以軍費績效管理夯實強軍之基

■ 李 莉

以軍費績效管理夯實強軍之基

■ 李 莉

我國將裁減軍隊員額30萬的決定,是黨的十八屆三中全會以來國防和軍隊深化改革過程中,對現(xiàn)代信息化戰(zhàn)爭不再以人員數(shù)量取勝要求的體現(xiàn)?！叭齻€沒有變”歷史方位下，通過科學的制度推進規(guī)模調整、結構優(yōu)化與體系轉型，同樣有利于集中資源，提高軍隊建設質量。在國防經(jīng)費仍然有限的條件下,軍費績效管理是一個迫在眉睫的戰(zhàn)略性問題。軍隊將推開的事業(yè)經(jīng)費績效管理,能夠使軍費的規(guī)模、結構與管理緊密地結合起來。只有先建立現(xiàn)代國防預算制度，才能實現(xiàn)“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有運用”的運行模式。

習近平主席在紀念中國人民抗日戰(zhàn)爭暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年大會上的重要講話中宣布：中國將裁減軍隊員額30萬。這是黨的十八屆三中全會深化國防和軍隊改革過程中,對現(xiàn)代信息化戰(zhàn)爭不再以人員數(shù)量取勝要求的體現(xiàn)。人員精簡了，集中有限的國防經(jīng)費資源，提高軍隊建設質量，更加需要實行科學的制度推進規(guī)模調整、結構優(yōu)化與體系轉型。為了健全軍費管理制度，管好用好軍費、促進財力向戰(zhàn)斗力有效轉化，軍隊將推行事業(yè)經(jīng)費績效管理。這是軍費管理轉向“結果導向”理念，突出強調責任和效益的重大舉措，是推進軍隊政策制度調整改革的有益探索。

一、什么是軍費績效？

軍費是國家用于國防建設和戰(zhàn)爭的專項經(jīng)費，由國家在進行社會產(chǎn)品分配時形成并構成為財政預算支出的一個項目。軍費規(guī)模的大小取決于一個國家各個時期總目標系統(tǒng)中發(fā)展目標與安全目標的權重關系，以此確定國防開支在國家財政支出的比重。軍費預算規(guī)模確定后，在既定的戰(zhàn)爭形態(tài)和軍事技術條件制約下，軍費被合理、科學地分配到各軍隊需求部門和各種用途上去，形成軍費預算結構?？梢?，相同的軍費規(guī)模，結構不同，就會用于不同的軍隊需求部門和不同的用途，也會形成不同的使用結果。

國防作為一項特殊的生產(chǎn)活動，產(chǎn)出十分復雜，至少有以下五個維度：在國家層面，軍費產(chǎn)出表現(xiàn)為軍隊對國家提供的安全度；在政治層面，表現(xiàn)為軍隊對實現(xiàn)政黨和階級意志及維護政權穩(wěn)定所發(fā)揮的作用；在軍事層面，表現(xiàn)為軍隊打贏戰(zhàn)爭的能力；在經(jīng)濟層面，表現(xiàn)為軍隊對資源消耗較少和對經(jīng)濟、科技發(fā)展的貢獻；在文化層面，表現(xiàn)為軍隊的信仰、道德、精神對民眾的影響。在這五個層面的產(chǎn)出中，最核心的是軍隊戰(zhàn)斗力。從這個意義上說，支撐國防運行的軍費，其分配和使用就是一個把一年一年的軍隊建設增量資金不斷轉化為軍隊戰(zhàn)斗力的過程。軍費績效的衡量標準，就是且只能是戰(zhàn)斗力。以是否有利于生成和保持戰(zhàn)斗力、是否有利于轉變戰(zhàn)斗力生成模式、是否有利于為轉變戰(zhàn)斗力生成模式提供質優(yōu)量足和可持續(xù)的資源保障，作為預算編制執(zhí)行、經(jīng)費保障使用、經(jīng)費支出問責的依據(jù)，滿足信息化戰(zhàn)爭的突發(fā)性和高消耗性對軍費短期大幅變動與調整的需求，滿足國家國防實力和軍隊戰(zhàn)斗力形成的長周期對軍費長期穩(wěn)定投入的需求。

二、實行軍費績效管理的迫切性

現(xiàn)階段，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變，我國是世界上最大的發(fā)展中國家的國際地位沒有變?！叭齻€沒有變”的歷史方位決定了我國在實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，軍隊在實現(xiàn)國防強盛、軍隊強大的“強軍夢”過程中，站在戰(zhàn)略高度認識實行軍費績效管理的重要性與迫切性。

改革深化。戰(zhàn)斗力生成的物質基礎是軍費，但是一味地增加軍費投入不會必然形成高效的戰(zhàn)斗力，軍費管理起著十分重要的作用。我國國防資源配置機制經(jīng)過多年調整改革，雖然取得了顯著成效，但是仍然面臨著橫向與縱向、軟資源與硬資源、靜態(tài)與動態(tài)軍費投向投量投序難以協(xié)調配置等矛盾，不能充分體現(xiàn)能打仗、打勝仗的要求。在新的歷史起點上全面深化國防和軍隊改革，要求緊緊圍繞黨在新形勢下的強軍目標，著力解決制約國防和軍隊建設發(fā)展突出的軍費使用效益低下問題，加強軍費科學管理為核心內容的改革，軍費管理由傳統(tǒng)體制向現(xiàn)代體制轉型，推進體系作戰(zhàn)力量建設與重點領域新型作戰(zhàn)力量建設，形成并保持決定性軍事優(yōu)勢。

體系轉型。新軍事革命是軍事理論、作戰(zhàn)方式、軍隊編制編成和資源保障方式的全面和根本性的轉變。當前世界范圍內的軍事變革主要采取兩種不同的方式：一個是為眾人所熟悉的軍事意義的變革，西方國家稱之為“軍事革命I”；另一個是資源配置和保障方式的革命，西方國家稱之為“軍事革命II”。對此，人們已經(jīng)達成了普遍的共識：在這兩種革命中，軍事革命II是新軍事革命I的經(jīng)濟技術基礎。如果沒有軍事革命II，新軍事革命I也不可能成功。正因為如此，目前世界上推行新軍事革命的40多個國家，都在積極調整國防和軍隊建設思路，加快軍費資源配置方式轉型。長期以來，軍費使用把裝備等硬實力建設看得很重，對軟實力建設則重視不夠，在很大程度上影響了系統(tǒng)建設效益。著眼信息化軍事變革進程，有限的軍費面向戰(zhàn)斗力生成的關鍵領域和重點方向，軍費分配使用面向現(xiàn)代戰(zhàn)爭體系作戰(zhàn)能力協(xié)調配置，既部署高端科技和新型力量建設，也向戰(zhàn)法創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、戰(zhàn)場建設、訓練條件等方面傾斜，驅動軍事變革進程各階段緊密銜接、有序進行。

結構優(yōu)化?，F(xiàn)代戰(zhàn)爭是以巨大的經(jīng)費物資消耗為基礎的，新軍事變革對經(jīng)費的需求又呈現(xiàn)幾何級增長。世界各國都共同面臨著經(jīng)費不足的問題，即使是美國也不例外。美軍曾反復強調：“向不需要的管理機構和活動中每多投入1美元、1個人，國防部的真正使命——部署能阻止戰(zhàn)爭和贏得戰(zhàn)爭的有準備和有能力的部隊，就要少1美元、1個人。”致力于壓縮傳統(tǒng)項目開支，加大重點投入進行結構調整，向結構要效益幾乎是每一個開展新軍事革命的國家最現(xiàn)實的選擇。我國正處于由大向強邁進的關鍵階段，迫切需要建設與我國國際地位相稱、與國家安全和發(fā)展利益相適應的鞏固國防和強大軍隊。適應中國特色軍事變革的要求，在國防和軍隊建設上縮小與世界新軍事革命先行國家的差距，不僅要摒棄“數(shù)量取勝”的傳統(tǒng)模式，不斷優(yōu)化軍費結構，整合各軍種建設資源，更需要通過貫穿經(jīng)費運行全過程的績效管理，同時注重結果管理與過程管理，形成軍費的反映和影響機制，確保有限的資源投入到最能體現(xiàn)信息化國防建設的重點方向。

三、建立現(xiàn)代國防預算制度推開軍費績效管理

目前已經(jīng)印發(fā)的《關于開展事業(yè)經(jīng)費績效管理的指導意見》，提出實現(xiàn)“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有運用”的運行模式，設置了事業(yè)經(jīng)費績效管理完整流程和閉合回路。建立現(xiàn)代國防預算制度，轉變資源配置方式，是推開軍費績效管理的關鍵。

（一）當前軍費管理中存在的主要問題

一是軍費投入方向不合理，軍費使用與軍隊發(fā)展目標出現(xiàn)分離。戰(zhàn)略與規(guī)劃通過宏觀指導推進軍隊現(xiàn)代化建設，而戰(zhàn)略與資源密切相聯(lián)、規(guī)劃需要資源的支撐，戰(zhàn)略和規(guī)劃的實質是對資源的最佳使用，直接關系到軍隊現(xiàn)代化建設的進展與成效。雖然近年來軍費增速顯著，但是國防預算制定與軍隊建設規(guī)劃計劃聯(lián)系不緊，無法依據(jù)軍隊建設目標進行調控，支撐新軍事戰(zhàn)略和規(guī)劃的投資強度尚顯不足，資源沒有集中于新戰(zhàn)斗力增長點。

二是軍費使用缺乏程序性與計劃性，規(guī)模效益與結構效益不高。雖然經(jīng)過歷次精簡縮編軍隊減員不少，但是由于機構數(shù)量龐雜、層次繁多，條塊分割，財權分散，軍費使用攤子過大，造成大量低效和無效投入，不能集中有限的軍費于新型作戰(zhàn)力量建設等打贏能力。再加上國防結算時重數(shù)字是否余超而輕實際結果評價，形成了效益弱化的“路徑依賴”。

三是軍費管理制度的嚴肅性與靈活性相結合時過于偏向靈活性。軍隊的人力、物力、財力管理制度具有內在的嚴肅性，執(zhí)行時從實際出發(fā)也是為了更好地維護制度的嚴肅性。然而由于棄本逐末一味講求靈活性，預算執(zhí)行不嚴格，經(jīng)費擠占、截留和漏洞多，“關系經(jīng)費”、“跑部錢進”的現(xiàn)象時有發(fā)生，尤其是一部分軍費隨意撥款、隨意挪用，流向了樓堂館所等非直接戰(zhàn)斗力，武器裝備的升級換代離打贏信息化戰(zhàn)爭的要求相距甚遠。

（二）建立現(xiàn)代國防預算制度

新軍事革命的成敗，決定著國家的未來命運；軍事體系的對抗和較量，以國家整體實力為基礎。各國的激烈角逐中，武器裝備、軍事設施等硬件上的差距只是顯性和表面的，制度體制方面的落差則是隱性和內在的。美國是世界上軍費開支最多的國家，但是也認為“在確定一個方案之前，多消耗幾支鉛筆和紙，要比一堆重武器的廢品便宜得多”，必須解決軍費管理中存在的缺乏執(zhí)行力和資源浪費嚴重等問題。適應信息化戰(zhàn)爭形態(tài)，美國建立了PPBES（規(guī)劃-計劃-預算-執(zhí)行）國防預算制度，與聯(lián)合作戰(zhàn)編制編成、信息化建設共同構成驅動新軍事革命的“三駕馬車”，使美國至今仍處在領先位勢。我國國防建設兼具“補差”和“跨越”的性質，不僅要著力于作戰(zhàn)理念、作戰(zhàn)樣式、編制編成等構成要素推進軍事革命，而且要通過制度創(chuàng)新克服資源需求矛盾，變革資源配置方式，占領資源配置效率制高點，才能加強軍費管理與體系作戰(zhàn)能力需求之間的協(xié)調性，加強對各軍種建設的集中指導和總體協(xié)調，強化聯(lián)合作戰(zhàn)能力的整體籌劃，在未來戰(zhàn)場上贏得主動、占得先機。

按照黨的十八屆三中全會“需求牽引規(guī)劃、規(guī)劃主導資源配置機制”的要求，構建現(xiàn)代國防預算制度平臺，將預算編制的起點前延到國家與軍事戰(zhàn)略環(huán)節(jié)。依據(jù)國家安全形勢與國家安全目標制定國家軍事戰(zhàn)略，由此明確軍事任務并具化軍種部隊的武器系統(tǒng)和兵力結構等需求，制定國防和軍隊建設計劃，成為編制國防預算的依據(jù)。當國家安全環(huán)境發(fā)生變化，國防預算也隨之調整。同時，軍事需求及其重要性各有不同，資源分配中的優(yōu)先順序也會有不同?？梢?，規(guī)劃、計劃、預算既有效銜接，又連續(xù)滾動調整，國防和軍隊建設的各個方面統(tǒng)籌起來，短期的靈活性與中長期的穩(wěn)定性結合起來，軍費與軍事戰(zhàn)略聯(lián)動起來，為優(yōu)化資源配置機制明確了方向，確保向“能打仗、打勝仗”聚焦。現(xiàn)代國防預算制度使軍隊建設的各個環(huán)節(jié)歸于一個大系統(tǒng)下進行規(guī)劃，同時軍種部隊遵循任務與功能劃分為不同的類別，歸口同一類別的不同項目不問出處，進行分析比較和綜合平衡，有效集成減少了各自為政、重復建設的浪費。軍費的每一項投入申報績效目標，形成產(chǎn)出后進行系統(tǒng)分析和績效評定，沒有實現(xiàn)績效目標要求的就要追責。以績效為導向的監(jiān)督機制是事中監(jiān)督和事后監(jiān)督并重，強化了經(jīng)費支出責任，打破了預算指標的博弈；是預算執(zhí)行的過程和結果并重，年度預算編制或調整與軍費績效緊密聯(lián)系起來，促使合理節(jié)約地使用軍費。

中國特色軍事變革仍處于信息化建設的起步階段，這是一項自上而下有序推進的系統(tǒng)工程，新一屆中央領導集體基于對國際形勢作出的科學研判，確定的戰(zhàn)略目標為其奠定了堅實的基礎。構建現(xiàn)代國防預算制度并使之有效運行，形成一套科學的方法和程序，兼顧整體的一致性、系統(tǒng)性與各領域分散發(fā)展，兼顧過程與結果，是遵循軍隊建設規(guī)律推進軍費績效管理的重要抓手，也是當前深入推進依法治軍從嚴治軍，堅持在法治軌道上積極穩(wěn)妥推進國防和軍隊改革，沖破局部利益的藩籬，科學確定軍費規(guī)模和結構需求的內在要求。軍費投入投向真正向戰(zhàn)斗力生成聚焦，提升軍隊內涵式發(fā)展的質量，才能為實現(xiàn)強軍夢提供重要的戰(zhàn)略支撐。

[1] 陳宏林,張曉祺.花錢必問效,低效必問責[N].解放軍報,2014-10-27(1).

[2] 姜魯鳴.世界坐標系中的中國國防費[N].中國國防報, 2011-01-11(9).

[3] 姜魯鳴.軍費的戰(zhàn)略管理：強軍重要路徑[N].學習時報,2013-03-25(7).

（作者單位：南京政治學院 馬克思主義學院）