3．完善追責(zé)考核制度。確立執(zhí)法責(zé)任終身制，同時明確追責(zé)情況:一是顯有疏失,二是故意為之。根據(jù)責(zé)任程度，分別承擔(dān)民事、行政和刑事責(zé)任。為避免損害司法獨立人格之培養(yǎng)，判斷有異不應(yīng)屬于追責(zé)范疇。設(shè)立主任檢察官和檢察委員會委員考核檔案。對應(yīng)當(dāng)追責(zé)的情形和判斷有異的，均應(yīng)計入檔案，扣減相應(yīng)等級的分數(shù)。考核可以3年為限?？蹨p分數(shù)達到一定數(shù)量的，應(yīng)當(dāng)取消主任檢察官或檢察委員會委員資格。

4．實現(xiàn)主任檢察官和檢察委員會委員權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，與此相適應(yīng)的，應(yīng)探索主任檢察官、檢察委員會委員職業(yè)保障機制，提高其政治待遇，設(shè)定特殊職務(wù)津貼，在暢通晉級渠道等方面給予相當(dāng)待遇。

主任檢察官制是檢察機關(guān)管理構(gòu)架由行政化、層級化向扁平化、專業(yè)化的重要轉(zhuǎn)變。突出了主任檢察官獨立辦案的地位，適應(yīng)了司法工作規(guī)律，有利于實現(xiàn)檢察權(quán)的內(nèi)部獨立。該制度的實行，是一項涉及檢察工作諸多方面的系統(tǒng)工程。除本文闡述的四個方面以外，在檢察官辦案責(zé)任制與檢察委員會關(guān)系協(xié)調(diào)銜接問題上，還需以實行主任檢察官、檢察委員會委員嚴格的任免準入制度為前提，健全對檢察官的專業(yè)化、精英化培訓(xùn)體系，對主任檢察官制的組織形式以及檢察委員會工作不斷進行規(guī)范。